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Processo nº 32/97 Conselheiro Messias Bento
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório:
1. A..., inconformado com a sentença do Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Coimbra que julgou improcedente a oposição à execução instaurada contra si, em 12 de Novembro de 1993, para cobrança de uma dívida à RADIODIFUSÃO PORTUGUESA, EP, no montante de 6.593$00, proveniente de taxa de radiodifusão, multa e adicionais, recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo, sustentando que a Portaria nº 65/92, de 1 de Fevereiro, que fixou o montante daquela taxa, é inconstitucional.
O Supremo Tribunal Administrativo (Secção de Contencioso Tributário), por acórdão de 9 de Outubro de 1996, negou provimento ao recurso.
2. Deste acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (de 9 de Outubro de 1996) interpôs ele o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da constitucionalidade da mencionada Portaria nº 65/92, de 1 de Fevereiro.
Nas alegações que apresentou neste Tribunal - depois de dizer que 'a chamada taxa de radiodifusão mais não é do que um imposto', cabendo a fixação do respectivo montante, que é um elemento essencial do mesmo, à Assembleia da República - o recorrente concluiu, dizendo que a Portaria nº 65/92, de 1 de Fevereiro, deve ser 'declarada inconstitucional'.
A FAZENDA NACIONAL, nas alegações que também apresentou, sustentou que tal tributo reveste a natureza de taxa, razão por que a mencionada Portaria nº 65/92 não é inconstitucional.
3. Corridos os vistos, cumpre decidir se a referida Portaria nº
65/92, de 1 de Fevereiro - recte, o seu nº 1º, pois só este o aresto sob recurso aplicou - é ou não inconstitucional.
II. Fundamentos:
4. A taxa de radiodifusão:
A taxa de radiodifusão - que é de âmbito nacional e cobrável anualmente, em duodécimos mensais, por intermédio das distribuidoras de energia eléctrica, de todos os consumidores domésticos de iluminação e outros usos - foi instituída pelo artigo 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 389/76, de 24 de Maio. (Este diploma legal aboliu o licenciamento de aparelhos radiorreceptores, a que se referiam o artigo 32º do Decreto-Lei nº 41 484, de 30 de Dezembro de 1957, e o Decreto-Lei nº 41 486, da mesma data, com a alteração constante do Decreto nº
87/75, de 27 de Fevereiro, e, bem assim, as taxas da radiodifusão sonora aí previstas).
Consoante se preceituou no nº 2 do artigo 2º do referido Decreto-Lei nº 389/76, ficaram isentos do pagamento de taxa os consumidores de energia eléctrica que, anualmente, não gastassem mais de 120 kWh. Aqueles cujo consumo anual se situasse entre os 120 kWh e os 240 kWh, ficaram a pagar, mensalmente, a taxa de 10$00. Quando o consumo anual ultrapassasse os 240 kWh, a taxa era de
30$00 por mês (cf. o citado nº 2 do mesmo artigo 2º citado).
Estes montantes da taxa de radiodifusão - que podiam ser revistos por portaria conjunta dos Ministros da Comunicação Social, das Finanças e da Indústria e Tecnologia (cf. o nº 3 do mesmo artigo 2º) - foram sendo sucessivamente aumentados: primeiro, pelo Decreto-Lei nº 203/82, de 22 de Maio; depois, pelo Decreto-Lei nº 33/83, de 24 de Janeiro; mais tarde, pelo Decreto-Lei nº 59/84, de 23 de Fevereiro; e, posteriormente, pelas Portarias nºs
57-B/86, de 15 de Fevereiro, 198/87, de 20 de Março, 971-C/87, de 30 de Dezembro, 805-A/88, de 15 de Dezembro, 1110-A/89, de 28 de Dezembro, 92/91, de 1 de Fevereiro, 65/92, de 1 de Fevereiro, 234/93, 27 de Fevereiro, 70/94, de 2 de Fevereiro, 45-A/95, de 19 de Janeiro, 37/96, de 13 de Fevereiro, 754-A/96, de 23 de Dezembro.
Presentemente, o montante da taxa acha-se fixado em 278$00 mensais
(cf. a Portaria nº 1278-A/97, de 30 de Dezembro).
Neste entretempo, foi publicado o Decreto-Lei nº 411/90, de 31 de Dezembro, que isentou de taxa de radiodifusão os consumos anuais de energia eléctrica até 400 kWh, sujeitando os consumos anuais superiores a 400 kWh ao pagamento da mesma - pagamento que é feito mensalmente, sendo o montante estabelecido por portaria conjunta dos Ministros das Finanças, do Comércio e Turismo e Adjunto e da Juventude.
Sobre a matéria foi também editada a Portaria nº 12/88, de 7 de Janeiro, que prescreveu que 'as quantias provenientes da cobrança de taxas de radiodifusão serão entregues à Radiodifusão Portuguesa, EP, nos sessenta dias seguintes ao mês da sua arrecadação' (nº 1), devendo 'as entidades cobradoras da taxa de radiodifusão', no prazo de seis meses a contar da publicação da portaria, 'proceder ao acerto de contas com a Radiodifusão Portuguesa, EP, pagando o montante das taxas cobradas e ainda não pagas e fornecendo relação das taxas processadas e não cobradas' (nº 2).
Pois bem: a Portaria nº 65/92, de 1 de Fevereiro, cuja constitucionalidade vem questionada no recurso - para além de revogar a Portaria nº 92/91, de 1 de Fevereiro (cf. nº 2º) - fixou em 235$00 o montante da taxa nacional de radiodifusão, a pagar em 1992 (cf. nº 1º), sendo o mesmo devido a partir de 1 de Fevereiro (cf. nº 3º).
5. A questão de constitucionalidade:
5.1. A taxa de radiodifusão já, por diversas vezes, foi trazida à apreciação deste Tribunal, que, no entanto, apenas teve que julgar a constitucionalidade das pertinentes normas do citado Decreto-Lei nº 389/76, de
24 de Maio. E, para esse efeito, nunca o Tribunal precisou de decidir se a mencionada taxa de radiodifusão tem, de facto, a natureza de uma taxa (como decidiu o acórdão aqui sob recurso e sustenta a Fazenda Nacional), ou se, pelo contrário, assume a natureza de imposto, como pretende o recorrente [cf. os acórdãos nºs 29/83, 468/89, 104/90 (publicados, respectivamente, nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, volumes 1º, 14º e 15º, páginas 217 e seguintes, 137 e seguintes, e 347 e seguintes) e 159/92 (publicado no Boletim do Ministério da Justiça nº 417, páginas 139 e seguintes)].
Nestes arestos, o Tribunal ponderou que, embora o mencionado Decreto-Lei nº 389/76 tivesse sido editado quando já estava em vigor a Constituição de 1976, nesse momento, ainda não tinham entrado em vigor as normas constitucionais de repartição de competência entre a Assembleia da República e o Governo - o que só aconteceu em 14 de Julho de 1976, com a posse do Presidente da República (cf. o artigo 294º, nº 1, na primitiva redacção). Por isso - acrescentou-se -, o Governo detinha uma competência legislativa genérica que devia exercitar pela edição de decretos-lei [cf. a Lei Constitucional nº 3/74, de 14 de Maio ( artigos 2º e 16º, nºs 1 e 3) e a Lei Constitucional nº 6/75, de
26 de Março (artigo 3º, nº 1, 3)]. Mas, sendo assim - argumentou-se -, ainda que, eventualmente, a taxa de radiodifusão seja um imposto, e não uma taxa, o mencionado Decreto-Lei nº 389/76 não enferma de inconstitucionalidade, uma vez que 'a lei constitucional reguladora da competência para a prática de um determinado acto legislativo é a que se achava em vigor na data em que se haja concluído o respectivo processo de formação' (cf. citado acórdão nº 29/83). E daí decorre que tal diploma legal foi editado pelo órgão legislativo que, na altura, se achava constitucionalmente legitimado para o fazer. É que - repete-se
-, o Governo detinha então a plenitude da competência legislativa.
5.2. Neste recurso, porém, o que se questiona é a constitucionalidade da referida Portaria nº 65/92, de 1 de Fevereiro, e não a do Decreto-Lei nº 389/76.
Sustenta o recorrente, com efeito, que, como a taxa de radiodifusão
é um imposto, o Governo, ao fixar-lhe o montante através da Portaria, legislou sobre um elemento essencial dos impostos, quando o certo é que tal só podia fazer autorizado pela Assembleia da República.
Importa, então começar por estabelecer a distinção entre taxa e imposto.
Pois bem: a taxa distingue-se do imposto pelo seu carácter bilateral ou sinalagmático, em contraste com o carácter unilateral deste.
O imposto é, na verdade, uma 'prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos' [cf. JOSÉ JOAQUIM TEIXEIRA RIBEIRO, (Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, páginas 262 e 267).
A taxa - diz o mesmo autor - é a 'quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semipúblicos' (ou seja, de bens que
'satisfazem, além de necessidades colectivas, necessidades individuais, isto é, necessidades de satisfação activa, necessidades cuja satisfação exige a procura das coisas pelo consumidor') 'ou como o preço autoritariamente fixado de tal utilização'. No entanto, nem sempre é precisa a efectiva utilização dos bens para serem devidas taxas. Casos há (o caso das propinas, por exemplo), em que o pagamento das taxas precede a utilização dos bens. As taxas são, então, devidas pela simples possibilidade dessa utilização. Por isso, se os bens não vierem a ser utilizados, não haverá lugar à restituição das quantias pagas. Mas, mesmo nestes casos em que o pagamento precede a utilização, 'a exigência das taxas continua [...] exclusivamente relacionada com a utilização dos bens', já que são
'conveniências da cobrança' que justificam que as taxas sejam pagas em momento anterior ao da efectiva utilização dos bens.
Dado que a obrigação de as pagar não é negocialmente assumida, as taxas são sempre receitas coactivas - e, portanto, receitas de direito público. As receitas patrimoniais, ao contrário, são negocialmente assumidas (e, assim, pagas voluntariamente), pelo que constituem receitas de direito privado.
As utilizações dos bens por que se pagam taxas, 'essas podem ser voluntárias ou obrigatórias. E as utilizações obrigatórias, por seu turno, ainda podem ser ou não solicitadas' (é deste último tipo a taxa de justiça paga pelo réu condenado no processo).
Geralmente, porém, a utilização dos bens semipúblicos é voluntária.
As taxas são normalmente inferiores ao custo dos bens. Mas há taxas iguais a esse custo e, até, superiores a ele. Mas, ainda neste último caso, em que nos encontramos perante 'preços lucrativos', as taxas não se 'transmudam em receitas patrimoniais, visto continuarem coactivas, nem constituem impostos na parte excedente ao custo, visto manterem o seu carácter bilateral' [cf. 'Noção Jurídica de Taxa' (Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 117º, páginas 289 e seguintes)].
Por isso - sublinhou-se no acórdão nº 640/95 e repetiu-se no acórdão nº 1140/96 (publicados no Diário da República, II série, de 20 de Janeiro de
1996 e de 10 de Fevereiro de 1997, respectivamente) -, em princípio, são insindicáveis por este Tribunal as opções que o legislador (ou a Administração) fizerem na fixação dos montantes das taxas. Este Tribunal só deve cassar tais opções, 'se, entre o montante do tributo e o custo do bem ou serviço prestado, houver uma desproporção intolerável - se a taxa for de montante manifestamente excessivo'.
[Sobre os conceitos de taxa e de imposto, cf., na jurisprudência deste Tribunal, entre outros, o acórdão nº 497/89 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 14º volume, páginas 227 e seguintes), e, por último, o acórdão nº 1140/96 (acabado de citar), no qual se indica muita outra doutrina].
5.3. Dito isto, pergunta-se, então: a taxa de radiodifusão será uma taxa ou um imposto?
A doutrina - informa JOSÉ CASALTA NABAIS (Contratos Fiscais, Coimbra, 1994, página 232, nota 724) - qualifica-a unanimemente como imposto.
Assim, BRAZ TEIXEIRA (Princípios de Direito Fiscal, I, Coimbra,
1985, página 45 e nota 13) - depois de assinalar 'não serem [...] raros os casos de impostos denominados taxas, como, por exemplo, a taxa militar ou a taxa de radiodifusão, a que não corresponde qualquer contraprestação por parte do Estado' - escreve: A chamada taxa de radiodifusão, criada pelo Decreto-Lei nº 389/76, de 24 de Maio, é um verdadeiro imposto progressivo sobre o consumo de energia eléctrica, e não uma taxa, já que a sujeição ao seu pagamento é independente da posse ou do uso de aparelhos de radiodifusão, ficando a tributação unicamente dependente da qualidade de consumidor doméstico de energia eléctrica e do volume efectivo desse consumo.
Não se vêem razões para dissentir da comunis opinio que a tal propósito se formou na doutrina.
A taxa de radiodifusão constitui, é certo, receita da Radiodifusão Portuguesa, EP, e esta presta um serviço público (o serviço de radiodifusão sonora) que pode ser individualmente utilizado por todos quantos possuam aparelhos radiorreceptores. Simplesmente, tal taxa, que se paga com o recibo da electricidade, acha-se exclusivamente relacionada com o consumo doméstico de energia eléctrica, e não com a utilização do serviço de radiodifusão sonora.
De facto, enquanto os consumidores de menos de 400 kWh por ano estão isentos do seu pagamento, nenhuma isenção existe para os não possuidores de aparelhos radiorreceptores. Ou seja: a relação estabelece-se entre a taxa de radiodifusão e o consumo de electricidade, e não entre ela e a possibilidade de utilização do serviço de radiodifusão sonora, pois é a qualidade de consumidor de energia eléctrica que obriga ao seu pagamento, embora ela não tenha a sua fonte em tal consumo, antes sendo apresentada como contraprestação do serviço de radiodifusão sonora.
Assinala-se, a propósito, no preâmbulo do Decreto-Lei nº 389/76: Trata-se [...] de uma tributação que vai recair sobre consumidores que não serão necessariamente possuidores de instalações radiorreceptoras, de passo que isenta consumidores que porventura o sejam.
Ora, um tributo só pode qualificar-se como taxa, se a exigência do seu pagamento, mesmo quando feita pela simples possibilidade de utilização de um bem semipúblico, e não pela sua utilização efectiva, continuar exclusivamente relacionada com essa utilização. O pagamento das taxas - recorda-se - é feito, em regra, aquando da utilização, e só 'conveniências da cobrança' justificam que ele seja antecipado.
A taxa de radiodifusão é, pois, um imposto.
5.4. A reserva da lei, quando tenha por objecto a criação de impostos - artigo 168º, nº 1, alínea i), da Constituição - , abarca 'a criação e a definição dos elementos essenciais daquelas receitas, unilateralmente impostas, que hão-de custear o financiamento em geral das despesas públicas
(dir-se-á: das 'despesas gerais') e que hão-de ser repartidas pela
'generalidade' dos contribuintes de harmonia com os critérios genericamente apontados nos artigos 106º e 107º da Constituição da República Portuguesa' [cf. os acórdãos nºs 205/87, 461/87 (publicados nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 9º volume, páginas 209 e seguintes, e 10º volume, páginas 181 e seguintes, respectivamente) e 497/89, antes citado]. E, por isso, apenas uma lei parlamentar (ou um decreto-lei parlamentarmente autorizado) pode criar impostos, determinar-lhes a incidência e a taxa, e estabelecer os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes [cf., entre outros, os acórdãos nºs 321/89 e 231/92
(publicados nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, volumes 9º e 23º, páginas
209 e seguintes, e 357 e seguintes, respectivamente)]. Essa lei (formal) já não tem, porém, que versar sobre o lançamento, a liquidação e a cobrança dos impostos: tais matérias podem, com efeito, ser reguladas por decreto-lei
(reserva de lei material): [cf., entre outros, os citados acórdãos nºs 205/87 e
461/87].
A matéria da criação de impostos é, de facto, muito sensível: pelo seu relevo e melindre político, tem que ser submetida à regra da maioria e ao debate parlamentar, ao menos para o efeito de a Assembleia da República definir
'o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização' de intervenção por parte do Governo-legislador [cf. artigo 168º, nºs 1, alínea i), e 2, da Constituição].
5.5. No presente caso, o montante da taxa de radiodifusão foi fixado numa portaria - é dizer num regulamento, editado, obviamente, a descoberto de qualquer autorização legislativa, que, a existir, sempre teria que ser executada mediante decreto-lei [cf. artigo 201º, nº 1, alínea b), da Constituição].
É certo que alguma doutrina sustenta que é constitucionalmente admissível que o legislador delegue na Administração a 'actualização (mormente anual) dos elementos quantitativos dos impostos de modo a manter estes actualizados face ao fenómeno inflaccionário que, desde há décadas, vem constituindo um fenómeno normal das economias desenvolvidas [...]. Com efeito, a actualização de tais elementos com base na taxa de inflação não configura qualquer alteração (real) dos mesmos, não constituindo por isso qualquer violação ao princípio da reserva de lei' (cf. JOSÉ CASALTA NABAIS, Contratos Fiscais, cit., página 247).
Sem discutir uma tal tese, a verdade é que, no caso, o que o legislador delegou na Administração não foi a actualização do montante da taxa, mas a fixação da mesma. Ao que acresce que não é seguro que se esteja em presença de simples actualização decorrente da inflação.
Conclusão: a Portaria nº 65/92, de 1 de Fevereiro, viola, pois, a alínea i) do nº 1 do artigo 168º (conjugado com o artigo 106º, nº 2) da Constituição (versão de 1989).
III. Decisão:
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide:
(a). julgar inconstitucional - por violação da alínea i) do nº 1 do artigo 168º
(conjugado com o nº 2 do artigo 106º) da Constituição (versão de 1989) - a norma que se contém no nº 1º da Portaria nº 65/92, de 1 de Fevereiro;
(b). em consequência, conceder provimento ao recurso e revogar o acórdão recorrido quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade, a fim de ser reformado em conformidade.
Lisboa, 12 de Maio de 1998 Messias Bento Guilherme da Fonseca Bravo Serra José de Sousa e Brito Maria dos Prazeres Beleza (c/ dispensa de vistos) Luis Nunes de Almeida