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Proc. nº 219/96
1ª Secção Rel.: Consª Maria Fernanda Palma
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional
I Relatório
1. A. impugnou judicialmente no Tribunal Tributário de 1ª Instância de Faro o despacho de 13 de Setembro de 1988 do Chefe da Repartição de Finanças de Loulé que indeferiu o requerimento de correcção da inscrição na matriz de um imóvel, sustentando a inconstitucionalidade do acto impugnado, por violação do dever de fundamentação dos actos administrativos, consagrado no artigo 268º da Constituição.
Por sentença do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Faro, de 8 de Maio de 1992, a impugnação foi julgada improcedente, tendo sido confirmado o acto impugnado.
2. A. interpôs recurso da sentença do Tribunal Tributário de
1ª Instância de Faro, de 8 de Maio de 1992, para o Supremo Tribunal Administrativo, sustentando a inconstitucionalidade do acto do chefe da Repartição de Finanças de Loulé, por violação do artigo 268º da Constituição.
Convidado, ao abrigo do disposto no nº 3 do artigo 690º do Código de Processo Civil, para completar as conclusões das alegações, o recorrente afirmou o seguinte:
'a) a sentença recorrida confirma o acto-despacho de 13 de Setembro de 1988, do Chefe da Repartição de Finanças de Loulé, incorrectamente, porque não aplica a este acto o art. 268º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, violando não só este artigo, mas também os artigos 19º, 1º e 120º do Código de Processo Tributário, já que o acto carecia de fundamentação expressa por ser definitivo executório não tendo esta existido. Há, assim, incorrecta aplicação do direito ao acto.
(...)'
O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 17 de Janeiro de 1986, negou provimento ao recurso, tendo decidido a questão de constitucionalidade suscitada nos seguintes termos:
'(...)
Resta apreciar a pretensa violação do artigo 268º, nº 3, da Lei Fundamental, cuja redacção, à data (13.IX.1988), era a seguinte:
'é garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua prova, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido' (redacção da Lei Constitucional nº
1/82, de 30 de Setembro, a vigente aquando da prolação do despacho impugnado).
Ora, a instauração e subsequente admissão e processamento da presente impugnação judicial (que a melhor doutrina concebe como recurso contencioso de anulação - vd. Alfredo de Sousa e Silva Faria, CPCI Comentado e Anotado, 2ª edição, pág. 280, nota 4) vem evidenciar não ter sido postergada semelhante garantia constitucional.
Improcedem, assim, as conclusões da alegação do recorrente, donde que o recurso está votado ao insucesso.
(...)'
3. A. interpôs recurso de constitucionalidade ao abrigo do disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea b), da Constituição e 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Janeiro de 1996, para apreciação da conformidade à Constituição da '... norma segundo a qual o artigo 1º do Decreto-Lei nº
256-A/77, de 17 de Junho, não se aplica aos actos administrativos tributários, pelo que os actos administrativos tributários não carecem de fundamentação expressa mesmo que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos ...'.
A Relatora proferiu despacho, nos termos do qual convidou o recorrente, ao abrigo do disposto no artigo 75º-A, nºs 1, 2 e 5, da Lei do Tribunal Constitucional, a indicar a norma cuja inconstitucionalidade pretende que o Tribunal aprecie, bem como a peça processual em que suscitou a inconstitucionalidade de tal norma.
O recorrente respondeu, afirmando que a norma cuja conformidade à Constituição pretende ver apreciada é a constante do artigo 1º do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, na interpretação segundo a qual os actos administrativos tributários não carecem de fundamentação expressa mesmo que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, e que a questão de constitucionalidade normativa foi suscitada no artigo 17º da petição inicial da impugnação dirigida ao Tribunal Tributário de 1ª Instância de Faro e nos artigos 2º a 13º das alegações de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo.
O recorrente apresentou alegações, que concluiu do seguinte modo:
'1. O dever de fundamentação dos actos administrativos é não só um dever da administração, mas também, e acima de tudo, um direito dos particulares.
2. Apenas através da fundamentação expressa do acto administrativo, de facto e de direito, que não seja obscura, contraditória ou insuficiente, é que pode o particular ter uma base suficientemente sólida para se poder defender de um acto ilícito que afecte os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
3. A razão que levou à previsão constitucional do direito à fundamentação foi permitir que os particulares se defendam dos actos administrativos ilícitos, que violem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
4. O acto em apreço afectaria o direito dos cidadãos a não pagar impostos que não obedeçam ao art. 106º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, razão pela qual carece de fundamentação expressa.
5. Segundo a Constituição da República Portuguesa, apenas os actos administrativos que não afectam direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos é que não carecem de fundamentação expressa.
6. Todos os outros actos administrativos, sejam de que tipo forem, carecem de fundamentação expressa.
7. A natureza tributária do acto administrativo, não pode ser considerada como um limite imanente implícito, pois os cidadãos têm tanta necessidade de que um acto administrativo tributário esteja fundamentado para se poderem dele defender, como de qualquer outro acto administrativo.
8. Não é pela natureza administrativa do acto que se afere a necessidade de fundamentação para a defesa do particular, mas sim, como está explícito no art. 268º, nº 3 (anterior nº 2) da Constituição da República Portuguesa, pela possibilidade de esse acto afectar direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
9. O direito à fundamentação expressa dos actos administrativos é um direito fundamental de natureza análoga aos previstos no título II da Constituição da República Portuguesa.
10. Os actos administrativos tributários carecem de fundamentação expressa, pois de outro modo inviabiliza-se toda e qualquer possibilidade dos particulares se defenderem de actos ilícitos que afectem os seus direitos e interesses legalmente protegidos, que sejam praticados pela administração fiscal.
11. O contrário seria inaceitável num Estado de Direito Democrático baseado no respeito dos direitos e liberdades fundamentais (art. 2º da Constituição da República Portuguesa).
12. A violação dos limites imanentes do direito à fundamentação implica necessariamente a inconstitucionalidade da norma que o fizer.
13. A norma do art.1º do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, com a interpretação que lhe deu o Tribunal Tributário de 1ª Instância de Faro, e depois confirmada pelo Supremo Tribunal Administrativo, viola o art.
268º, nº 3 (anterior nº 2) da Constituição da República Portuguesa, sendo portanto inconstitucional.
14. Termos em que devem ser anuladas as decisões judiciais do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Faro e do Supremo Tribunal Administrativo que fizeram aplicação da identificada norma inconstitucional.'
Por seu turno a recorrida contra-alegou, tendo afirmado o seguinte:
'- Os actos administrativos tributários revestem especificidades que os autonomizam face aos demais actos administrativos, nomeadamente no que se refere à relevância da participação dos próprios contribuintes para a elaboração do acto traduzida na apresentação de declarações e demais elementos nos termos das obrigações acessórias prescritas em diversas normas de índole fiscal;
- Deste modo, o próprio contribuinte pela sua participação, conhece as circunstâncias que servem de suporte ao acto, com a inerente ressalva dos seus direitos e interesses;
- É nesse preciso sentido que se entende que a notificação do acto não carece de conter a fundamentação expressa, em conjugação ainda com a faculdade conferida pelo artigo 31º do DL nº 267/85, de 16 de Julho, aplicável ao acto em causa, de requerer a notificação da notificação integral e demais indicações, faculdade essa de que o recorrente não usou.'
4. Corridos os vistos, cumpre decidir.
II Fundamentação Questão prévia
5. Sendo o presente recurso interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, é necessário, para que se possa tomar conhecimento do seu objecto, que o recorrente tenha suscitado, durante o processo, a inconstitucionalidade das normas cuja conformidade à Constituição pretende ver apreciada.
A inconstitucionalidade de uma norma jurídica só se considera suscitada durante o processo quando tal é feito de forma clara e perceptível, ou seja, de maneira a que o tribunal a quo se aperceba de que tem uma questão de constitucionalidade normativa para apreciar.
Assim, o recorrente deve individualizar a ou as normas que entende serem inconstitucionais, identificar, com precisão, a ou as normas constitucionais que considera violadas e apresentar, ainda que resumidamente, a fundamentação de tal entendimento (neste sentido, cf., entre muitos outros, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 155/95, D.R., II Série, de 20 de Junho de
1995).
6. Nos presentes autos, o recorrente sustentou nas várias instâncias a inconstitucionalidade do despacho de 13 de Setembro de 1988 do Chefe da Repartição de Finanças de Loulé.
Só no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade é que o recorrente invocou uma inconstitucionalidade normativa. Porém, nesse momento a questão não foi suscitada de forma clara, pelo que a Relatora convidou o recorrente a indicar a norma cuja conformidade à Constituição questionou e a peça processual em que a questão foi suscitada durante o processo.
Em resposta, o recorrente identificou uma dada norma e indicou o artigo 17º da petição inicial e os artigos 2º a 13º das alegações de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo como lugares em que a questão da constitucionalidade normativa foi suscitada durante o processo.
Será correcta esta perspectiva do recorrente?
7. A norma cuja conformidade à Constituição o recorrente questiona é a contida no artigo 1º do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, interpretada no sentido de os actos administrativos tributários não carecerem de fundamentação expressa mesmo que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
No artigo 17º da petição inicial de impugnação, pode ler-se o seguinte:
'Estatui o artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, que
'os actos administrativos de eficácia externa (...) carecem de fundamentação expressa quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos'.
O acto em apreço não está fundamentado porquanto se limita a afirmar que 'o que se passa de errado e está demonstrado é completamente diferente do alegado pelos peticionários'.
Do transcrito cabe concluir:
O acto não é fundamentado porque não explica o que é que está demonstrado que é completamente diferente do alegado e tinha de o fazer porque o acto tem de ser expressamente fundamentado de facto e de direito.
b. DESVIO DE PODER
Mais grave é o vício detectado pela segunda parte do despacho porquanto 'a correcção pretendida tem de passar pela rectificação da sisa e da escritura para, depois, se repercutir na citada matriz' ou seja, o autor do acto impugnado usa a sua competência para obrigar o contribuinte a praticar outros actos sujeitos a tributação.
Marcello Caetano, no seu Manual de Direito Administrativo,
10ª ed., vol. I, p. 506, elucida que existe desvio de poder 'quando o acto praticado no exercício de poderes discricionários quando estes hajam sido usados pelo órgão competente com fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pela lei que conferiu tais poderes'.
É o caso sub judice e o autor nega a correcção, não porque não haja erro mas porque pretende obrigar o contribuinte a fazer nova escritura e liquidar nova sisa.
Pelas razões apresentadas o acto é ilegal porquanto padece de dois vícios determinantes.'
Por outro lado, os artigos 2º a 13º das alegações apresentadas junto do Supremo tribunal Administrativo têm o seguinte teor:
'2. Este acto, praticado pela autoridade competente, é um acto definitivo e executório, já que é o acto que define, a final, num recurso administrativo, a situação jurídica do sujeito particular.
3. É assim, e por isso, impugnável nos termos do disposto no art. 268º da Constituição da República Portuguesa.
4. Este preceito obriga a que tal categoria de actos, carece de fundamentação expressa, quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, o que, no caso em apreço, não aconteceu. O referido despacho não foi fundamentado.
5. Nele se diz que 'o que se passa de errado e está demonstrado é completamente diferente do alegado pelos peticionários'.
6. Não explicando, isto é, não fundamentando, o que está demonstrado diferente do alegado, o que tinha que fazer.
7. Ora a sentença aqui recorrida aceita que este acto não foi fundamentado, mas confirma-o, porque louva-se na não necessidade de tal fundamentação.
8. Isto porque distingue, por um Decreto-Lei de 1977 - Dec.-Lei nº 256-A, actos administrativos de eficácia externa que carecem de fundamentação e actos administrativos de eficácia externa que não carecem de fundamentação.
9. Tal interpretação, ainda que assente em Decretos Leis e Acórdãos, é ilegal, porque, nada, na formulação do art. 268º da Constituição, abre qualquer hipótese que permita legitimar uma interpretação, de distinções naquela categoria de actos.
10. É ilegal, por ilegítimo, portanto, excluir os actos tributários que sejam actos administrativos definitivos e executórios, com reflexo na esfera de interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da necessidade de fundamentação.
11. Aliás, este correcto entendimento da norma constitucional, tem total aceitação no novo Código de Processo Tributário, nomeadamente arts. 21º e 120º, que se aplicam já - art. 3º do mesmo diploma.
12. Nem se percebe, como pode um Decreto-Lei alterar uma norma constitucional.
13. Assim, a sentença recorrida, ao analisar e fundamentar, a sua alínea a) vício de forma aplicou erradamente o art. 268º da Constituição e toda a legislação de Direito Tributário.'
Como se constata, em nenhuma parte dos textos transcritos foi questionada a conformidade à Constituição da aludida interpretação normativa.
Com efeito, no artigo 17º da petição inicial, depois de se transcrever um preceito constitucional, afirma-se que o acto impugnado não foi fundamentado e enferma do vício de desvio de poder, concluindo-se que tal acto é ilegal. Não se suscita qualquer questão de constitucionalidade normativa.
Nos artigos 2º a 13º das alegações de recurso apresentadas junto do Supremo Tribunal Administrativo, também não foi questionada a conformidade à Constituição da norma ora impugnada.
Nos artigos 7º, 8º e 9º da referida peça processual, o recorrente, constatando que a sentença recorrida distinguiu, com base no Decreto-Lei nº 256-A, de 1977 (não individualizando qualquer norma deste diploma), actos administrativos de eficácia externa que carecem de fundamentação e actos administrativos de eficácia externa que não carecem de fundamentação, sustentou que tal interpretação é ilegal, porque não admitida pela formulação do artigo 268º. A final, concluiu que a sentença recorrida fez incorrecta aplicação do artigo 268º da Constituição.
Mesmo que o recorrente tivesse sustentado a inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho (o que, como se constata, não aconteceu), tal actuação não poderia ser considerada como modo processualmente adequado de suscitar uma questão de constitucionalidade normativa durante o processo, pois a indicação de todo um diploma legal não permite a necessária individualização da ou das normas que, sendo aplicáveis no caso concreto, o recorrente considera inconstitucionais (cf., neste sentido, o citado Acórdão nº 155/95).
Note-se ainda que o recorrente foi de tal forma impreciso na identificação da norma constitucional que considerou violada pela sentença recorrida que o Supremo Tribunal Administrativo apreciou a questão de constitucionalidade à luz de um preceito constitucional diferente daquele que o recorrente entendeu ser violado.
8. Constata-se, ante o exposto, que o recorrente não suscitou, nem na petição inicial de impugnação, nem nas alegações apresentadas junto do Supremo Tribunal Administrativo, a questão de constitucionalidade normativa que pretende que o Tribunal Constitucional aprecie.
Tal só aconteceu com a necessária clareza na resposta ao despacho da relatora, proferido ao abrigo do disposto no artigo 75º-A da Lei do Tribunal Constitucional.
Contudo, nos recursos de constitucionalidade interpostos ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, a questão de constitucionalidade normativa, para além de ter de ser suscitada de modo processualmente adequado, tem de o ser a tempo de o tribunal recorrido poder apreciar tal questão (excepto nos casos anómalos em que, por não ter havido oportunidade processual - por se tratar, por exemplo, de uma 'condenação surpresa' -, o recorrente é dispensado de tal ónus; nos presentes autos é manifesto que não se verifica uma dessas situações, pois o recorrente sustenta a falta de fundamentação do acto impugnado desde a petição inicial).
Constitui jurisprudência pacífica do Tribunal Constitucional o entendimento segundo o qual a questão de constitucionalidade normativa não se suscita em tempo e de modo processualmente adequado, entre outros casos, quando tal se faz pela primeira vez no requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade ou na resposta ao despacho proferido ao abrigo do disposto no artigo 75º-A da Lei do Tribunal Constitucional (cf., neste sentido, entre muitos outros, o citado Acórdão nº 155/95).
9. No caso sub judicio constata-se que o recorrente só suscitou a questão de constitucionalidade normativa de forma clara e perceptível na resposta ao despacho da relatora de fls. 145. Há, por isso, que concluir que não foi suscitada durante o
processo de modo processualmente adequado a questão de constitucionalidade normativa que o recorrente pretende agora ver apreciada, pelo que não pode o Tribunal Constitucional tomar conhecimento do objecto do presente recurso, por falta do pressuposto processual consistente na suscitação, durante o processo da questão de constitucionalidade normativa [artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional].
III Decisão
10. Ante o exposto, decide-se não tomar conhecimento do objecto do presente recurso.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 6 UCs.
Lisboa, 13 de Maio de 1997 Maria Fernanda palma Vítor Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes Alberto Tavares da Costa Antero Alves Monteiro Diniz Maria da Assunção Esteves Luís Nunes de Almeida