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Proc. nº 282/2001
2ª Secção Rel.: Consª Maria Fernanda Palma
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional
I Relatório
1. Nos presentes autos de fiscalização concreta de constitucionalidade, o Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 14 de Março de 2001, proferiu a seguinte decisão:
Discute-se uma questão de (in)constitucionalidade da norma de incidência da quantia liquidada e sujeita a cobrança coerciva: art ºs 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da CML e o artº 18º da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, os primeiros publicados no Edital nº 35/92, do Diário Municipal nº
16.336, de 19 de Marco de 1992. Como é pacífico, as taxas têm uma contraprestação e os impostos são receitas unilaterais. In casu, sendo a pretensa taxa paga pela oponente sem qualquer contrapartida da CML estamos em face de um imposto e não de uma taxa. No seu acórdão nº 558/98, publicado na 2ª Série do DR de 11.11.98, o Tribunal Constitucional entendeu que é imposto e não taxa a quantia cobrada pelo município por painéis publicitários afixados ou inscritos, não em quaisquer bens ou locais públicos ou semipúblicos, mas sim em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares, pois nestes casos não se lobriga, por um lado, que forma de utilização de um bem semipúblico esteja em causa e, por outro, que o ente tributador venha a ser constituído numa situacão obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico.
Como error parvus in principio maximus est in fine, esta jurisprudência veio a ser seguida no acórdão do TC nº 63/99, de 2.2.99, proferido no Procº nº 513/97, sobre placards de publicidade afixada nos telhados das casas particulares. Finalmente, no sentido de que a “taxa” de publicidade afixada em propriedade privada é imposto e não taxa, pode ver-se o acórdão nº 32/00 do TC, publicado na
2ª Série do DR de 8.3.2000. Seguindo esta jurisprudência, temos também de concluir que a publicidade colocada em velocípedes privados, se for tributada, o respectivo tributo não é uma taxa, mas um imposto. Ora, a Assembleia Municipal de Lisboa não tem atribuições constitucionais para criar impostos, pois essa função legislativa cabe exclusivamente à Assembleia da República, ou ao Governo com autorização daquela, nos termos das disposições conjugadas dos artºs 103º, nº 2, e 165º, nº 1, al. i), da CRP. Daí que a norma de incidência seja organicamente inconstitucional, pelo que não tem razão o Ministério Público recorrente.
2. O Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70º, nº 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da conformidade à Constituição das normas dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa e 28º da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais da Câmara Municipal de Lisboa (quer na decisão recorrida quer no requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade é referido apenas o artigo 18º da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais da Câmara Municipal de Lisboa; contudo, resulta do teor dos preceitos que a norma questionada nos presentes autos é a do artigo 28º da mencionada Tabela, de resto correctamente indicada a fls 110, verso).
Junto do Tribunal Constitucional, o recorrente apresentou alegações que concluiu do seguinte modo:
1 - Conforme vem sendo afirmado pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, não pode configurar-se como taxa a tributação da mera afixação de painéis publicitários em bens privados. sem que tal determine a realização de uma específica contraprestação da entidade pública credora ou proporcione ao particular uma utilização de bens públicos ou semi-públicos.
2 - Nesta perspectiva. é inconstitucional. por violação do princípio da legalidade fiscal, a norma regulamentar que integra o presente recurso, o que conduz à confirmação da decisão recorrida.
Cumpre decidir.
II Fundamentação
3. As normas cuja aplicação o tribunal recorrido recusou aplicar têm a seguinte redacção:
Artigo 3º
(Licenciamento prévio)
1 - A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou deles visíveis, fica sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal.
2 - Exceptuam-se do disposto no número anterior as marcas, objectos e quaisquer referências a bens ou produtos expostos no interior do estabelecimento e nele comercializados.
Artigo 16º
(Taxas)
1 - São aplicáveis ao licenciamento e renovações previstos neste regulamento as taxas estabelecidas na Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais.
2 - São disposição legal em contrário, as entidades legalmente isentas do pagamento de taxas às Autarquias não estão isentas do licenciamento a que se refere este Regulamento.
Artigo 28º
(Publicidade móvel)
(...)
3) Através de inscrições em veículos: a) Quando alusivas à firma proprietária
(por veículos e por ano):
1.. Ciclomotores ......................................................
............................................................ 5.220$00
2.. Veículos ligeiros de passageiros e mistos ............
.......................................................... 12.520$00
3.. Veículos ligeiros de mercadorias ........................
.......................................................... 15.650$00
4.. Veículos pesados de passageitos .......................
.......................................................... 20.860$00
5.. Veículos pesados de mercadorias e mistos .........
.......................................................... 26.080$00
6.. Reboques ..........................................................
.......................................................... 15.650$00
7.. Semi-reboque ...................................................
.......................................................... 10.430$00 b) Utilizados exclusivamente para o exercício da actividade publicitária (por veículo e por m2):
1.. Por dia ...............................................................
............................................................ 3.650$00
2.. Por semana .......................................................
.......................................................... 14.600$00
3.. Por mês ............................................................
.......................................................... 54.760$00
(...)
O Tribunal Constitucional já procedeu à apreciação da conformidade
à Constituição de normas de conteúdo idêntico às que constituem objecto do presente recurso de constitucionalidade.
Com efeito, no Acórdão nº 558/98, de 29 de Setembro (D.R., II Série, de 11 de Novembro de 1998), o Tribunal Constitucional, apreciando a conformidade
à Constituição de normas do Regulamento de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal de Guimarães, entendeu o seguinte:
2. É sabido que a doutrina portuguesa - que, neste particular, tem tido acolhimento na jurisprudência que, a propósito, é seguida por este Tribunal - tem realçado que a diferença específica entre «imposto» e «taxa» se situa na existência ou não de um vínculo sinalagmático que é apontado à segunda. Assim, o encargo característico das «taxas» representa como que, para se utilizarem as palavras usadas no Acórdão nº 654/93 (ainda inédito) 'o 'preço' do serviço ou da prestação de um serviço ou actividade públicas ou de uma utilidade de que o tributado beneficiará (e sem aqui se olvidar que esse 'preço' não tem, necessariamente, de corresponder à contrapartida financeira ou económica do serviço prestado)'.
De outra banda, o «imposto», como se escreveu no Acórdão nº 313/92 (publicado na
2ª Série do Diário da República de 18 de Fevereiro de 1993), 'constitui, por si, uma receita estadual - ou até da entidade pública legalmente habilitada a cobrá-lo - que não é directamente destinada à satisfação das utilidades do tributado como contrabalanço do usufruto dessa satisfação' (cfr., sobre o tema, por entre outros, Teixeira Ribeiro 'Lições de Finanças Públicas', 267 e segs., e na 'Revista de Legislação e Jurisprudência', 117º, 3727, 289 e segs, Soares Martinez, 'Manual de Direito Fiscal', 34 e segs., Cardoso da Costa, 'Curso de Direito Fiscal', 4 e segs., Braz Teixeira, Princípios de Direito Fiscal, 43 e
44, Alberto Xavier, 'Manual de Direito Fiscal', 1º vol., 42 e segs., Maria Margarida Mesquita Palha, Sobre o conceito jurídico de taxa, publicado em Centro de Estudos Fiscais - Comemoração do XX Aniversário - Estudos, 2º Vol., 582 e segs., Sá Gomes 'Curso de Direito Fiscal', 92 e segs. e, mais recentemente, Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier, no artigo intitulado Os Conceitos de Taxa e Imposto a propósito de Licenças Municipais, publicado na revista FISCO, nº 51/52, 3 e segs.).
2.1. Como se viu, extrai-se do discuro empregue no aresto sob censura a ideia base de acordo com a qual o encargo consubstanciado no pagamento da «taxa» in specie traduz, ao fim a ao resto, uma contrapartida da actividade do ente público Câmara Municipal de Guimarães e consistente na remoção de um limite jurídico, qual seja o de proporcionar que o exercício da publicidade industrial ou comercial, que é uma actividade relativamente proibida (por isso que estando condicionada por razões de ordem urbana e ambiental, inculca o respectivo licenciamento), possa vir a ser levado a efeito num dado caso. E, como aquela actividade, que culmina na emissão de licença, implica uma verificação sobre se estarão a ser respeitados os princípios informadores que regem a publicidade
(condensados, no que para o caso releva, nos artigos 6º a 22º-A do denominado Código de Publicidade aprovado pelo Decreto-Lei nº 330/90, de 23 de Outubro, que veio a sofrer alterações por intermédio dos Decretos-Leis números 74/93, de 10 de Março, 6/95, de 17 de Janeiro, e 61/97, de 25 de Março), não deixaria de haver, quer na ocasião da emissão da licença, quer nas renovações anuais, uma prestação de serviço que revertia em utilidade da recorrente, motivo pelo qual não deixava de haver aqui o signalagma característico da «taxa». Embora acompanhando em parte a ideia, perfilhada no acórdão prolatado no Supremo Tribunal Administrativo de cuja impugnação se cura, de que a actividade publicitária não é uma actividade plenamente livre, antes sendo uma actividade relativamente proibida, este órgão de fiscalização concentrada da constitucionalidade normativa não chega, porém, à mesma conclusão que aquela decisão arrancou no que tange à conformidade com a Lei Fundamental da normação em apreço.
Na verdade, das citadas disposições do Código da Publicidade (e ainda de outras que no mesmo, e até em legislação avulsa, se podem encontar), resulta que a publicidade (conceptualizada no seu artº 3º) e, mais concretamente, a actividade publicitária (esta conceptualizada no artº 4º), não é uma forma livre de comunicação. De facto, a mesma deverá ser pautada por determinados princípios que o legislador entendeu por bem estabelecer, e é passível de restrições da mais variada sorte (cfr. artigos 17º e seguintes; cfr., ainda, a nível de direito interno, e a título meramente exemplificativo, os diplomas reguladores da publicidade dos medicamentos, produtos farmacêuticos e produtos homeopáticos para uso humano - Decretos- -Leis números 72/91, de 8 de Fevereiro, 100/94, de
19 de Abril, e 94/95, de 9 de Maio - , dos géneros alimentícios - Decreto-Lei nº
170/92, de Agosto, com as alterações decorrentes do Decreto-Lei nº 273/94, de
28 de Outubro -, dos brinquedos - Decreto-Lei nº 237/92, de 27 de Outubro -, do tabaco - Decreto-Lei nº 226/83, de 27 de Maio, alterado pelos Decretos-Leis números 393/88, de 8 de Novembro, e 253/90, de 4 de Agosto, Decretos-Leis nº
52/87, de 30 de Janeiro, e 346/88, de 29 de Setembro -, da publicidade exterior junto de estradas municipais e dentro das áreas urbanas - Decreto--Lei nº
637/76, de 29 de Junho; a nível internacional convencional e por entre muito mais que se poderia citar, a Convenção Europeia sobre a Televisão Transfronteiras, maxime o que aí se dispõe nos seus artigos 11º e segiuntes, a Resolução do Conselho da Europa nº 543, de 17 de Maio de 1973, que adoptou os princípios estabelecidos na chamada Carta de Protecção do Consumidor, e a Directiva nº 84/450/CEE, de 10 de Setembro de 1984 do Conselho das Comunidades Europeias em matéria de publicidade enganosa). Por outro lado, em face dessa relativa proibição sobre a actividade publicitária, mais propriamente sobre a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, veio- -se a estipular no nº 1 do artº 1º da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, que a mesma, para poder ser exercida, carecia 'de licenciamento prévio das autoridades competentes', comandando-se no seu nº 2 que, '[s]em prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho' (cfr., também, sobre a publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes perceptível, e o cometimento do respectivo licenciamento às câmaras municipais, o mencionado Decreto-Lei nº 637/76, no qual - vide artº 3º, nº 2 -, se estabelece que as licenças são concedidas pelo prazo máximo de um ano, renovável a título precário).
2.2. Simplesmente, não será do simples facto de o licenciamento da actividade publicitária competir, na área dos respectivos municípios, às câmaras municipais, que decorre, desde logo e sem mais, que o tributo cobrado pelas edilidades aos responsáveis pela afixação e inscrição das mensagens de propaganda, haja de ser considerado como uma «taxa».
Efectivamente, não passa este Tribunal em claro que, como se disse no citado Acórdão nº 313/92, 'mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é vista pela doutrina como a imposição de uma «taxa» somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público (cfr., sobre o ponto, Teixeira Ribeiro na citada Revista)', acrescentando-se que, '[s]e este último condicionalismo não ocorrer, deparar-se-á uma situação subsumível à existência de um encargo ou de uma compensação tributo que se aproximará da figura do «imposto» nos termos que a seguir se verão, sem que com isto se queira significar que a imposição de contributo só é recondutível à dicotomia de «taxas» ou «impostos». Na realidade, assente uma relação sinalagmática característica da «taxa», o que, como é claro, implica uma contrapartida de diferentes naturezas por parte do ente público impositor do tributo, tem a doutrina entendido que são essencialmente três os tipos de situações em que essa contrapartida se verifica e que se consubstanciam na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, na utilização, pelo mesmo, de um bem público ou semi-público ou de um bem do domínio público e, finalmente, na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares (cfr. Teixeira Ribeiro, ob. e local citados, Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier, também ob. e loc. cits.). Ora, quando em causa se encontra a terceira daquelas situações (rememore-se, a que consiste no levantamento do obstáculo jurídico ao exercício de determinada actividade por parte do tributado), defende a doutrina que o encargo pela remoção - in casu, a concessão de licenciamento para a afixação ou inscrição de publicidade - só pode configurar-se como «taxa» se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público (vide autores por último citados e Sousa Franco in Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª ed., vol.
1, 33, que, em vez de bens semi-públicos, fala de bens colectivos, quer públicos ou privados de uma perspectiva de provisão pública, quer de bens colectivos impuros). Neste contexto, e não olvidando que a norma sub specie se reporta a painéis publicitários afixados ou inscritos, não em quaisquer bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares (e são desta última espécie os veículos da recorrente), não se lobriga, por um lado, que forma de utilização de um bem semi- -público esteja em causa e, por outro, que o ente tributador venha a ser a ser constituído numa situação obrigacional de assumpção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico.
Mas, mesmo que o tributo criado pela norma em análise, possa ser visualizado como aquilo que certa doutrina (designadamente estrangeira) apelida de contribuições especiais ou tributos especiais (cfr. Perez de Ayala e Eusebio Gonzalez Curso de Derecho Tributário, 1º Tomo, 208), o que é certo é que a doutrina nacional, quase diríamos sine discrepante, tem sustentado que tais contribuições ou tributos não devem, do ponto de vista do seu tratamento, ser vistas diferenciadamente dos «impostos». Em face do exposto, e porque se não vê, por um lado - perspectivando o tributo em causa como um encargo derivado pelo levantamento de obstáculos jurídicos ao exercício ou ao desenvolvimento de uma actividade por parte de um particular - que haja da sua parte a utilização de um bem semi-público (ou colectivo na linguagem de Sousa Franco) e, por outro, que, mesmo na óptica de nos situarmos perante uma contribuição ou um tributo especial, ele devesse ter um tratamento sui generis diferente do que deve ser conferido aos impostos, uma só solução se nos anteolha. É ela a de a respectiva imposição haver de obedecer aos ditames que pela Lei Fundamental são dirigidos aos «impostos». E daí que a norma impositora do encargo em apreciação, porque criada por diploma não emanado pela Assembleia da República (ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela), deva ser considerada como enfermando do vício de inconstitucionalidade orgânica.
Também nos Acórdãos nºs 63/99, de 2 de Fevereiro, e 32/2000, de 12 de Janeiro (D.R., II, de 31 de Março de 1999 e de 8 de Março de 2000, respectivamente), o Tribunal Constitucional decidiu julgar organicamente inconstitucionais as normas do Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa e da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais, relativas à taxa devida pela afixação de reclamos luminosos em telhados.
A fundamentação dos arestos citados é, no essencial, transponível para os presentes autos. Não tendo sido suscitada qualquer questão nova que caiba apreciar, remete-se para a fundamentação dos Acórdãos referidos, concluindo-se pela inconstitucionalidade orgânica das normas em apreciação.
III Decisão
4. Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide julgar organicamente inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 106º, nº
2, e 168º, nº 1, alínea i), da Constituição na versão anterior à Revisão de
1997, as normas dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa e 28º da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais da mesma Câmara, confirmando, consequentemente, o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida.
Lisboa,26 de Fevereiro de 2002- Maria Fernanda Palma Bravo Serra Paulo Mota Pinto Guilherme da Fonseca José Manuel Cardoso da Costa