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Procº nº 598/95 Rel. Cons. Alves Correia
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - Relatório.
1. E... interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa recurso contencioso do despacho do Director-Geral de Saúde de 6 de Setembro de
1993, que rejeitou, com fundamento em extemporaneidade, o recurso hierárquico da homologação pelo Conselho de Administração do Hospital Distrital de Faro da lista de classificação final do concurso interno geral de acesso para a categoria de enfermeiro chefe (nível 2) e para o preenchimento de sete vagas do quadro de pessoal do mesmo hospital.
Por sentença de 26 de Maio de 1994, foi negado provimento ao recurso, tendo o Mmº Juiz considerado, inter alia, que, estando o prazo para a interposição do recurso hierárquico (necessário) do despacho de homologação da lista de classificação final do concurso (dez dias), bem como o regime de contagem desse prazo (prazo contínuo, a contar da data da publicação da lista) previstos em lei especial (artigos 33º, nº 3, 38º, 39º, nº 1, e 40º do Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro), não lhe eram aplicáveis as regras de contagem dos prazos previstas no artigo 72º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro [em cuja alínea c) do nº 1 se estabelece que o prazo se suspende nos sábados, domingos e feriados].
2. Inconformada, interpôs E... recurso jurisdicional para o Supremo Tribunal Administrativo, tendo nas respectivas alegações suscitado, entre o mais, a inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade, condensado no artigo 13º da Constituição, da norma do artigo 40º do Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro, na interpretação e aplicação que dela foi feita pela sentença sob recurso, 'por, face ao Código do Procedimento Administrativo
(cfr. arts. 72º e 171º, em leitura combinada), originar uma situação de discrimi- nação dos Recorrentes relativamente aos 'contra-interessados', no que tange às 'regras' de contagem dos respectivos prazos, com manifesto favorecimento destes últimos'.
De novo sem êxito, dado que o Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 11 de Maio de 1995, negou provimento ao recurso.
3. Deste aresto foi interposto o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 280º, nº 1, alínea b), da Constituição e do artigo 70º, nº 1, alínea b) da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de
15 de Novembro). Notificada a recorrente, nos termos do artigo 75º-A desta lei, para indicar, no prazo de cinco dias, 'qual o entendimento dado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de Maio de 1995 à norma do artigo 40º do Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro, que reputa de inconstitucional', veio a mesma esclarecer que 'o douto acórdão recorrido, interpretando e aplicando o artº 40º do Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro, com o sentido de que o prazo não se suspende nos sábados, domingos e feriados [cfr. art. 72º, b), do Código do Procedimento Administrativo] contende com o princípio constitucional da igualdade, enquanto coloca os 'sujeitos processuais' ('Recorrente' e 'Contra Interessado') do mesmo 'procedimento' (o 'concursal') em posição diferente no que tange às 'regras' de 'contagem' dos respectivos prazos'.
A recorrente conclui as alegações produzidas neste Tribunal do seguinte modo:
1- O acto de admissão a concurso, embora seja preparatório, é constitutivo de direitos.
2- Os candidatos admitidos estão, no 'procedimento administrativo concursal' (sendo que este é de obrigatória observação na sua economia e nas suas coerência e equidade internas) em situação igual ou essencialmente semelhante: todos eles, no quadro do seu 'direito às promoções dentro da carreira' (cfr. artº 47º, nº 2, da Constituição), pretendem ficar posicionados dentro das vagas postas a concurso.
3- A esta luz, na perseguição do mesmo desiderato (o 'direito às promoções dentro da carreia') não podem os 'sujeitos processuais do mesmo procedimento administrativo ('o concursal') dispor, no seu cômputo, de 'regras' diferentes para fazer valer 'direito' igual ou essencialmente semelhante de que ambos se arrogam: o falado 'direito às promoções dentro da carreira' e 'em condições de igualdade e liberdade' (cfr. artº 47º, nº 2, da Constituição).
4- Deste modo, e salvo o merecido respeito, o artº 40º do Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro, na interpretação e aplicação que dele fez o douto acórdão recorrido, é materialmente inconstitucional, porque contende com o 'princípio constitucional da igualdade' (maxime, nas dimensões, ou vertentes, observadas nas presentes alegações, o que, de resto, não vincula o Venerando Tribunal).
Por sua vez, o recorrido não alegou.
4. Corridos os vistos legais, cumpre, então, apreciar e decidir.
II - Fundamentos.
5. O Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro, contém o regime legal da carreira de enfermagem, disciplinando, no seu Capítulo IV, os concursos, os quais podem ser de ingresso (quando se destinam à integração na carreira) e de acesso (quando visam a promoção na mesma), externos (os que são abertos a todos os indivíduos, estejam ou não vinculados aos serviços e organismos da Administração Pública e aos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos) ou internos (sendo estes gerais, quando abertos a todos os funcionários e agentes, independentemente do serviço ou organismo a que pertençam, exigindo-se a estes últimos que desempenhem funções em regime de tempo completo, estejam sujeitos à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço e contem mais de três anos de serviço ininterrupto) - cfr. o artigo 19º do Decreto-Lei nº 437/91.
Nos termos do artigo 37º, nº 1, do Decreto-Lei nº 437/91, finda a aplicação dos métodos de selecção, o júri procederá, no prazo de 15 dias, à classificação e ordenação dos candidatos e elaborará acta da qual constará a lista de classificação final e sua fundamentação - acta essa que, segundo determina o nº 3 daquele preceito, será homologada pela entidade competente para autorizar a abertura do concurso, no prazo máximo de 10 dias. Após a homologação da acta, deverá a lista de classificação final ser publicada na 2ª Série do Diário da República, no prazo máximo de cinco dias (cfr. os artigos 38º e 33º, nº 2, do Decreto-Lei nº 437/91).
Da homologação cabe recurso, com efeito suspensivo, a interpor para o membro do Governo competente, no prazo de 10 dias a contar da data da publicação da lista de classificação final na 2ª Série do Diário da República
(cfr. os artigos 39º e 33º, nº 3, do Decreto-Lei nº 437/91).
A norma do artigo 40º do diploma legal que vem sendo referido - a qual constitui o objecto do presente recurso de constitucionalidade - prescreve o seguinte:
'Na contagem dos prazos estabelecidos no presente capítulo serão observados os seguintes princípios:
a) Os prazos são contínuos, não se considerando, porém, o dia em que ocorra o evento;
b) Sempre que os prazos terminem num sábado, domingo ou dia feriado, o seu termo transfere-se para o 1º dia útil seguinte'.
Na óptica da recorrente, a norma cujo conteúdo vem de ser transcrito, ao determinar que o prazo de dez dias de que dispõe o concorrente para interpor recurso hierárquico do despacho de homologação da lista de classificação final dos concursos de ingresso e de acesso no âmbito da carreira de enfermagem é contado de modo contínuo, desde a data da publicação da lista na
2ª Série do Diário da República, encerra um tratamento discriminatório, violador do princípio da igualdade, plasmado no artigo 13º da Constituição, e
'reafirmado', no tocante ao direito de acesso à função pública, no artigo 47º, nº 2, da Lei Fundamental, de uma categoria de intervenientes no procedimento do concurso público (precisamente aqueles que interpuseram recurso hierárquico) em face de outra categoria de intervenientes no mesmo procedimento (os outros concorrentes que possam ser prejudicados pela procedência do recurso hierárquico e que são notificados para alegarem, enquanto contra-interessados), na medida em que estes dispõem, nos termos do artigo 171º do Código de Procedimento Administrativo, de um prazo de quinze dias para apresentarem a sua alegação, prazo esse cuja contagem, de harmonia com o disposto no artigo 72º do mesmo Código, se suspende nos sábados, domingos e feriados.
6. Violará a mencionada norma do Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro, o princípio constitucional da igualdade, como sustenta a recorrente? O Tribunal entende que não, pelas razões que, sucintamente, se indicam.
6.1. O Acórdão recorrido, debruçando-se sobre a questão de constitucionalidade suscitada pela recorrente, salientou o seguinte:
'Resta-nos a invocação do princípio da igualdade - art. 13º da Constituição (CR).
É que, diz a recorrente, enquanto se lhes concede o prazo substantivo de 10 dias para interpor recurso hierárquico a verdade é que a lei dá aos recorridos particulares o prazo de 15 dias (artº. 171º do C.P.A.), contado segundo as regras do artº 72º, para alegarem.
O princípio da igualdade impõe o tratamento igualitário de todos os particulares, não podendo uns ser privilegiados em detrimento de outros.
Implica tratamento igual das situações iguais e tratamento diferenciado das situações diferentes.
Ora as situações que a recorrente compara não são iguais.
O prazo de 10 dias é um prazo de interposição de recurso.
Findo o procedimento administrativo que culminou na homologação do concurso, pretende-se que a situação daí resultante se estabilize e daí que se estabeleça um prazo curto de recurso hierárquico, prescrevendo-se mesmo que esse prazo se conta nos termos do artº 279º do C. Civil.
Interposto o recurso hierárquico, abre-se um sub-procedimento administrativo, hoje regulado no CPA:
O D.L. 437/91 já não intervém então.
O prazo para os recorridos particulares alegarem é de 15 dias e é um prazo processual - artº. 171º e 72º do CPA. Os recorridos particulares são chamados pela 1ª vez ao sub-procedimento.
São obviamente diferentes os interesses que estão na base das normas que ditaram um e outro prazo'.
6.2.Baseando-se no disposto no artigo 2º, nº 6, do Código do Procedimento Administrativo, na sua redacção originária (ao qual passou a corresponder, com ligeiras modificações, o nº 7 do artigo 2º, em consequência das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro), nos termos do qual as disposições deste Código 'são ainda supletivamente aplicáveis aos procedimentos especiais, desde que não envolvam diminuição das garantias dos particulares', e tornando em consideração a doutrina de D. Freitas do Amaral e Outros (in Código do Procedimento Administrativo Anotado, Coimbra, Almedina,
1992, p. 29), segundo a qual 'as normas particularizadas sobre trâmites processuais que regulam os procedimentos especiais devem em regra prevalecer sobre as regras genéricas do CPA com o mesmo objecto', donde resulta que o Código apenas é aplicável supletivamente aos procedimentos especiais, isto é, só em caso de lacuna ou dúvida insanável', tanto o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, como o Supremo Tribunal Administrativo entenderam que o artigo 72º do Código do Procedimento Administrativo não era aplicável ao procedimento dos concursos públicos de ingresso e de acesso na carreira de enfermagem, uma vez que aquele tem uma disciplina jurídica específica, que consta do Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro [de registar, no entanto, que, no Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª ed., Coimbra, Almedina,
1997, p. 38, os autores citados defendem que 'as normas referentes à contagem dos prazos (cfr. artigo 72º) aplicam-se aos prazos fixados em diplomas anteriores ao Código'].
Em consequência desta interpretação - a qual é insindicável por este Tribunal -, decidiram as instâncias que a recorrente dispunha de um prazo contínuo de dez dias para interpor o recurso hierárquico do despacho de homologação da lista de classificação final do concurso de ingresso ou de acesso na carreira de enfermagem. Mas, por força do artigo 171º do Código do Procedimento Administrativo - aplicável (supletivamente) ao procedimento especial do concurso de ingresso ou de acesso na carreira de enfermagem, em consequência do citado nº 6 do artigo 2º (hoje, nº 7, do mesmo artigo) do Código do Procedimento Administrativo, dado que o Decreto-Lei nº 437/91 não contém qualquer disposição similar àquela -, uma vez interposto o recurso hierárquico pelo recorrente, os outros concorrentes que possam ser prejudicados pela sua procedência, dispõem, na qualidade de contra-interessados, de um prazo de 15 dias, contados nos termos do artigo 72º do Código do Procedimento Administrativo, para alegarem.
O artigo 171º do Código do Procedimento Administrativo contém um princípio inovador - que não se encontra nos diplomas que disciplinam os diferentes procedimentos especiais -, traduzido no alargamento ao procedimento administrativo da possibilidade de intervenção daqueles que sejam titulares de um interesse oposto ao do recorrente, e que nos aparece no processo contencioso
(cfr. os artigos 36º, nº1, alínea b), e 49º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, alterado pelo Decreto-Lei nº 229/96, de 29 de Novembro).
Em consequência da interpretação que lhe foi atribuída pelo acórdão recorrido (que coonestou a interpretação sufragada pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa), a norma do artigo 40º do Decreto-Lei nº 437/91, ao estabelecer um modo de contagem do prazo de interposição do recurso hierárquico diferente do que vem prescrito no artigo 171º do Código de Procedimento Administrativo para a alegação dos contra-interessados no recurso hierárquico, trata diferentemente um grupo de participantes no procedimento dos concursos de ingresso e de acesso no âmbito da carreira de enfermagem em comparação com outro grupo de participantes no mesmo procedimento, concretamente daqueles que interpuseram recurso hierárquico do acto de homologação da lista de classificação final do concurso em face daqueles que são notificados como contra-interessados para alegarem no mesmo recurso hierárquico. Tal diferença de tratamento não vai, porém, ao ponto de ser arbitrária, em termos de originar a sua inconstitucionalidade.
É que, como é sabido, o princípio constitucional da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionaridade legislativa, não veda à lei a realização de distinções. Proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias - desde logo, diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no nº 2 do artigo 13º da Lei Fundamental (diferenciações baseadas na ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social) -, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável
(vernünftiger Grund) ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio (Willkürverbot). Cfr., por todos, os Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs. 186/90, 187/90 e 188/90, publicados no Diário da República, II Série, de 12 de Setembro de 1990, e por
último, o Acórdão nº 302/97, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Junho de 1997.
Ora, é possível encontrar para a diferença entre os prazos para os concorrentes interporem recurso hierárquico (dez dias) e para os contra-interessados alegarem (quinze dias) e entre os respectivos modos de contagem (contínuo, no primeiro caso, e não contínuo, no segundo) alguma fundamentação racional, de modo que tal diversidade de regimes não se apresente arbitrária e, por isso, não ofenda o princípio constitucional da igualdade. Na verdade, a fixação de um prazo relativamente curto para a interposição do recurso hierárquico da lista de classificação do concurso de ingresso ou de acesso na carreira de enfermagem encontra a sua razão de ser, por um lado, na necessidade de não alongar, por tempo excessivo, a consolidação do resultado do concurso e, por outro lado, na circunstância de o recorrente, porque conhecedor de todos os aspectos relacionados com o concurso, não necessitar de um prazo dilatado para decidir sobre a interposição do recurso hierárquico e para elaborar a fundamentação. Já os contra-interessados, porque são, muitas vezes, surpreendidos com o recurso, necessitarão de um prazo mais longo para dizerem o que tiverem por conveniente sobre o pedido e os seus fundamentos.
6.3. É certo que a solução resultante da interpretação que o acórdão recorrido deu ao artigo 40º do Decreto-Lei nº 437/91 padece de alguma ilogicidade.
Um tal vício traduz-se no reconhecimento aos contra-interessados no recurso hierárquico de um prazo para alegarem mais dilatado do que aquele de que dispõe o interessado para interpor o recurso hierárquico, quando a regra geral do nosso ordenamento jurídico é precisamente a contrária (veja-se, por exemplo, o artigo 168º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo que estabelece o prazo geral de trinta dias para interposição do recurso hierárquico necessário, sendo de quinze dias o prazo de que dispõem os contra-interessados para alegarem. Também no recurso contencioso o prazo de interposição do recurso dos actos administrativos anuláveis é mais longo do que o prazo de que dispõem a entidade recorrida e os recorridos particulares para alegarem).
A referida ilogicidade resulta, no caso concreto, das próprias soluções consagradas no Código do Procedimento Administrativo. Com efeito, como salientam M. Esteves de Oliveira/Pedro Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, em anotação a artigo 171º daquele Código, o prazo de quinze dias para os contra-interessados alegarem «é mais do que o prazo mínimo de audiência (10 dias) em procedimentos de 1º grau, não se percebendo bem as razões deste alargamento - ainda para mais agora que o Decreto-Lei nº 6/96 reduziu de 15 dias para 10 dias o prazo geral no procedimento administrativo - num processo que todos conhecem melhor do que conheciam em 1ª instância, em que a situação concreta está muito mais concentrada e em que o prazo de conclusão é metade (45 dias) do previsto para os de 1º grau. Será, talvez, porque agora a vertente 'contraditória' do procedimento assume maior relevo, e por o recorrente ter tido 30 dias para preparar e estudar o recurso, pretendendo-se assim equiparar minimamente a posição das 'partes'» (cfr. Código do Procedimento Administrativo, 2ª ed., Coimbra, Almedina, 1997, p. 784). Ela é, no entanto, potenciada com a interpretação conferida pelo acórdão sob recurso à norma do artigo 40º do Decreto-Lei nº 437/91, consistente no afastamento, por constar de lei especial, da aplicação do artigo 72º do Código do Procedimento Administrativo.
Tal ilogicidade não é, porém, suficiente para inquinar a norma impugnada pela recorrente de vício de inconsti- tucionalidade, por violação dos artigos 13º e 47º, nº 2, da Constituição.
III - Decisão.
7. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar o acórdão recorrido, na parte impugnada.
Lisboa, 11 de Fevereiro de 1998 Fernando Alves Correia Guilherme da Fonseca Bravo Serra José de Sousa e Brito Messias Bento Luis Nunes de Almeida