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Procº nº 240/97.
2ª Secção. Relator:- BRAVO SERRA.
I
1. T..., Ldª, deduziu oposição à execução fiscal pendente pelo Serviço de Execuções Fiscais Administrativas da Câmara Municipal de Guimarães e por intermédio da qual se visava a cobrança coerciva da quantia de Esc. 145.560$00, devida por «taxas de publicidade» nos termos do artº 62º do Regulamento de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal de Guimarães, com as alterações decorrentes da deliberação de 11 de Dezembro de 1995 tomada pela Assembleia Municipal de Guimarães. Por sentença proferida em 14 de Março de 1996 pelo Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Braga foi a oposição tida por improcedente, o que levou a oponente a recorrer para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo. Na alegação que, então, produziu, a recorrente sustentou que as «taxas» previstas no citado artº 62º são efectivamente de perspectivar como «impostos», pelo que a respectiva cobrança era inconstitucional, 'na medida em que a sua criação não resulta de lei da Assembleia da República', nada tendo 'a ver com o licenciamento previsto na Lei nº 97/88', de 17 de Agosto.
2. Por acórdão de 5 de Fevereiro de 1997 o Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso. Para tanto, em síntese, discreteou:-
- que, permitindo a norma constante da alínea h) do artº 11º da Lei nº 1/87 que os municípios cobrem taxas pela autorização de emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial, a cobrança das «taxas» em causa tem suporte legal em tal norma;
- de harmonia com o disposto nos números 1 e 2 do artº 1º da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, incumbindo às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis no respectivo concelho, pelo que há que concluir que a actividade publicitária não é livre, porque dependente de licenciamento;
- a «taxa» em questão apresenta-se como uma 'condição de remoção do limite jurídico, traduzido no exercício de actividade publicitária', que é
'relativamente proibido', pelo que mais não traduz do que 'a contrapartida, recebida pela recorrente, pela emissão da respectiva licença, assim se estabelecendo o nexo sinalagmático que é característico de tal tributo';
- 'em cada uma das renovações anuais da licença', que 'também se traduzem em actos licenciadores', 'a autoridade licenciadora há-de verificar se' os princípios da licitude, identificabilidade, veracidade e respeito pelos direitos do consumidor a que se reporta o artº 6º do Código da Publicidade aprovado pelo Decreto-Lei nº 330/90, de 23 de Outubro, 'estão assegurados' e se as restrições, quer quanto ao conteúdo, quer quanto ao objecto da mesma publicidade, 'são respeitadas'. Não se conformando com o decidido, recorreu a T..., Ldª, para o Tribunal Constitucional.
3. Admitido o recurso e determinada a feitura de alegações, concluiu a recorrente a por si apresentada do seguinte modo:-
'A.- A 'taxa de publicidade' fixada no art. 62º e Observação 13ª do Regulamento de Taxas e Licenças Municipais, da Câmara Municipal de Guimarães, não é uma taxa, mas é sim um verdadeiro imposto. B.- Trata-se, verdadeiramente, de uma mera obrigação coactiva e unilateralmente imposta, e com objectivos exclusivamente financeiros. C.- A taxa constitue um 'preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade do Estado ou de outro ente público'. D.- Tal não se verifica no caso destas 'taxas de publicidade', que são exigidas sem qualquer actividade da Câmara Municipal solicitada ou desencadeada pela Recorrente. E.- Basta ver que anualmente a Câmara, independentemente de qualquer diligência da Recorrente, lhe envia aviso para pagamento e depois remete para a respectiva execução fiscal. F.- Tanto o Dec.-Lei nº 330/90, como a Lei nº 97/88, em nada alteram a posição aqui defendida, pois nenhum desses diplomas cria o presente imposto. G.- Ora, ninguem pode ser obrigado a pagar impostos que não sejam previamente criados pela Assembleia da República, única com competência para criar impostos, nos termos dos arts. 106º nºs 2 e 3 e 168 nº 1 alª i) da Constituição da República. H.- Assim, é inconstitucional o referido art. 62º do citado Regulamento de Taxas e Licenças. I.- O douto acordão recorrido fez errada interpretação e aplicação da Lei ao aplicar uma norma inconstitucional, pelo que deverá ser revogado'.
De seu lado, a Fazenda Pública defendeu que o invocado vício de inconstitucionalidade de que padeceria a norma sub iudicio se não verificava, uma vez que havia sinalagma traduzido na circunstância de, competindo às câmaras municipais, que caso a caso apreciam, 'a definição dos critérios de licenciamento de afixação ou inscrição da mensagem publicitária de natureza comercial', a 'emissão da licença é assim elemento de correspectividade da taxa em causa'. Cumpre decidir. E decidir, concretamente, se a normna constante do artº 62º do Regulamento e Tabela de Taxas Municipais da Câmara Municipal de Guimarães, em conjugação com 13ª das Observações consignadas aos artigos 57º a 64º, é, ou não, feridente da Constituição.
II
1. Tal norma, que se insere no Capítulo XI, intitulado Publicidade Licenças, dos falados Regulamento e Tabela, ao tempo da impugnação a que se reportam os vertentes autos, apresentava a seguinte redacção:- Artigo 62º Publicidade nos veículos de transporte colectivo e nos veículos particulares:
1 - Sendo mensurável em superfície - por metro quadrado ou fracção da área incluída na moldura ou num polígno rectangular envolvente da superfície publicitária: a) Por mês ou fracção...................725$50 b) Por ano............................6.065$00
2 - Quando não mensurável de harmonia com as alíneas anteriores por anúncio e reclamo: a) Por semana ou fracção................485$00 b) Por mês............................1.820$00 c) Por ano...........................15.160$00
E, na 13ª das Observações, apostas aos artigos inseridos no mencionado Capítulo, estipula-se que '[a]s licenças anuais terminam no dia 31 de Dezembro e a sua renovação poderá ser solicitada verbalmente durante o mês de Janeiro, Fevereiro e seguintes'. Segundo a ora recorrente, as quantias devidas por força do transcrito artº 62º representam verdadeiros «impostos» e não um «preço» pela utilização de uma actividade desenvolvida por um ente público, razão pela qual as mesmas se não podem integrar no conceito de «taxa». Será assim?
É o que, seguidamente, se tentará dilucidar.
2. É sabido que a doutrina portuguesa - que, neste particular, tem tido acolhimento na jurisprudência que, a propósito, é seguida por este Tribunal - tem realçado que a diferença específica entre «imposto» e «taxa» se situa na existência ou não de um vínculo sinalagmático que é apontado à segunda. Assim, o encargo característico das «taxas» representa como que, para se utilizarem as palavras usadas no Acórdão nº 654//93 (ainda inédito) 'o 'preço' do serviço ou da prestação de um serviço ou actividade públicas ou de uma utilidade de que o tributado beneficiará (e sem aqui se olvidar que esse 'preço' não tem, necessariamente, de corresponder à contrapartida financeira ou económica do serviço prestado)'. De outra banda, o «imposto», como se escreveu no Acórdão nº 313/92 (publicado na
2ª Série do Diário da República de 18 de Fevereiro de 1993), 'constitui, por si, uma receita estadual - ou até da entidade pública legalmente habilitada a cobrá-lo - que não é directamente destinada à satisfação das utilidades do tributado como contrabalanço do usufruto dessa satisfação' (cfr., sobre o tema, por entre outros, Teixeira Ribeiro 'Lições de Finanças Públicas', 267 e segs., e na 'Revista de Legislação e Jurisprudência', 117º, 3727, 289 e segs, Soares Martinez, 'Manual de Direito Fiscal', 34 e segs., Cardoso da Costa, 'Curso de Direito Fiscal', 4 e segs., Braz Teixeira, Princípios de Direito Fiscal, 43 e
44, Alberto Xavier, 'Manual de Direito Fiscal', 1º vol., 42 e segs., Maria Margarida Mesquita Palha, Sobre o conceito jurídico de taxa, publicado em Centro de Estudos Fiscais - Comemoração do XX Aniversário - Estudos, 2º Vol., 582 e segs., Sá Gomes 'Curso de Direito Fiscal', 92 e segs. e, mais recentemente, Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier, no artigo intitulado Os Conceitos de Taxa e Imposto a propósito de Licenças Municipais, publicado na revista FISCO, nº 51/52, 3 e segs.).
2.1. Como se viu, extrai-se do discuro empregue no aresto sob censura a ideia base de acordo com a qual o encargo consubstanciado no pagamento da «taxa» in specie traduz, ao fim a ao resto, uma contrapartida da actividade do ente público Câmara Municipal de Guimarães e consistente na remoção de um limite jurídico, qual seja o de proporcionar que o exercício da publicidade industrial ou comercial, que é uma actividade relativamente proibida (por isso que estando condicionada por razões de ordem urbana e ambiental, inculca o respectivo licenciamento), possa vir a ser levado a efeito num dado caso. E, como aquela actividade, que culmina na emissão de licença, implica uma verificação sobre se estarão a ser respeitados os princípios informadores que regem a publicidade
(condensados, no que para o caso releva, nos artigos 6º a 22º-A do denominado Código de Publicidade aprovado pelo Decreto-Lei nº 330/90, de 23 de Outubro, que veio a sofrer alterações por intermédio dos Decretos-Leis números 74/93, de 10 de Março, 6/95, de 17 de Janeiro, e 61/97, de 25 de Março), não deixaria de haver, quer na ocasião da emissão da licença, quer nas renovações anuais, uma prestação de serviço que revertia em utilidade da recorrente, motivo pelo qual não deixava de haver aqui o signalagma característico da «taxa». Embora acompanhando em parte a ideia, perfilhada no acórdão prolatado no Supremo Tribunal Administrativo de cuja impugnação se cura, de que a actividade publicitária não é uma actividade plenamente livre, antes sendo uma actividade relativamente proibida, este órgão de fiscalização concentrada da constitucionalidade normativa não chega, porém, à mesma conclusão que aquela decisão arrancou no que tange à conformidade com a Lei Fundamental da normação em apreço. Na verdade, das citadas disposições do Código da Publicidade (e ainda de outras que no mesmo, e até em legislação avulsa, se podem encontar), resulta que a publicidade (conceptualizada no seu artº 3º) e, mais concretamente, a actividade publicitária (esta conceptualizada no artº 4º), não é uma forma livre de comunicação. De facto, a mesma deverá ser pautada por determinados princípios que o legislador entendeu por bem estabelecer, e é passível de restrições da mais variada sorte (cfr. artigos 17º e seguintes; cfr., ainda, a nível de direito interno, e a título meramente exemplificativo, os diplomas reguladores da publicidade dos medicamentos, produtos farmacêuticos e produtos homeopáticos para uso humano - Decretos- -Leis números 72/91, de 8 de Fevereiro, 100/94, de
19 de Abril, e 94/95, de 9 de Maio - , dos géneros alimentícios - Decreto-Lei nº
170/92, de Agosto, com as alterações decorrentes do Decreto-Lei nº 273/94, de 28 de Outubro -, dos brinquedos - Decreto-Lei nº 237/92, de 27 de Outubro -, do tabaco - Decreto-Lei nº 226/83, de 27 de Maio, alterado pelos Decretos-Leis números 393/88, de 8 de Novembro, e 253/90, de 4 de Agosto, Decretos-Leis nº
52/87, de 30 de Janeiro, e 346/88, de 29 de Setembro -, da publicidade exterior junto de estradas municipais e dentro das áreas urbanas - Decreto--Lei nº
637/76, de 29 de Junho; a nível internacional convencional e por entre muito mais que se poderia citar, a Convenção Europeia sobre a Televisão Transfronteiras, maxime o que aí se dispõe nos seus artigos 11º e segiuntes, a Resolução do Conselho da Europa nº 543, de 17 de Maio de 1973, que adoptou os princípios estabelecidos na chamada Carta de Protecção do Consumidor, e a Directiva nº 84/450/CEE, de 10 de Setembro de 1984 do Conselho das Comunidades Europeias em matéria de publicidade enganosa). Por outro lado, em face dessa relativa proibição sobre a actividade publicitária, mais propriamente sobre a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, veio- -se a estipular no nº 1 do artº 1º da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, que a mesma, para poder ser exercida, carecia 'de licenciamento prévio das autoridades competentes', comandando-se no seu nº 2 que, '[s]em prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho' (cfr., também, sobre a publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes perceptível, e o cometimento do respectivo licenciamento às câmaras municipais, o mencionado Decreto-Lei nº 637/76, no qual - vide artº 3º, nº 2 -, se estabelece que as licenças são concedidas pelo prazo máximo de um ano, renovável a título precário).
2.2. Simplesmente, não será do simples facto de o licenciamento da actividade publicitária competir, na área dos respectivos municípios, às câmaras municipais, que decorre, desde logo e sem mais, que o tributo cobrado pelas edilidades aos responsáveis pela afixação e inscrição das mensagens de propaganda, haja de ser considerado como uma «taxa». Efectivamente, não passa este Tribunal em claro que, como se disse no citado Acórdão nº 313/92, 'mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é vista pela doutrina como a imposição de uma «taxa» somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público (cfr., sobre o ponto, Teixeira Ribeiro na citada Revista)', acrescentando-se que, '[s]e este último condicionalismo não ocorrer, deparar-se-á uma situação subsumível à existência de um encargo ou de uma compensação tributo que se aproximará da figura do «imposto» nos termos que a seguir se verão, sem que com isto se queira significar que a imposição de contributo só é recondutível à dicotomia de «taxas» ou «impostos». Na realidade, assente uma relação sinalagmática característica da «taxa», o que, como é claro, implica uma contrapartida de diferentes naturezas por parte do ente público impositor do tributo, tem a doutrina entendido que são essencialmente três os tipos de situações em que essa contrapartida se verifica e que se consubstanciam na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, na utilização, pelo mesmo, de um bem público ou semi-público ou de um bem do domínio público e, finalmente, na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares (cfr. Teixeira Ribeiro, ob. e local citados, Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier, também ob. e loc. cits.). Ora, quando em causa se encontra a terceira daquelas situações (rememore-se, a que consiste no levantamento do obstáculo jurídico ao exercício de determinada actividade por parte do tributado), defende a doutrina que o encargo pela remoção - in casu, a concessão de licenciamento para a afixação ou inscrição de publicidade - só pode configurar-se como «taxa» se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público (vide autores por último citados e Sousa Franco in Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª ed., vol.
1, 33, que, em vez de bens semi-públicos, fala de bens colectivos, quer públicos ou privados de uma perspectiva de provisão pública, quer de bens colectivos impuros). Neste contexto, e não olvidando que a norma sub specie se reporta a painéis publicitários afixados ou inscritos, não em quaisquer bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares (e são desta última espécie os veículos da recorrente), não se lobriga, por um lado, que forma de utilização de um bem semi- -público esteja em causa e, por outro, que o ente tributador venha a ser a ser constituído numa situação obrigacional de assumpção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico. Mas, mesmo que o tributo criado pela norma em análise, possa ser visualizado como aquilo que certa doutrina (designadamente estrangeira) apelida de contribuições especiais ou tributos especiais (cfr. Perez de Ayala e Eusebio Gonzalez Curso de Derecho Tributário, 1º Tomo, 208), o que é certo é que a doutrina nacional, quase diríamos sine discrepante, tem sustentado que tais contribuições ou tributos não devem, do ponto de vista do seu tratamento, ser vistas diferenciadamente dos «impostos». Em face do exposto, e porque se não vê, por um lado - perspectivando o tributo em causa como um encargo derivado pelo levantamento de obstáculos jurídicos ao exercício ou ao desenvolvimento de uma actividade por parte de um particular - que haja da sua parte a utilização de um bem semi-público (ou colectivo na linguagem de Sousa Franco) e, por outro, que, mesmo na óptica de nos situarmos perante uma contribuição ou um tributo especial, ele devesse ter um tratamento sui generis diferente do que deve ser conferido aos impostos, uma só solução se nos anteolha. É ela a de a respectiva imposição haver de obedecer aos ditames que pela Lei Fundamental são dirigidos aos «impostos». E daí que a norma impositora do encargo em apreciação, porque criada por diploma não emanado pela Assembleia da República (ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela), deva ser considerada como enfermando do vício de inconstitucionalidade orgânica. III
Por tudo o que se veio de dizer, o Tribunal decide:- a) Julgar inconstitucional, por violação dos artigos 106º, nº 2, e 168º, nº 1, alínea i), da Constituição, a norma constante do artº 62º do Regulamento e Tabela de Taxas Municipais da Câmara Municipal de Guimarães, em conjugação com
13ª das Observações consignadas aos artigos 57º a 64º do mesmo Regulamento e, em consequência, b) Conceder provimento ao recurso, determinando-se a reforma do acórdão impugnado de harmonia com o agora decidido sobre a questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 29 de Setembro de 1998 Bravo Serra José de Sousa e Brito Messias Bento Guilherme da Fonseca Maria dos Prazeres Beleza (com dispensa de vistos) Luis Nunes De Almeida