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Proc. nº 237/97
1ª Secção Relatora: Cons.ª Maria Helena Brito
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: I
1. V... propôs acção de despejo, com processo sumário, contra J... e mulher, M.... Alegou que era proprietário há mais de cinco anos da fracção autónoma locada aos Réus, para fins de habitação, e que tinha um filho, então com vinte e quatro anos de idade, que pretendia casar e necessitava da referida fracção autónoma para nela estabelecer a residência familiar. Invocando o disposto no artigo 69º, nº 1, alínea a), 2ª parte, do Regime do Arrendamento Urbano (R.A.U.), formulou o pedido de denúncia do contrato de arrendamento para o termo do período de renovação seguinte, a fim de o filho poder passar a residir na fracção autónoma em causa.
Contestaram os Réus que não foram alegados factos reveladores de uma necessidade real, efectiva a séria e pediram o diferimento da desocupação do prédio.
O Meritíssimo Juiz do 17º Juízo Cível da Comarca de Lisboa, considerando não provada a necessidade real e efectiva de tal fracção autónoma para habitação do filho do Autor, julgou improcedente a acção.
2. V... interpôs recurso de apelação. O Tribunal da Relação de Lisboa, considerando provada a necessidade do prédio para habitação do filho do apelante, concedeu provimento parcial ao recurso, declarou denunciado o contrato de arrendamento, reconheceu o direito dos apelados a uma indemnização correspondente a dois anos e meio de renda, calculada pelo montante praticado à data do despejo, e concedeu o diferimento da desocupação por nove meses.
3. Desta decisão recorreram J... e mulher. Nas suas alegações invocaram a inconstitucionalidade orgânica do artigo 69º, nº 1, alínea a), do R.A.U., em virtude de a lei de autorização legislativa que habilitou o Governo a alterar o regime jurídico do arrendamento urbano (Lei nº 42/90, de 10 de Agosto) não ter previsto tal inovação e, pelo contrário, ter estabelecido que as alterações a introduzir devem obedecer, entre outras, à directiva de 'preservação das regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatário' (artigo 2º, alínea c)).
O Supremo Tribunal de Justiça considerou organicamente inconstitucional o artigo 69º, nº 1, alínea a), do R.A.U., 'no segmento referente aos descendentes em 1º grau', e, consequentemente, concedeu a revista, revogando o acórdão recorrido.
4. Do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça interpôs recurso o Magistrado do Ministério Público junto daquele Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, a), e 72º, nºs 1, a), e 3, da Lei do Tribunal Constitucional.
No Tribunal Constitucional, o Magistrado do Ministério Público apresentou as suas alegações, tendo concluído no sentido de que deve confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida.
O recorrido declarou que se abstinha de contra-alegar.
5. Corridos os vistos, cumpre decidir. II
6. O presente recurso tem por objecto a questão da constitucionalidade da norma constante do artigo 69º, nº 1, alínea a), 2ª parte, do Regime do Arrendamento Urbano (R.A.U.), aprovado pelo Decreto-Lei nº 321-B/90, de 15 de Outubro, que o Supremo Tribunal de Justiça julgou organicamente inconstitucional e que, nos termos do artigo 207º da Constituição da República Portuguesa, se recusou a aplicar.
Dispõe o artigo 69º, nº 1, alínea a), do R.A.U., na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 279/93, de 15 de Outubro (que, na parte que agora interessa considerar, não difere substancialmente da redacção vigente à data da proposição da acção de despejo):
'1. Sem prejuízo dos casos previstos no artigo 89º-A, o senhorio pode denunciar o contrato para o termo do prazo ou da sua renovação nos casos seguintes:
a) Quando necessite do prédio para sua habitação, ou dos seus descendentes em 1º grau, ou para nele construir a sua residência.'
7. A norma do artigo 69º, nº 1, alínea a), 2ª parte, do R.A.U., permitindo ao senhorio denunciar o contrato de arrendamento quando necessite do prédio para habitação dos seus descendentes em 1º grau, constitui uma inovação do regime jurídico do arrendamento urbano e foi de resto aplaudida como tal pela doutrina portuguesa (A. Menezes Cordeiro, F. Castro Fraga, Novo regime jurídico do arrendamento urbano anotado, Coimbra, 1990, p. 115; M. Januário Gomes, Arrendamentos para habitação, Coimbra, 1996, p. 306).
Apesar de, no direito português, há muito se ter iniciado a discussão sobre os titulares e os beneficiários do direito de denúncia do contrato de arrendamento para habitação, a verdade é que, em execução de uma política de protecção social da posição do arrendatário, a solução que foi recebida no artigo 1096º, nº 1, alínea a), do Código Civil de 1966 ? que admitia a possibilidade de denúncia apenas em função da necessidade de habitação do próprio senhorio ? vigora entre nós há mais de setenta anos (veja-se a referência ao desenvolvimento histórico da matéria em M. Januário Gomes, ob. cit., p. 304 ss).
O cerne da questão de constitucionalidade sobre a qual este Tribunal há-de pronunciar-se consiste precisamente em saber se, ao proceder à alteração mencionada, o Governo dispunha de autorização parlamentar que lhe permitisse consagrar o direito de denúncia do contrato pelo senhorio também em função da necessidade de habitação dos seus descendentes em 1º grau.
8. A partir da revisão constitucional de 1982, é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o 'regime geral do arrendamento rural e urbano' (artigo 168º, nº 1, alínea h), nas versões de 1982 e 1989, artigo 165º, nº 1, alínea h), na versão de
1997).
Integram-se por certo no 'regime geral do arrendamento' as regras relativas à celebração do contrato e às condições da sua validade, as regras definidoras das relações entre os contraentes, durante a vigência do contrato, as regras definidoras das condições e fundamentos da sua extinção. Dito de outro modo, na expressão já utilizada pelo Tribunal Constitucional, 'cabe ao legislador parlamentar definir os pressupostos, as condições e os limites do exercício da autonomia privada no âmbito contratual em causa' (acórdão nº 77/88, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º vol., p. 361 ss, 367).
A denúncia do contrato de arrendamento para habitação por iniciativa do senhorio ? modalidade de extinção do contrato ? cabe portanto na competência reservada da Assembleia da República. Importa agora averiguar se a solução adoptada na parte da norma em análise se contém dentro dos limites da autorização legislativa conferida ao Governo.
9. A lei que autorizou o Governo a legislar nesta matéria ? a Lei nº
42/90, de 10 de Agosto ? estabeleceu directrizes muito minuciosas sobre o sentido das alterações a introduzir no regime do arrendamento urbano.
Determinava a Lei nº 42/90, nas disposições relevantes para a apreciação da conformidade entre a lei de autorização legislativa e o decreto-lei aprovado ao abrigo dessa autorização, quanto ao aspecto que agora interessa considerar:
'Artigo 1º - É concedida autorização ao Governo para alterar o regime jurídico do arrendamento urbano.
Artigo 2º - As alterações a introduzir ao abrigo da presente autorização legislativa devem obedecer às directrizes seguintes:
a) codificação dos diplomas existentes no domínio do arrendamento urbano, por forma a colmatar lacunas, remover contradições e solucionar dúvidas de entendimento ou de aplicação resultantes da sua multiplicidade;
b) simplificação dos regimes relativos à formação, às vicissitudes e à cessação do respectivo contrato, de modo a facilitar o funcionamento desse instituto;
c) preservação das regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatário;
[...]
Artigo 3º - As alterações facultadas pelos artigos anteriores podem envolver modificações expressas ou tácitas do Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei nº 47 344, de 25 de Novembro, da Lei nº 46/85, de 20 de Setembro, e em geral de todas as fontes que complementam esses dois diplomas.
[...]'.
Resulta claramente do texto da lei de autorização legislativa que, dentro dos limites fixados pelas diversas alíneas do artigo 2º (e pelo artigo
4º, cuja estatuição não tem relação com o objecto deste recurso), a alteração do regime geral do arrendamento urbano pode envolver modificações expressas ou tácitas do Código Civil ou das fontes que complementam esse Código.
10. Inversamente, não são admitidas inovações legislativas que não se contenham dentro desses limites.
A inovação constante da norma do artigo 69º, nº 1, alínea a), 2ª parte, do R.A.U. não se encontra abrangida pela alínea a) do artigo 2º, que autoriza a 'codificação dos diplomas existentes no domínio do arrendamento urbano'.
A inclusão nessa alínea da expressão 'por forma a colmatar lacunas, remover contradições e solucionar dúvidas de entendimento ou de aplicação [...]' tem em vista a elaboração, a partir das regras dispersas anteriormente existentes, de um sistema coerente, tanto quanto possível sem lacunas e sem contradições internas. Tal formulação não legitima a regulação de matérias não contempladas na legislação até então em vigor ? quanto à matéria em análise, não legitima a admissibilidade de novos fundamentos de denúncia do contrato por iniciativa do senhorio.
Por outro lado, este novo fundamento de denúncia do contrato de arrendamento urbano por iniciativa do senhorio não pode considerar-se coberto pela directriz expressa na alínea c) do artigo 2º da Lei nº 42/90, que impõe a
'preservação das regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatário'.
Um dos vectores fundamentais em que se traduz a tutela da posição do arrendatário na legislação portuguesa em vigor há mais de setenta anos reside precisamente no estabelecimento de limites ao exercício da liberdade de o senhorio pôr termo ao contrato de arrendamento. As regras de que resulta a limitação da autonomia privada do senhorio no domínio da cessação do contrato são seguramente as mais importantes regras de tutela da posição do arrendatário. A lei de autorização legislativa não contém qualquer elemento que permita a diminuição da tutela da posição do arrendatário ou que indicie a intenção de lhe sobrepor um outro interesse ? o interesse do senhorio ou dos seus descendentes. Pelo contrário, a lei refere-se expressamente à 'preservação das regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatário'. A desconsideração do interesse do arrendatário na regulamentação da cessação do contrato só poderia legitimamente acontecer perante uma determinação nesse sentido do órgão com competência legislativa reservada na matéria.
A regra constante da norma do artigo 69º, nº 1, alínea a), 2ª parte, do R.A.U. introduz portanto uma significativa inovação, que transcende um quadro lógico da 'preservação/eliminação' de regras socialmente úteis da posição do arrendatário. Um entendimento diferente retiraria da reserva de competência da Assembleia da República a definição dos pressupostos, condições e limites do exercício da autonomia privada no domínio do contrato de arrendamento, designadamente no que diz respeito ao regime da sua cessação.
11. Não dispondo o Governo de autorização parlamentar para ampliar o elenco das causas de cessação do contrato de arrendamento urbano, a norma constante do artigo 69º, nº 1, alínea a), 2ª parte, do R.A.U., na parte em que permite ao senhorio denunciar o contrato quando necessite do prédio para habitação dos seus descendentes em 1º grau, é inconstitucional por invadir o domínio da reserva de competência da Assembleia da República, previsto no artigo
168º, nº 1, alínea h), da Constituição (versão de 1989).
Assim mesmo se decidiu no acórdão deste Tribunal nº 127/98
(publicado no Diário da República, II Série, nº 114, de 18 de Maio de 1998, p.
6690 ss, rectificado pela Rectificação nº 1191/98, Diário da República, II Série, nº 123, de 28 de Maio de 1998, p. 7338 s). Neste sentido se pronuncia também uma parte significativa da doutrina que analisou a questão (M. Januário Gomes, ob. cit., p. 306; A Sequeira Ribeiro, Sobre a denúncia no contrato de arrendamento urbano para habitação, Lisboa, 1996, p. 84; no sentido da não inconstitucionalidade, veja-se, porém, J. Aragão Seia, Arrendamento urbano, Coimbra, 1997, p. 391). III
12. Neste termos, e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:
a) julgar inconstitucional a norma constante do artigo 69º, nº 1, alínea a), 2ª parte, do R.A.U., aprovado pelo Decreto-Lei nº 321-B/90, de
15 de Outubro, na parte em que permite ao senhorio denunciar o contrato quando necessite do prédio para habitação dos seus descendentes em 1º grau, por violação do artigo 168º, nº 1, alínea h), da Constituição (versão de 1989);
b) negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido no que diz respeito à questão de constitucionalidade.
Lisboa, 16 de Junho de 1998 Maria Helena Brito Maria Fernanda Palma Alberto Tavares da Costa Artur Maurício Vítor Nunes de Almeida (vencido, nos termos do voto lavrado no Acórdão nº
127/98) Paulo Mota Pinto (vencido, nos termos da declaração de voto que junto). José Manuel Cardoso da Costa (vencido, como no Acórdão nº 127/98) Declaração de voto Votei vencido pelas razões que se seguem:
1. A meu ver, o Governo dispunha de autorização legislativa bastante para alterar o regime do arrendamento urbano no sentido de prever a possibilidade de denúncia do contrato pelo senhorio por necessitar do prédio, não só para sua habitação, mas dos seus descendentes em 1º grau, autorização, essa, resultante, se não da alínea b) do artigo 2º da Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto, pelo menos da alínea a) deste artigo. Na verdade, o Governo ficou autorizado, nos termos desta alínea a), a codificar os diplomas existentes no domínio do arrendamento urbano, por forma a solucionar dúvidas de entendimento ou de aplicação. O Acórdão deste Tribunal n.º 311/93
(publicado no Diário da República, n.º 170, de 22 de Julho de 1993) julgou constitucional a referida lei de autorização legislativa, salientando que o legislador ficou habilitado a clarificar e solucionar as dúvidas que a aplicação dos textos legais havia posto a descoberto (sendo irrelevante a qualificação pela doutrina da disposição como inovadora). Ora, é pacífico que no apuramento das necessidades do senhorio para sua habitação se tem que tomar em conta as necessidades da sua família (existindo decisões que, para o conceito de família relevante, remetem para o artigo 1040º, n.º 3 do Código Civil – v., por exemplo, o Acórdão da Relação do Porto de 14 de Fevereiro de 1980, publicado na Colectânea de Jurisprudência, ano V, 1980, tomo I, 1980, p. 44). A preocupação com as necessidades de habitação resultantes da família do senhorio não é, pois, nova. Parece-me claro, todavia, que se não existisse, anteriormente à denúncia, qualquer vínculo de economia comum entre os familiares e o senhorio (ou, pelo menos, residência sob o mesmo tecto deste), não se poderia considerar verificada a necessidade deste do prédio para habitação do senhorio. Mas já a hipótese – em causa no presente processo – de existência de elo de economia comum à data da denúncia, que se quebrará na sequência desta, concomitantemente com a saída dos descendentes para ocuparem o prédio e fazerem vida à parte, deveria, em minha opinião, ter sido considerada duvidosa, (neste sentido, Jorge Aragão Seia, Arrendamento Urbano – Anotado e Comentado, Coimbra, 1997, págs. 390-391 e a declaração de voto do Conselheiro Vítor Nunes de Almeida no Acórdão n.º 127/98, publicado no Diário da República de 18 de Maio de 1998; e cfr., ainda , o citado Acórdão da Relação do Porto de 1980, que considera não ser necessária a existência de uma economia comum entre o locador e seus parentes, mas apenas que vivam sob o mesmo tecto). Pelo que, logo pela alínea a) do artigo 2º da citada Lei n.º 42/90, o Governo ficou, a meu ver, autorizado a esclarecer que, nestes termos (ou seja, quando existisse residência sob o mesmo tecto ou economia comum anteriormente à denúncia), o senhorio pode denunciar o contrato por necessitar do prédio para sua habitação ou dos seus descendentes (devendo, se necessário, efectuar-se a correspondente interpretação restritiva da disposição do artigo
69º, n.º 1, alínea a) do Regime do Arrendamento Urbano).
2. Creio, porém, que o correcto entendimento das alíneas b) e c) do referido artigo 2º haveria de conduzir a idêntica solução – ou que, pelo menos, não constitui obstáculo decisivo a ela. Segundo a alínea b), o legislador ficou habilitado a simplificar o regime relativo à cessação do contrato de arrendamento, de modo a facilitar o funcionamento desta cessação. Esta disposição não pode, em meu entender, ter um alcance meramente processual, devendo dizer respeito a aspectos verdadeiramente substantivos do regime da cessação do contrato de arrendamento, uma vez que apenas para estes existe necessidade de autorização legislativa (como se salientou no n.º 2 do referido Acórdão n.º 311/93). Trata-se, pois, de uma autorização para, simplificando as regras substantivas aplicáveis, facilitar o funcionamento da cessação do contrato de arrendamento urbano. Ficam-me, todavia, dúvidas sobre a legitimidade de um entendimento segundo o qual tal simplificação poderia comportar a eliminação de obstáculos ao funcionamento da cessação do contrato, ou, mesmo, o alargamento dos seus pressupostos.
3. De todo o modo, parece-me claro que a norma do artigo 69º, n.º 1, alínea a), respeita a directriz constante da alínea c) desse artigo, de 'preservação das regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatário', com o sentido, que para ela foi precisado pelo Tribunal Constitucional no citado Acórdão n.º
311/93, 'de que o Governo ficou credenciado para eliminar as regras que, visando embora a defesa do arrendatário, no entanto se revelavam socialmente imprestáveis, designadamente porque subvertiam princípios basilares do ordenamento jurídico ou tratavam desigualmente os contraentes sem que para tanto houvesse fundamento material.' Designadamente, não creio que se possa divisar nessa alínea c) uma prescrição de manutenção de todas e cada uma das concretas regras do regime anterior do arrendamento urbano que fossem favoráveis ao arrendatários - este entendimento, restritivo e diverso do adoptado anteriormente pelo Tribunal (e antes defendido apenas em declarações de voto de vencido) não considera, a meu ver, a limitação desta alínea c) às regras
'socialmente úteis' e conduz a uma contradição inevitável do legislador, entre as alíneas b) e c) do artigo 2º da Lei n.º 42/90 (uma vez que a facilitação do funcionamento da cessação do contrato, ainda que através da mera simplificação das suas regras substantivas, teria de se considerar violadora da referido imperativo legal de manutenção das concretas regras favoráveis ao arrendatário). Não penso, pois, que pudesse resultar da alínea c) do artigo 2º da Lei n.º 42/90 qualquer obstáculo ao artigo 69º, n.º 1, alínea a) do Regime do Arrendamento Urbano. Entendendo que esta norma estava coberta pela autorização legislativa nos termos da alínea a) do artigo 2º da Lei n.º 42/90, não a teria julgado organicamente inconstitucional. Paulo Mota Pinto