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Processo n.º 636/13
1.ª Secção
Relator: Conselheiro José da Cunha Barbosa
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. A., S.A., melhor identificada nos autos, recorre para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão, do acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 13 de maio de 2013, que recusou a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade material, do n.º 2 da Base XXII da Lei n.º 2127 de 3 de agosto de 1965.
2. Nos presentes autos, está em causa ação emergente de acidente de trabalho em que é sinistrado B. e entidade responsável a A., S.A. Tendo o primeiro requerido exame de revisão, considerou a primeira instância que o “direito invocado pelo A. consistente no pedido de revisão do seu grau de incapacidade se extinguiu por caducidade”, indeferindo, por conseguinte, o requerido.
Inconformado, o recorrido, representado pelo Ministério Público, interpôs recurso para o Tribunal da Relação do Porto, que, por acórdão datado de 13 de maio de 2013, lhe concedeu provimento, invocando, sinteticamente, os seguintes fundamentos:
«(…)
Se o legislador da Lei n.º 98/2009 de 04.09 não impôs qualquer limite para a formulação do pedido de revisão das prestações devidas em consequência de acidente de trabalho é porque “abandonou” a presunção de que o decurso de 10 anos, contados da data da fixação da pensão, e sem que o sinistrado requeira a revisão, é tempo mais do que suficiente para se considerar as lesões decorrentes do acidente consolidadas.
E se assim é, então os fundamentos que o Tribunal Constitucional tem invocado para não considerar a Base XXII, n.º 2 da Lei n.º 2127 inconstitucional, não foram acolhidos pela Lei n.º 98/2009 de 04.09.
Assim, e no que diz respeito ao modo de exercício do direito de revisão das prestações, verifica-se, nitidamente, uma diferença de tratamento de situações jurídicas idênticas.
Na verdade, a diferença de tratamento reside no facto de o acidente de trabalho ocorrer antes, ou depois da entrada em vigor da Lei n.º 98/2009 (no primeiro caso, o sinistrado que nunca tenha requerido a revisão durante dez anos após a data de fixação das prestações, já não o pode fazer; no segundo caso, o sinistrado pode requerer a revisão, uma vez por ano, e sem qualquer limite de tempo).
E salvo o devido respeito, não parece que essa diferença de tratamento de situações idênticas – quanto ao modo de exercício do direito de revisão das prestações – encontre justificação suficiente e razoável no princípio da não retroatividade da lei. Ou seja, tal princípio, consagrado no artigo 187.º, n.º 1 da Lei n.º 98/2009, não é suficiente para afastar o princípio da igualdade.
E de algum modo, esta diferença de tratamento acaba, igualmente, por ofender o direito de justa reparação consagrado no artigo 59.º, n.º 1, al. f) da Constituição da República Portuguesa.
Por isso, e em face do disposto na Lei n.º 98/2009 de 04.09 – relativamente ao modo de exercício do direito de pedir a revisão das prestações – é inconstitucional o determinado na Base XXII, n.º 2 da Lei 2127 (na interpretação seguida pelo Tribunal Constitucional nos acórdãos n.ºs 155/2003 de 19.03.2003, n.º 612/2008 de 10.12.2008 e n.º 219/2012 de 26.04.2013), por violação dos princípios da igualdade e da justa reparação previstos, respetivamente, nos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, alínea f) da Constituição da República Portuguesa (sublinhado da nossa autoria).
Assim sendo, e não obstante ter já decorrido 33 anos sobre a data da fixação da pensão (a decisão judicial que fixou a pensão tem a data de 30.01.1978 e o pedido de revisão foi apresentado em 28.06.2011) ter-se-á de concluir pela admissibilidade do pedido de revisão requerido pela sinistrada.
(…)»
3. Notificado para apresentar alegações, nos termos do artigo 79.º, da LTC, a recorrente concluiu o seu requerimento do seguinte jeito:
«(…)
IV - Conclusões
1.ª Como resulta dos elementos dos autos, na presente ação emergente de acidente de trabalho, o sinistrado foi vítima de um acidente de trabalho ocorrido em 21.08.1989, de que resultaram lesões determinantes de IPP de 0,024, com efeitos a partir de 09.05.1990, dia imediato ao da alta definitiva;
2.ª Acresce que, com exceção do pedido de revisão formulado a 01.10.2012, a pensão do sinistrado não foi objeto de qualquer outro incidente de revisão;
3.ª É jurisprudência firme deste Tribunal Constitucional que não é inconstitucional a norma do n.º 2 da Base XXII da lei n.º 2127, de 3 de agosto de 1965 quando aplicada a um caso em que não tinha sido formulado qualquer pedido de revisão de pensão dentro do prazo de dez anos desde a fixação da pensão inicial.
4.ª Entende este Venerando Tribunal que a impossibilidade de obter a revisão da pensão por parte de quem não sofreu agravamento ou recidiva no prazo de dez anos não representa uma violação do princípio da igualdade, por comparação com os sinistrados que, tendo requerido e obtido uma primeira revisão da pensão dentro desse período de tempo, ficam depois habilitados a requerer sucessivas atualizações dessa pensão, mesmo para além desse prazo;
5.ª Porquanto, em casos análogos aos dos autos, a limitação da revisibilidade da pensão não é incompatível com a “justa reparação” do sinistrado. Outrossim, favorece a necessária e desejável “segurança jurídica” e respeita o princípio da proporcionalidade.
6.ª Donde, como não ocorreu qualquer atualização intercalar do grau de incapacidade no período de dez anos que antecederam o novo requerimento de atualização, nem se verifica qualquer circunstância que afaste, de modo irrecusável, a presunção de estabilização da situação clínica, a norma do n.º 2 da Base XXII da Lei n.º 2.127, de 3 de agosto de 1965, sendo meramente condicionadora de direitos, não têm que responder ao conjunto de exigências e cautelas consignado no artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, da Lei Fundamental e não viola o artigo 13.º, como também não desonra o art.º 59.º, n.º 1 al. f) da Constituição da República Portuguesa.
(…)»
4. O Ministério Público, que patrocina o recorrido, deduziu contra-alegações, que concluiu da seguinte forma:
«(…)
1. A norma constante do n.º 2 da Base XXII da Lei n.º 2127, de 3 de agosto de 1965, ao consagrar um prazo – absolutamente preclusivo – de 10 anos, contados da fixação da fixação da pensão, para a revisão da pensão devida ao sinistrado por acidente laborar, com fundamento em agravamento superveniente das lesões sofridas, é materialmente inconstitucional, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea f) da Constituição.
2. Termos em que deverá negar-se provimento ao recurso.
(…)»
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
5. O objeto do presente recurso de constitucionalidade é integrado pela norma constante do n.º 2 da Base XXII da Lei n.º 2127, de 3 de agosto de 1965, na parte em que na mesma se prevê um prazo de 10 anos, contados a partir da data da fixação da pensão, para a formulação do pedido de revisão das prestações devidas em consequência de acidente de trabalho.
Esta disposição legal tem a seguinte redação:
«Base XXII
Revisão de Pensões
1 – (…)
2 – A revisão só poderá ser requerida dentro dos dez anos posteriores à data da fixação da pensão e poderá ser requerida uma vez em cada semestre, nos dois primeiros anos, e uma vez por ano, nos anos imediatos.
3 – (…)»
O Tribunal da Relação do Porto, que desaplicou o referido segmento normativo, fundou o juízo de inconstitucionalidade na violação dos princípios da igualdade e da justa reparação, consagrados, respetivamente, nos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, alínea f), da CRP. Na verdade, em face do regime jurídico instituído pela Lei n.º 98/2009, de 4 de setembro, considerou o Tribunal que o legislador estabelecera um tratamento diferenciado exclusivamente com base no critério da data de ocorrência do acidente de trabalho gerador das prestações, critério esse cuja mobilização se afigura desrazoável e insuscetível de encontrar suficiente arrimo no princípio da não retroatividade da lei.
6. Ora, a questão de constitucionalidade que integra os presentes autos já foi objeto de uma decisão negativa de inconstitucionalidade por parte da 1.ª Secção do Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 136/14 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), cuja fundamentação importa, no essencial, recuperar:
«(…)
17. A questão de constitucionalidade colocada, tal como decorre da decisão recorrida, não se reconduz, todavia, à verificação de um limite temporal, em si mesmo considerado, para requerer a revisão da pensão, objeto da jurisprudência proferida pelo Tribunal Constitucional concernente à previsão legal daquele limite, referida anteriormente. Aliás, a decisão recorrida faz expressa menção a essa jurisprudência.
A questão colocada pelo tribunal a quo incide antes em saber se «em face do determinado na Lei n.º 98/2009 a interpretação que tem sido feita da Base XXII, n.º 2 da Lei 2127 é agora inconstitucional por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa», como expressamente identifica a decisão proferida. E é por concluir pela violação daquele princípio, designadamente por não encontrar justificação suficiente e razoável no princípio da não retroatividade da lei, para a diferença de tratamento de situações idênticas resultante da sucessão legislativa introduzida pela Lei n.º 98/2009, que, a final, se considera de algum modo também ofendido o direito de justa reparação consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição.
18. Ora, ao identificar a violação do princípio da igualdade, exclusivamente na dualidade de regimes vigentes no que respeita à existência, ou não, de prazo limite para o pedido de revisão de pensões devidas por acidentes de trabalho ocorridos antes e depois de 1 de janeiro de 2010, resultante da sucessão legislativa verificada, a decisão recorrida enferma de alguns problemas de fundo.
Desde logo, a decisão não procede a uma análise global dos dois regimes, ignorando outros aspetos relevantes na compreensão do seu alcance como, por exemplo, a possibilidade prevista apenas no regime definido até 2010, de solicitação de duas revisões por ano, nos dois primeiros anos subsequentes à data da fixação da pensão.
Para além disso, se tomarmos na devida consideração a jurisprudência do Tribunal Constitucional, já acima enunciada, a diferença nos regimes legais em confronto nem se encontra propriamente na previsão, na Base XXII, de um prazo limite para requerer a revisão, antes na previsão de um prazo (de dez anos) cujo decurso, sem que a pensão tenha sofrido qualquer revisão por alteração da incapacidade do sinistrado, preclude a apresentação de novos pedidos.
19. De qualquer forma, pode referir-se que o tratamento diferente, resultante da sucessão de regimes legais, de situações jurídicas que, por se prolongarem no tempo, se apresentam como sincronicamente iguais, pode encontrar justificação noutra ordem de razões. E é neste ponto que reside o maior problema suscitado pelo juízo de inconstitucionalidade formulado na decisão recorrida. Com efeito, esta fundou o juízo de inconstitucionalidade numa aplicação do princípio da igualdade, ignorando eventuais razões justificadoras da restrição do âmbito de aplicação do novo regime a qual, de resto, nem sequer resulta da norma cuja aplicação foi recusada (mas sim da norma contida no artigo 187.º, n.º 1, da Lei n.º 98/2009).
De facto, como todos os princípios fundamentais, também o princípio da igualdade sofre a força inibidora de outros princípios gerais aplicáveis à situação. Importa, assim, analisar se a diferença assinalada encontra ainda justificação em alguma outra ordem de razões a que a Constituição também manda atender.
20. Desde logo, decorre do princípio do Estado de Direito democrático a possibilidade de o legislador, no exercício da sua liberdade de conformação, alterar o regime de reparação de acidentes de trabalho. Foi o que ocorreu quando, em 2009, foi eliminado o limite de dez anos que então valia para a revisão de pensões por acidente de trabalho (n.º 2 da Base XXII da Lei n.º 2127), estabelecendo a regra da revisão a todo o tempo das prestações (n.º 3 do artigo 70.º da Lei n.º 98/2009). O legislador restringiu, porém, a aplicação desta regra aos acidentes de trabalho ocorridos após 1 de janeiro de 2010 (artigos 187.º, n.º 1, e 188.º da Lei n.º 98/2009). E ao fazê-lo introduziu uma diferença no tratamento dos sinistrados em função da data de ocorrência do acidente de trabalho: para acidente de trabalho ocorrido antes de 1 de janeiro de 2010 continua a valer o limite de dez anos estabelecido no n.º 2 da Base XXII da Lei n.º 98/2009; para acidente ocorrido depois desta data vale a regra da revisão a todo o tempo.
21. Diferentemente do que foi entendido na decisão recorrida existe, porém, fundamento razoável para a diferenciação do campo de aplicações dos dois regimes vigentes, em função da data de ocorrência do acidente de trabalho. Existem razões de segurança jurídica a acautelar.
Sendo dedutível do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição), o princípio geral da segurança jurídica não deixa de ser reconhecido como um «princípio essencial na Constituição material do Estado de Direito» (JORGE REIS NOVAIS, Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, p. 261.), tendo o indivíduo «o direito de poder confiar em que aos seus atos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçadas em normas jurídicas vigentes e válidas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos por essas mesmas normas» (J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 1998, p. 250).
O Tribunal Constitucional, no Acórdão do n.º 574/98, referiu a este propósito que:
“a proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica na atuação do Estado obriga este, para que a vida em comunidade decorra com normalidade e sem sobressaltos, à garantia de um mínimo de certeza e de segurança do direito das pessoas e das expectativas que lhes são juridicamente criadas, pelo que uma alteração legislativa que modifique de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva aqueles mínimos de certeza e segurança que devem ser respeitados não pode deixar de contender com tal princípio constitucional.
O cidadão deve poder prever que as intervenções legislativas do Estado se façam segundo uma certa lógica racional e por forma a que ele se possa preparar para adequar a sua futura atuação a tais intervenções e de tal modo que uma tal atuação possa ser reconhecida na ordem jurídica e tenha os efeitos e consequências que são previsíveis face à decorrência lógica da modificação realizada”.
22. Ora, a solução propugnada pela decisão recorrida conduziria necessariamente à possibilidade de fazer renascer situações passadas e definitivamente consolidadas na ordem jurídica, colocando em causa o referido princípio da segurança jurídica. De facto, admitir esse “renascimento” apenas porque o legislador, na sua liberdade de conformação, decidiu legislar de forma diferente para o futuro, é algo que afeta intoleravelmente a segurança das relações jurídicas.
Como bem observa o Ministério Público nas alegações produzidas, também as expetativas do responsável pelo pagamento da pensão merecem tutela.
O regime de reparação por acidentes de trabalho decorre da lei, mas a relação jurídica que conduz à reparação pelo acidente de trabalho por uma empresa seguradora resulta do contrato de seguro celebrado. É pela celebração deste negócio jurídico que a entidade empregadora transfere a sua responsabilidade para uma seguradora, acordando ambas as partes as condições e termos da efetivação pela última de uma prestação ao trabalhador sinistrado, caso se verifique a condição de que depende a cobertura. Como contrapartida, a entidade empregadora obriga-se a pagar o prémio de seguro igualmente acordado. Ora, para a estipulação do valor deste prémio concorre naturalmente a apreciação do risco seguro e este é necessariamente condicionado pelo regime legal em vigor. É violador do princípio da segurança que a seguradora seja confrontada com a realização dum exame de revisão da incapacidade, quando se trata dum acidente de trabalho com incapacidade permanente fixada há mais de dez anos, o que face ao regime legal vigente acarretou a extinção do direito de requerer tal revisão. Tanto mais quando a norma em questão passou sempre, neste Tribunal, o teste da constitucionalidade.
A prevalência do princípio da segurança jurídica não é, no entanto, absoluta, No Acórdão n.º 161/2009, o Tribunal Constitucional, face ao aparecimento na situação clínica do sinistrado de um elemento “singular” (cirurgia, a cargo da seguradora, cuja possibilidade de execução derivara da evolução de técnicas médicas inexistentes à data do acidente) que foi considerado determinante, afastou, a presunção de estabilização da situação de incapacidade resultante do acidente.
23. Conforme referido no Acórdão n.º 398/2011, já citado:
«Apesar de uma alteração legislativa poder operar uma modificação do tratamento normativo em relação a uma mesma categoria de situações, implicando que realidades substancialmente iguais passem a ter soluções diferentes, isso não significa que essa divergência seja incompatível com a Constituição, visto que ela é determinada, à partida, por razões de política legislativa que justificam a definição de um novo regime legal. Visando as alterações legislativas conferir um tratamento diferente a determinada matéria, a criação de situações de desigualdade, resultantes da aplicação do quadro legal revogado e do novo regime, é inerente à liberdade do legislador do Estado de Direito alterar as leis em vigor, no cumprimento do seu mandato democrático. Daí que, conforme tem referido o Tribunal Constitucional, o princípio da igualdade não opere diacronicamente (…). São as normas de conflitos que, numa situação de sucessão de leis, determinam qual o âmbito de aplicação no tempo da nova lei (…). Na determinação do conteúdo destas normas é reconhecida ao legislador uma apreciável margem de liberdade quanto ao estabelecimento do marco temporal relevante para aplicação do novo e do velho regime legal. Contudo, o critério escolhido terá que respeitar não só o princípio constitucional da segurança jurídica e da proteção da confiança, de modo a não violar direitos adquiridos ou frustrar expectativas legítimas, sem fundamento bastante, assim como também não poderá resultar na criação de desigualdades arbitrárias na aplicação da nova lei, após ela ter entrado em vigor».
Assim, a ponderação entre o princípio da igualdade e o princípio da segurança jurídica, em situação de confronto entre si resultantes da alteração de regimes jurídicos, deve ser feita pelas normas instrumentais de conflitos, nomeadamente as normas transitórias. É neste âmbito que, visando precisamente garantir a segurança nas relações jurídicas entre sinistrado e entidade responsável pelo pagamento da pensão, a norma constante do artigo 187.º, n.º 1 da Lei n.º 98/2009, veio estabelecer que o novo regime de revisão das pensões só vigora para os acidentes ocorridos após a publicação da lei que eliminou o limite de prazo para o efeito.
No entanto, o juízo de censura constitucional do juiz a quo não incidiu sobre o regime transitório, mas sobre o regime material. Ora, relativamente a este último não se encontra motivo de censura, na linha da jurisprudência constitucional citada.
(...)»
7. Sendo a fundamentação supra transcrita plenamente transponível para os presentes autos, e não se verificando quaisquer circunstâncias que justifiquem o seu afastamento, há que concluir no sentido da não inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 da Base XXII da Lei n.º 2127 de 3 de agosto de 1965, por dela não resultar entorse para os princípios da igualdade e da justa reparação, consagrados, respetivamente, nos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, alínea f), da CRP.
III. Decisão
8. Termos em que, atento o exposto, o Tribunal Constitucional decide conceder provimento ao recurso e, por conseguinte, determinar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o presente juízo de não inconstitucionalidade.
Sem custas.
Lisboa, 3 de março de 2014.- José da Cunha Barbosa – Maria de Fátima Mata-Mouros – Maria Lúcia Amaral – Maria João Antunes (vencida nos termos da declaração aposta ao Ac. 136/2014) – Joaquim de Sousa Ribeiro.