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Procº nº 589/98.
2ª Secção. Relator:- BRAVO SERRA.
I
1. Por deliberação de 16 de Julho de 1997, tomada pela Alta Autoridade para a Comunicação Social foi imposta à S..., S.A., a coima de Esc.
10.000.000$00 pelo cometimento de duas infracções previstas e puníveis pelas disposições conjugadas dos artigos 4º, 6º, nº 1 e 14º, nº 1, alíneas a) e b), todos da Lei nº 31/91, de 20 de Julho.
Dessa imposição recorreu a acoimada para o Tribunal de comarca de Oeiras, tendo, por sentença de 6 de Novembro de 1997, sido negado provimento ao recurso.
De novo inconformada, a impugnante recorreu para o Tribunal da Relação de Lisboa tendo, na motivação, de entre o mais e no que ora releva, dito:-
'.......................................................................................................................................................................................................................................... O conflito que está em causa consiste, por isso, em saber se o direito constitucional a informar pode ser proibido ou condicionado pela via de procedimentos administrativos, mesmo que destinados a conferir credibilidade, rigor e isenção, procedimentos esses que, apesar de tudo, no caso presente, sempre se terão verificado por iniciativa de quem encomendou as sondagens. Se a Lei proíbe dar uma notícia sobre previsão de resultados eleitorais (o que é diferente da publicação de uma sondagem), então essa Lei viola gravemente a Constituição naquilo que tem de mais sagrado que são os Direitos Fundamentais, No caso contrário, parece evidente que, o órgão de Comunicação Social que dá simples notícias de previsões que lhe foram reveladas pelas fontes partidárias interessadas não está obrigado a proceder nos termos do disposto nos artºs 4º,
5º e 6º da Lei nº 31/91, pela simples e óbvia razão de que, não sendo responsável pela sondagem que não encomendou e não lhe tendo sido revelada a ficha técnica, não tem possibilidade de dar cumprimento àqueles preceitos legais.
............................................................................................................................................................................................................................................ E, tal razão como vimos, não pode constituir uma proibição legal ou limitação ao direito de informar, sob pena da lei proibitiva ser inconstitucional.
............................................................................................................................................................................................................................................ Em conclusão:
............................................................................................................................................................................................................................................ e) Não é possível aceitar que se imponham à recorrente obrigações que não pode materialmente cumprir, sob pena de esta ver limitado ou proibido o direito de informar. f) Caso se entenda que um órgão de Comunicação Social está proibido de noticiar previsões de resultados que lhe são confiados por fontes credíveis, então, a lei que contém tal proibição, no caso a Lei nº 31/91, de 20 de Julho, é inconstitucional por violar os artºs 37º e 38º da Constituição da República, devendo tal inconstitucionalidade ser declarada.
..........................................................................................................................................................................................................................................'
Tendo sido, por acórdão de 21 de Abril de 1998, negado provimento ao seu recurso, impugnou a S... aquele aresto perante o Tribunal Constitucional, o que fez fundada na alínea b) do nº 1 do artº 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, pretendendo a apreciação da inconstitucionalidade dos artigos 4º e 6º da Lei nº 31/91, de 20 de Julho.
Na alegação que produziu, na qual solicita a «declaração de inconstitucionalidade» daquelas normas, concluiu do seguinte modo:-
'a) A Constituição da República consagra os direitos e liberdades de expressão, de informação e de imprensa como direitos fundamentais; b) Estes direitos e liberdades não podem, por isso, ser condicionados ou limitados por lei, estando apenas as infracções cometidas no exercício desses direitos submetidos aos princípios gerais do direito criminal; c) A Lei nº 31/91 impõe nos artºs 4º e 6º que a entidade responsável pela publicação ou difusão de sondagens ou inquéritos deve proceder ao seu depósito na Alta Autoridade para a Comunicação Social e deve acompanhar a primeira difusão de sondagens da ficha técnica respectiva; d) A mera divulgação de carácter informativo e noticioso de previsões eleitorais feitas pelos órgãos de Comunicação Social e obtida pelo acesso às suas fontes, não estão abrangidas por aquelas disposições; e) Se as referidas disposições da Lei nº 31/91 abrangem, igualmente, a mera divulgação de carácter informativo e noticioso de previsões eleitorais – e não sondagens – pelos órgãos de Comunicação Social, obtidas junto das respectivas fontes, então contêm uma proibição, uma limitação e um condicionamento que violam os direitos constitucionais consagrados no Artº 37º e 38º da Constituição da República'.
De seu lado, o representante do Ministério Público junto deste Tribunal rematou a sua alegação dizendo que '[o]s artigos 4º e 6º da Lei nº
31/91, de 20 de Julho, interpretados como abrangendo a divulgação de sondagens por órgãos de comunicação social, obtidos pelo acesso às suas fontes, não violam o disposto nos artigos 37º e 38º da Constituição da República'
Cumpre decidir.
II
1. Rezam do seguinte modo as normas ínsitas nos artigos 4º e 6º da Lei nº 31/91, de 20 de Julho:- Artigo 4.º Depósito
A entidade responsável pela publicação ou difusão da sondagem ou inquérito deve proceder ao seu depósito junto da Alta Autoridade para a Comunicação Social até ao dia da sua publicação ou difusão.
Artigo 6.º Requisitos para a publicação ou difusão
1 – A primeira publicação ou difusão de sondagens e inquéritos é sempre acompanhada da publicação da ficha técnica referida no artigo anterior.
2 – Nos restantes casos é obrigatória a publicação dos dados da ficha técnica a que se referem as alíneas a), b), c), d), e), f), k) e m) do artigo anterior.
Muito embora das transcritas normas se não possa extrair que o não depósito das sondagens e inquéritos de opinião destinados a publicação ou difusão em órgãos de comunicação social (e cujo objecto se relacione directa ou indirectamente com a realização de qualquer acto eleitoral para os órgãos de soberania, das Regiões Autónomas, das autarquias locais e para o Parlamento Europeu ou de referendo nacional ou local - cfr. artº 1º, nº 1, da Lei nº
31/91), acarreta a impossibilidade das publicação ou difusão dos respectivos resultados (e isto, como é claro, independentemente da situação prescrita no artº 8º - que se reporta à proibição de tais publicação e difusão e, bem assim, de comentários ou análises nos sete dias anteriores ao dia da eleição e até ao encerramento das urnas), o que é certo é que, atenta a postura da recorrente, o que se questiona nos vertentes autos é a questão de saber se – admitindo-se que a interpretação dos normativos em crise conduz a que os mesmos são aplicáveis à mera divulgação noticiosa ou informativa daqueles resultados advindos de uma sondagem ou de um inquérito dos quais não é responsável o órgão de comunicação social – o condicionamento consubstanciado na obrigatoriedade do depósito e da ficha técnica é algo de conflituante com a liberdade de informação prescrita na Lei Fundamental.
2. Em primeira linha, cabe acentuar que não cabe a este Tribunal censurar, em prisma de mera apreciação fáctica e respectiva subsunção, com aplicação da lei infra-constitucional, a interpretação levada a efeito pela decisão recorrida e de acordo com a qual, mesmo não sendo o órgão de comunicação social o responsável pela efectivação da sondagem ou do inquérito, desde que o mesmo proceda à sua publicação ou difusão, sobre ele impende o dever de efectuar o depósito acompanhado da ficha técnica a que se reporta o artº 5º da Lei nº
31/91.
Claro que, para uma tal asserção, e não olvidando o que se dispõe no nº 3 do artº 80º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, se parte aqui de um pressuposto, qual seja o de a interpretação ora questionada do ponto de vista da sua compatibilidade constitucional, ter um mínimo de suporte segundo os cânones que regem a interpretação das normas jurídicas.
E, neste particular, há que convir que a interpretação seguida pelo aresto sub iudicio tem seguro apoio, quer na letra dos preceitos em questão, quer perante uma análise sistemática da Lei nº 31/91, que, nos números 1 e 2 do seu artigo 1º (ao definir o objecto a que confere regulação), estatui que abrange também a publicação ou difusão dos já referidos inquéritos ou sondagens e, bem assim, de previsões ou simulações de voto que se baseiem em sondagens ou inquéritos relativos a qualquer acto eleitoral ou referendário, sendo que no artº 4º se refere expressamente à entidade responsável pela publicação ou difusão, não se divisando nos preceitos do diploma referências explícitas de onde se extraia que a obrigatoriedade de depósito da sondagem com acompanhamento da ficha técnica seja algo imposto a quem a encomende ou que a leve a efeito.
Neste contexto, o que há que averiguar é se tem razão de ser a alegada inconstitucionalidade, que, repete-se, se funda em ser perspectivada como contrária à liberdade de informação e de imprensa as divulgação ou difusão, com fins unicamente informativos ou noticiosos, de resultados extraídos de uma sondagem ou de uma previsão da qual não é responsável o órgão de comunicação social divulgador, sem que essas divulgação ou difusão sejam precedidas do cumprimento dos deveres impostos pelos artigos 4º e 6º da Lei nº 31/91, sendo que a recorrente não põe em causa que impenda sobre quem seja responsável pela efectivação de uma sondagem e a publique ou difunda, o dever de proceder ao respectivo depósito acompanhado da ficha técnica, antes, e até, parecendo defender que o cumprimento de tal dever só possa recair sobre essa entidade.
3. O depósito da sondagem (com acompanhamento da respectiva ficha técnica) tem, visivelmente, um intuito determinado e que, de modo fácil, se alcança.
Consiste tal intuito em proporcionar a uma entidade - a quem, constitucionalmente, é cometido o encargo de velar pelo asseguramento dos direitos à informação (que compreende também o direito a ser informado), de liberdade de imprensa e de confronto das diversas correntes de opinião (cfr. artigo 39º da Lei Fundamental) – o poder de controlo da credibilidade e da fidedignidade de um dado resultado advindo de sondagens ou de inquéritos de opinião, sabido como é que a divulgação desses resultados pode, e em acentuada forma, influenciar a vontade dos eleitores.
A não acontecer um tal controlo, seriam hipotisáveis situações em que, por motivos estranhos à fidedignidade da informação, fossem apresentados como resultados de uma sondagem ou de um inquérito à opinião pública determinados números que, minimamente, não foram suportados por essas sondagens ou inquéritos, o que, claramente, poderia conduzir a uma influenciação do eleitorado, com a consequente discriminação de algumas forças políticas concorrentes ao acto eleitoral.
A este propósito, cabe ter presente que a liberdade de escolha dos eleitores (cfr. artigo 50º, n.º 3, da Constituição) é um dos principais valores ou bens jurídicos tidos por fundamentais no ordenamento constitucional português assente num Estado de direito democrático baseado na soberania popular e que um regime legal tal como o instituído para a publicação e difusão de sondagens e inquéritos de opinião visa tutelar.
Isto é, verbi gratia, sublinhado por Vasco Duarte de Almeida, in Estudos vários de Direito Eleitoral - O Regime eleitoral das sondagens e inquéritos de opinião (Lisboa, 1996), obra na qual se pode ler (cfr. pags. 376,
378, 379, 411 e 412):-
'........................................................................................................................................................................................................................................
..........De facto, só faz sentido aduzir a questão da regulamentação jurídica das sondagens eleitorais tomando como horizonte a realização de eleições políticas livres. Ora, a liberdade das eleições depende em boa medida da vigência efectiva, no quadro do sistema eleitoral, de condições mínimas de pluralismo ideológico, partidário e dos meios de comunicação social, o que vale por dizer que só em regimes pluralistas fará sentido tratar a questão da divulgação de sondagens eleitorais como um problema regulatório em aberto.
............................................................................................................................................................................................................................................
Por outro lado, e em contrapartida, do princípio pluralista decorre o dever de assegurar que as sondagens divulgadas nos meios de comunicação social se baseiem efectivamente na recolha e confronto de todas as opiniões tipicamente relevantes em face ao conteúdo do inquérito. Ao incluir a divulgação de resultados de sondagens nos seus programas ou edições, os órgãos de comunicação social devem estar em posição de garantir a transmissão de uma informação completa e imparcial.
...........................................................................................................................................................................................................................................
Assim, em primeira linha, a lei pretende assegurar que a divulgação de sondagens sobre votações políticas observe requisitos estreitos quanto è representatividade e credibilidade dos resultados transmitidos ao público. Procura-se, deste modo, corresponder à legítima pretensão de facultar uma ampla liberdade de comunicação e de divulgação de informações, que contribua, designadamente, para o esclarecimento crítico dos ‘assuntos públicos do país’ – na expressão do artigo 48º da Constituição -, mas exige-se em contrapartida um acréscimo de responsabilidade por parte dos órgãos e entidades a quem compete a recolha e publicitação desse tipo de informações. Estando em causa a formação de convicções e de decisões de participação na vida política, não parece exagerado que, para garantia da sua liberdade de escolha, os cidadãos eleitores disponham de informação credível, rigorosa e actualizada.
........................................................................................................................................................................................................'
3.1. Como já se disse acima, convém não olvidar que os normativos em espécie (e aqui não se põem em causa as situações contempladas no artº 8º da Lei nº 31/91) não acarretam, em si por si, nenhuma proibição ou limitação de difusão de resultados de sondagens ou inquéritos de opinião por parte dos órgãos de comunicação social. Ora, nesta perspectiva, não podem, desde logo e sem mais, ser consideradas como normas restritivas dos direitos fundamentais de liberdade de informação e de imprensa.
Contudo, têm eles, no mínimo, de ser vistos como prescrevendo certos condicionamentos a uma irrestrita liberdade de informação e de imprensa no ponto em que, a não serem cumpridos tais condicionamentos (ou seja, a não ser efectuado o depósito da sondagem, acompanhado da respectiva ficha técnica), ficarem os órgãos de comunicação social responsável pelas divulgação ou difusão dos resultados sujeitos a sanções contraordenacionais.
Perfila-se, desta sorte, um dado confronto entre, por um lado, as liberdades de informação e de imprensa e, por outro, um controlo das mesmas a cargo da Alta Autoridade para a Comunicação Social com a finalidade de assegurar a credibilidade, idoneidade, autenticidade e fidedignidade da informação (sem, minimamente, isso poder acarretar qualquer forma de censura) e o direito de os cidadãos eleitores a terem, sem influenciações, plena liberdade de escolha.
Não deixa de ser curial recordar aqui o que foi escrito no Acórdão nº 13/95 deste Tribunal (in Diário da República, 2ª Série, de 9 de Fevereiro de
1995):-
'........................................................................................................................................................................................................ Na realidade, num Estado democrático, ao legislador, como emanação da vontade colectiva do respectivo povo, cabe consagrar as soluções normativas que sejam as mais adequadas às situações que se intentem regular e aos fins que se pretendem ser atingidos.
Isso implica, pois, que ao legislador deva ser reconhecida uma larga margem de liberdade de conformação ou, se se quiser, uma ampla margem conformativa. Mas, falar-se de liberdade conformativa não significa que se adopte, neste particular, um entendimento segundo o qual essa liberdade é irrestrita ou não possa ser sujeita a juízos de censura.
No caso do estabelecimento de sanções, e iluminado que é o Estado de direito democrático, por entre o mais, pelos princípios da adequação e da proporcionalidade, possível é a efectivação daqueles juízos de censura relativamente às soluções legislativamente consagradas. Há, porém, que efectuar uma harmonização entre a dita liberdade e a possibilidade de censura acarretadora de invalidade da regulação levada a efeito pelo legislador, de sorte a que a segunda, levada a extremos, não conduza a um Tribunal como este a determinar a invalidade de actos legislativos impositores de sanções só pela simples circunstância de entender que essas sanções se revestem de um já acentuado grau de gravidade.
........................................................................................................................................................................................................'
A possibilidade legal de os direitos conexionados com as liberdades de informação e de imprensa serem exercidos sem impedimentos nem discriminações, de acordo com o artº 37º do Diploma Básico, não inculca o exercício de um direito sem limites, porquanto, e para utilizar as palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, 1993,
226), 'se o seu exercício pode dar lugar a 'infracções' (cfr. n.º 3), é porque há limites ao direito'.
Não olvidando o que se estatui nos números 2 e 3 do artigo 18º da Lei Fundamental, há, assim, que aceitar que, como diz Nuno e Sousa (A liberdade de imprensa , 1984, 290 e segs.), os 'direitos de liberdade não garantem âmbitos absolutos de liberdade, incluindo-se num ordenamento jurídico que intervém no caso de conflitos entre direitos', que o 'direito de liberdade sujeita-se apenas aos limites estritamente necessários e adequados à salvaguarda de outros interesses do Estado democrático', sendo que, como é sabido, mesmo em países de grande tradição no que respeita à liberdade da imprensa, como a França, os Estados Unidos, o Canadá e a Inglaterra, aquela liberdade está sujeita a limites
(cfr. Bernard du Granrut, Démocratie et liberté de la presse, Revue Internationale de Droit Comparé, 1995, n.º 1, págs. 133 e segs.).
Perante estas impostações, entende o Tribunal que as normas sub iudicio, interpretadas no sentido de prescreverem a obrigatoriedade do depósito junto da Alta Autoridade para a Comunicação Social da sondagem (acompanhada da ficha técnica) por parte do órgão de comunicação social responsável pela divulgação ou difusão dos respectivos resultados, ainda que essas divulgação ou difusão se devam a 'mera actividade informativa e noticiosa de divulgação de resultados eleitorais' e que a sondagem não tenha sido encomendada por tais
órgãos, atenta a circunstância de aquele órgão constitucional ter a responsabilidade de fazer observar os princípios constitucionais relativos ao exercício do direito à informação, da liberdade de imprensa e da independência dos meios de comunicação social, não devem ser consideradas em si como uma limitação ou um condicionamento não consentidos dessas liberdades, mas sim como um corolário normal do exercício daquelas responsabilidade ou funções, ou, se se quiser, uma decorrência normal destas, com o fim de tornar eficaz a prossecução dos objectivos que lhe foram cometidos pela Lei Fundamental.
Mesmo que os normativos em crise fossem unicamente perspectivados como limitativos ou restritivos das aludidas liberdades (de informação e de imprensa), ainda assim, ponderado o que se consagra nos números 2 e 3 do artigo
18º da Constituição sempre se haveria de concluir que tais limitação ou restrição não punham em causa a extensão e alcance do conteúdo essencial dos direitos fundamentais dos direitos de informação e de liberdade de imprensa.
Anote-se, por último, que, nestes autos, não estão equacionadas as questões de saber, por uma banda, se do artigo 4º da Lei nº 31/91 deflui a impossibilidade do depósito da difusão da sondagem, inquérito (ou previsões ou simulações de voto - cfr. já citado nº 2 do artº 1º) poder ser vir a ter lugar durante o dia (todo o dia) em que essa difusão veio a ter lugar e, por outra, se uma actuação ou um comportamento por parte da entidade responsável pela publicação subsumíveis à infracção prevista no artº 8º daquela Lei haveria, ou não, de consumir aqueloutra infracção resultante da violação dos artigos 4º e
6º, nº 1 do mesmo diploma III
Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso, condenando-se a impugnante nas custas processuais, fixando-se a taxa de justiça em 10 unidades de conta. Lisboa, 22 de Março de 1999 Bravo Serra Paulo Mota Pinto Guilherme da Fonseca Maria Fernanda Palma José Manuel Cardoso da Costa