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Processo n.º 380/97 Conselheiro Messias Bento
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório:
1. J. B., M. B. e J. P. foram condenados em penas de prisão pelo Tribunal Colectivo de Vila Viçosa pela prática de um crime de fraude na obtenção de subsídio, previsto e punível pelo artigo 36º, nºs 1, alínea c), 2 e 5, alínea a), com referência aos artigos 4º e 21º do Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de Janeiro.
Os arguidos recorreram da sentença para o Supremo Tribunal de Justiça, tendo sustentado, entre o mais, que a norma do n.º 4 do artigo 36º do mencionado Decreto-Lei n.º 28/84, que manda publicar a sentença condenatória, é inconstitucional.
O Supremo Tribunal de Justiça, por acórdão de 28 de Maio de 1997, negou provimento ao recurso.
2. É deste acórdão do Supremo Tribunal de Justiça que vem o presente recurso, interposto pelos arguidos, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo
70º da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da constitucionalidade da norma constante do mencionado n.º 4 do artigo 36º do Decreto-Lei n.º 28/84, de
20 de Janeiro.
Neste Tribunal, alegaram os arguidos, concluindo assim as suas alegações:
1. A publicação da sentença prevista no n.º 4 do artigo 36º do Decreto-Lei n.º
28/84, de 20 de Janeiro, constitui uma restrição desnecessária e desadequada de direitos dos recorrentes;
2. Traduzindo-se num livre arbítrio, porquanto trata de forma diversa situações de facto substancialmente iguais;
3. Violando, por isso, claramente o princípio da necessidade e o princípio da igualdade, consagrados nos artigos 18º, nº 2, e 13º da CRP;
4. Devendo ser declarada inconstitucional, e, em consequência, revogar-se a decisão recorrida no que diz respeito à publicação da sentença (acórdão).
O Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal também apresentou alegações, que concluiu do modo que segue:
1º. A circunstância de, por evidentes razões de prevenção geral, a lei estabelecer que as decisões condenatórias proferidas pelos crimes antieconómicos e contra a saúde pública, incluindo a fraude na obtenção de subsídios - em que o bem jurídico tutelado tem natureza essencialmente colectiva - devem ser especialmente publicitadas, designadamente em publicação periódica editada na
área da comarca, não constitui solução legislativa arbitrária ou discricionária, nem viola qualquer direito do arguido a uma pretensa 'confidencialidade' da sua condenação definitiva.
2. Termos em que deverá ser julgado improcedente o presente recurso.
3. Corridos os vistos, cumpre decidir se a norma constante do mencionado n.º 4 do artigo 36º do Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de Janeiro, é inconstitucional.
II. Fundamentos:
4. A norma sub iudicio:
O Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de Janeiro, veio redefinir as infracções (crimes e contraordenações) contra a economia e contra a saúde pública, estabelecendo as penas correspondentes.
Uma dessas infracções - a prevista no artigo 36º - é o crime de fraude na obtenção de subsídio, que consiste em obter um subsídio, mediante:
(a). o fornecimento às autoridades ou entidades competentes de informações inexactas ou incompletas sobre si ou terceiros e relativas a factos importantes para a concessão do mesmo;
(b). a omissão, contra o disposto no regime legal do subsídio, de informações sobre factos importantes para a sua concessão;
(c). ou a utilização de documento justificativo do direito ao subsídio ou de factos importantes para a sua concessão, obtido através de informações inexactas ou incompletas.
Este crime é punido com pena de 1 a 5 anos de prisão e multa de 50 a
150 dias (n.º 1), salvo nos casos particularmente graves, em que a pena será a de prisão de 2 a 8 anos (n.º 2). A esta pena acresce - dispõe-se no n.º 4 do artigo 36º - a de publicidade da decisão condenatória, que está prevista no artigo 18º, alínea l), do mesmo diploma legal, como uma das penas acessórias aplicáveis no domínio da criminalidade económica.
Prescreve o artigo 19º, n.º 1, que a pena acessória de publicidade da decisão condenatória - que o mesmo corpo de normas manda aplicar também nos casos de condenação por outras infracções nele previstas (cf. artigos 22º, n.º
5, 23º, n.º 4, 24º, n.º 4, 25º, n.º 3, 28º, n.º 6, 30º, n.º 4, 31º, n.º 3, 32º, n.º 3, 35º, n.º 5, 37º, n.º 5, 38º, n.º 5, e 40º, n.º 4) - é feita, a expensas do condenado, em publicação periódica editada na área da comarca da prática da infracção ou, na sua falta, em publicação periódica da comarca mais próxima, bem como através da afixação de edital, por um período não inferior a trinta dias, no próprio estabelecimento comercial ou industrial ou no local de exercício da actividade, por forma bem visível ao público. Em casos 'particularmente graves', a publicidade da decisão condenatória far-se-á também na II série do Diário da República (artigo 19º, n.º 2). Em qualquer caso, não se publica, obviamente, a sentença na íntegra. Publica-se, isso sim, um extracto dela, de onde constem 'os elementos da infracção e as sanções aplicadas, bem como a identificação dos agentes' (artigo 19º, n.º 3).
A norma sub iudicio é - recorda-se - tão-só a do n.º 4 do artigo 36º do Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de Janeiro, que impõe que a sentença condenatória de alguém por crime de fraude na obtenção de subsídio seja publicitada, por extracto, numa publicação periódica que se edite na área da comarca onde a infracção foi cometida ou, não se editando aí nenhuma, em publicação editada na área da comarca mais próxima, e, bem assim, através da afixação de edital e, em casos 'particularmente graves', também através de publicação na II série do Diário da República.
5. A questão da inconstitucionalidade:
5.1. Pretendem os recorrentes que a norma sub iudicio viola o princípio da igualdade e, bem assim, o princípio da necessidade: aquele, porque tal publicação, para além de que a lei a não impõe quanto a outros crimes, mesmo de maior gravidade, não se pode justificar pela necessidade de prevenção geral; o princípio da necessidade, porque a publicidade não serve finalidades de prevenção e apenas tem efeitos expiatórios e estigmatizantes, com o que se viola o direito ao bom nome e à reserva de vida privada.
5.2. O Ministério Público conclui pela inexistência de violação de qualquer dos princípios assinalados. Pondera, a propósito, que a imposição legal de dar publicidade à sentença condenatória pela forma que atrás se apontou constitui o 'pano de fundo ou traço-regra' dos crimes previstos no Decreto-Lei n.º 28/84, e não um regime que apenas valha para o crime de fraude na obtenção de subsídios. Acrescenta que esta forma 'incrementada' de publicidade das decisões condenatórias é ditada por 'evidentes razões de prevenção geral e fundada nos interesses essencialmente colectivos violados pelas infracções antieconómicas e contra a saúde pública', por isso que não constitui 'solução legislativa arbitrária ou discriminatória, privada de qualquer suporte substancial ou material - e como tal violadora do princípio constitucional da igualdade, perspectivado como envolvendo a proibição do arbítrio legislativo'. E conclui dizendo que tal regime-regra não afronta qualquer direito do arguido, nomeadamente 'um pretenso direito à 'confidencialidade' da sua condenação'. E isto, porque - diz -, após as fases em que vigora o segredo de justiça, o processo penal - e, claro é, as audiências nele realizadas e as decisões condenatórias nele proferidas - são, em princípio, públicas, por isso que não existe 'qualquer razão substancial que obste a que as condenações possam ser, por imposição legal, objecto de divulgação em órgãos de comunicação social'. Essa razão não existe, nomeadamente, nos casos em que o crime cometido contende com 'relevantes interesses colectivos' e em que, na óptica do legislador, as finalidades de prevenção geral 'aconselham a publicação das decisões condenatórias' - e isso é o que sucede com o crime de fraude na obtenção de subsídios.
5.3. A razão está com o Ministério Público, como vai ver-se, de seguida.
5.3.1. O princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição, não proíbe o legislador - tem-no este
Tribunal repetido inúmeras vezes - de adoptar soluções legislativas diferenciadas para situações aparentemente idênticas. Impondo-lhe que trate por igual o que for essencialmente igual e que trate diferentemente o que, essencialmente, for diferente, apenas lhe proíbe o arbítrio legislativo - ou seja: que tome medidas legais arbitrárias ou discriminatórias, carecidas de razoabilidade, de fundamento material ou racional.
A imposição, feita pela norma sub iudicio, de dar publicidade, pela forma atrás apontada, às sentenças que condenem alguém por crime de fraude na obtenção de subsidio, não é, porém, arbitrária, nem discriminatória.
De facto, e desde logo, não é apenas em relação a esse crime que a lei impõe essa forma qualificada de publicidade da sentença condenatória: impõe-na também relativamente a várias outras infracções, previstas no mesmo o diploma legal, como atrás se referiu (cf. supra, II, 4) - o que significa que as infracções de idêntica natureza recebem da lei o mesmo tratamento. A isto acresce que são muito elevados os danos morais e materiais provocados pela criminalidade económica, que, como sublinha o Ministério Público, atinge relevantes interesses colectivos.
Este conjunto de razões explica suficientemente que o legislador imponha a publicação da sentença condenatória por crime de fraude na obtenção de subsídios, e não faça outro tanto relativamente à sentença de condenação por crime de furto, por exemplo.
De resto, o juízo sobre a necessidade de lançar mão desta ou daquela reacção penal (no caso, da pena acessória de publicidade da sentença condenatória) cabe, obviamente, em primeira linha, ao legislador, em cuja sabedoria tem de confiar-se, reconhecendo-se-lhe uma larga margem de discricionariedade.
A limitação da liberdade de conformação legislativa, neste domínio, só pode ocorrer, quando a sanção se apresente como manifestamente excessiva (cf. os acórdãos nºs 634/93 e 83/95, publicados no Diário da República, II série, de
31 de Março de 1994 e de 16 de Junho de 1995, respectivamente, em que, tocantemente à decisão criminalização de certas condutas, se afirmou idêntica doutrina).
Não se estando em presença de uma situação de arbítrio legislativo - pelo menos, não é manifesto que tal aconteça - a norma sub iudicio não viola o princípio da igualdade.
5.3.2. A norma sub iudicio também não viola o princípio da necessidade das sanções penais.
Este princípio da necessidade - que, no dizer de EDUARDO CORREIA
('Estudos sobre a reforma do direito penal depois de 1974, in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 119º, página 6), marca o 'limite do âmbito do direito penal' - decorre do n.º 2 do artigo 18º da Constituição.
Neste preceito constitucional dispõe-se, com efeito, que 'a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos'.
Mas então, como adverte FIGUEIREDO DIAS ('O sistema sancionatório no direito penal português', in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Eduardo Correia, I, Boletim da Faculdade de Direito, número especial, Coimbra, 1984, página 823), há-de observar-se 'uma estrita analogia entre a ordem axiológica constitucional e a ordem legal dos bens jurídico-penais', ficando toda a intervenção penal subordinada 'a um estrito princípio de necessidade'. 'Só por razões de prevenção geral, nomeadamente de prevenção geral de integração - sublinha - se pode justificar a aplicação de reacções criminais'.
Idêntico é o pensamento de JOSÉ DE SOUSA E BRITO ('A lei penal na Constituição', in Estudos sobre a Constituição, volume 2º, Lisboa, 1978, página
218), que escreve: 'Entende-se que as sanções penais só se justificam quando forem necessárias, isto é, indispensáveis, tanto na sua existência, como na sua medida, à conservação e à paz da sociedade civil'.
O direito penal, enquanto direito de protecção, cumpre uma função de ultima ratio. Só se justifica, por isso, que intervenha para proteger bens jurídicos - e se não for possível o recurso a outras medidas de política social, igualmente eficazes, mas menos violentas do que as sanções criminais. É, assim, um direito enformado pelo princípio da fragmentariedade, pois que há-de limitar-se à defesa das perturbações graves da ordem social e à protecção das condições sociais indispensáveis ao viver comunitário. E enformado, bem assim, pelo princípio da subsidariedade, já que, dentro da panóplia de medidas legislativas para protecção e defesa dos bens jurídicos, as sanções penais hão-de constituir sempre o último recurso.
A necessidade social apresenta-se, deste modo, como critério decisivo da intervenção do direito penal. No dizer de SAX (citado por EDUARDO CORREIA, loc. cit.), a necessidade da pena surge 'como o caminho mais humano para proteger certos bens jurídicos'. (Para maiores desenvolvimentos sobre esta questão, cf. o citado acórdão n.º 83/95).
Pois bem: não se vê que a sanção prevista pela norma sub iudicio (ou seja, a pena acessória de publicidade da sentença condenatória) se mostre desnecessária do ponto de vista da prevenção geral. E isto, mesmo quando - como sustenta FIGUEIREDO DIAS (loc. cit.) - a única prevenção geral capaz de justificar as sanções criminais seja - não uma prevenção negativa, de intimidação do delinquente e de outros potenciais criminosos - mas uma
'prevenção positiva, de integração e de reforço da consciência jurídica comunitária e do seu sentimento de segurança face à violação da norma ocorrida'.
Na verdade, tendo em conta que se está num domínio - o da criminalidade económica - em que as condutas delituosa atingem interesses colectivos relevantes (no caso, como se lê no preâmbulo do Decreto-Lei n.º
28/84, trata-se de 'proteger o interesse da correcta aplicação de dinheiros públicos nas actividades produtivas'); e em que os danos morais e materiais por elas causados são muito elevados; há-de convir-se que a publicação nos jornais - e em edital - da sentença condenatória contribui, seguramente, para a
'estabilização das expectativas comunitárias na validade e na vigência da norma infringida' - e, assim, para o 'reforço da consciência jurídica comunitária e do seu sentimento de segurança', que foi abalado pela infracção cometida. Tanto mais que é um tipo de criminalidade (o chamado white collar crime) no qual, atentas, desde logo, as enormes dificuldades de investigação, se observa uma grande taxa de impunidade.
Ora - como se escreveu no acórdão n.º 302/95 (publicado no Diário da República, II série, de 29 de Julho de 1995) -, o Estado material de Direito tem que, em função de considerações axiológicas materiais de justiça, empenhar-se
'na promoção das condições económicas, sociais e culturais para o livre desenvolvimento da personalidade do homem, designadamente na sua actuação social'. Por isso, para dar combate, como se impõe, às violações mais graves dos respectivos bens jurídicos, é-lhe lícito recorrer a sanções que, para combater a criminalidade clássica, não tem por necessárias.
EDUARDO CORREIA ('Notas críticas à penalização de actividades económicas', in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 116º, páginas 361 e seguintes) chamava, justamente, à atenção para a necessidade de, quanto a este tipo de infracções, se preverem 'particulares sanções económicas, como, por exemplo, interdições, sanções pecuniárias, injunções, publicidade, apreensões de bens, etc.'.
Nada aponta, pois, para que a pena acessória de publicação da sentença condenatória se não justifique à luz da função que, num Estado de Direito, o ordenamento jurídico assinala ao direito penal - recte, para que ela se mostre desnecessária do ponto de vista dos fins das penas, designadamente do fim de prevenção geral de integração.
A conclusão a extrair é a de que a norma que consagra a referida pena acessória não viola o princípio constitucional da necessidade. Conclusão que se impõe com força redobrada, quando se tenha em conta que, como assinalou no citado acórdão n.º 302/95, à luz daquele princípio, este Tribunal 'só deve censurar as soluções legislativas que forem manifestamente excessivas'.
5.3.3. Uma nota final: sendo a sentença condenatória proferida numa audiência pública, ao cabo de um julgamento, também ele, público, não se vê facilmente como é que a publicação da sentença possa ferir o direito à reserva da intimidade da vida privada.
Está, é certo, em causa uma forma qualificada de publicidade. Mas, legitimando-a a necessidade de dar combate a este tipo de criminalidade, não pode ela deixar de encontrar justificação, ratione constitutionis, nas exigências de justiça que o princípio do Estado de Direito faz nesta matéria.
Quanto ao direito ao bom nome, o que, verdadeiramente, o atinge é a conduta delituosa dos arguidos. Depois, a publicitação da 'desonra', que a publicação da sentença condenatória, apesar de tudo, implica, continua a encontrar justificação na necessidade de combater esse tipo de criminalidade.
Este Tribunal, no acórdão nº 128/92 (publicado no Diário da República, II série, de 24 de Julho de 1992), sublinhou que o preceito constitucional, que consagra o direito ao bom nome e o direito à reserva da intimidade da vida privada, 'não proíbe a actividade indagatória (judicial ou policial), em si mesma', uma vez que, 'sendo o Estado de Direito um Estado de justiça, o processo (...) há-de reger-se sempre por regras que, respeitando a pessoa em si mesma (na sua dignidade ontológica), sejam adequadas ao apuramento da verdade, pois só desse modo se podem fazer triunfar os direitos e os interesses para cuja garantia o processo é necessário'.
Sublinha-se, agora, que esse preceito constitucional - e, obviamente, a protecção devida a tais direitos - não pode impedir que, respeitada a pessoa na sua dignidade, o Estado dê combate à criminalidade, maxime à criminalidade económica, socorrendo-se de sanções de que se não serve para combater a criminalidade comum.
5.3.4. Conclusão: a norma sub iudicio - ou seja: a norma do n.º 4 do artigo 36º do Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de Janeiro, que impõe que a sentença condenatória de alguém por crime de fraude na obtenção de subsídio seja publicicitada, por extracto, numa publicação periódica que se edite na área da comarca onde a infracção foi cometida ou, não se editando aí nenhuma, em publicação editada na área da comarca mais próxima, e, bem assim, através da afixação de edital e, em casos 'particularmente graves', também através de publicação na II série do Diário da República - não é, pois, inconstitucional.
III. Decisão: Pelos fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a decisão recorrida quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade. Lisboa, 1 de Julho de 1998 Messias Bento Guilherme da Fonseca Bravo Serra José de Sousa e Brito Luis Nunes de Almeida