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Processo n.º 159/12
1.ª Secção
Relator: Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira
Acordam, em conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional
1. A fls. 537 dos presentes autos foi proferida a DECISÃO SUMÁRIA n.º 145/2012 do seguinte teor:
«[...] 1. Do acórdão proferido em 2 de novembro de 2011 na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, em que são recorridos o Ministro da Defesa Nacional e o Ministro das Finanças, recorrem separadamente dois grupos de interessados.
A. e B., com invocação do disposto nas alíneas b) e g) do n.º 1 do artigo 70º da LTC (atual versão da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro), requerem nos seguintes termos: [...]
2. Outro grupo de interessados, C. e outros, recorrem ao abrigo do disposto no artigo 70º n.º 1 alínea b) da LTC, nos seguintes termos:
O presente recurso funda-se na interpretação e aplicação inconstitucionais, feita no Acórdão recorrido, do regime da caducidade da declaração de utilidade pública expropriatória assente no n.º 2 do artigo 9.º do Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 845/76, de 11 de dezembro (n.º 2 aditado pelo DL n.º 154/83, de 12 de abril, alterado pelo DL n.º 413/83, de 23 de novembro) em conjunção com o n.º 2 do artigo 333.º e o artigo 302.º do Código Civil, em violação do artigo 62.º da Constituição.
Com efeito, entendeu-se no Acórdão Recorrido que a caducidade da declaração de utilidade pública não opera automaticamente, tendo de ser invocada pelo expropriado no auto de expropriação amigável ou, o mais tardar, até ao termo do prazo de recurso do despacho de adjudicação da posse e da propriedade, sob pena de se entender que o expropriado a ela renunciou. E daí tirou a conclusão de que, no caso sub iudice, o trânsito do despacho de adjudicação da posse e propriedade formou caso julgado – em cujo âmbito se integra a questão da (não) caducidade da declaração de utilidade pública –, não mais podendo essa questão ser suscitada pelo expropriado.
Esta interpretação e aplicação inconstitucionais, foi feita pela primeira vez no processo no Acórdão recorrido, de modo absolutamente imprevisível e inesperado, em termos de não ser exigível aos Recorrentes que a antecipassem, suscitando a questão antes da prolação dessa decisão (como se demonstrará nas alegações de recurso), pelo que vem diretamente invocada neste requerimento de recurso.
Neste caso, deve ser salvaguardado o direito de recurso para o Tribunal Constitucional, como também já se decidiu em casos similares – cf., a título exemplificativo, os Acórdãos n.º 272/90 e n.º 678/99, onde se considerou que uma das situações em que o interessado não dispõe de oportunidade processual para suscitar a questão da constitucionalidade antes de esgotado o poder jurisdicional do tribunal a quo é precisamente a daqueles casos em que o recorrente é confrontado com uma situação de aplicação ou interpretação normativa, feita pela decisão recorrida, de todo imprevisível ou inesperada, em termos de não lhe ser exigível que a antecipasse, de modo a impor-se-lhe o ónus de suscitar a questão antes da prolação dessa decisão (no mesmo sentido, ver JOSÉ MATOS CORREIA, A Fiscalização da Constitucionalidade e da Legalidade, 2.ª Edição, pp. 79 e 80 e ARMINDO RIBEIRO MENDES, Recursos em Processo Civil, p. 331).
3. Os recursos foram admitidos no tribunal recorrido, importando apurar se devem prosseguir.
4. O recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC cabe das decisões dos tribunais que 'apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo', podendo ser interposto pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer (n.º 2 do artigo 72º da mesma Lei). O recurso interposto ao abrigo da alínea g) do n.º 1 do artigo 70º da LTC cabe das decisões que apliquem norma já anteriormente julgada inconstitucional pelo próprio Tribunal Constitucional. Em qualquer dos casos, são recursos com caráter normativo, cujo objeto consiste em norma aplicada como ratio decidendi da decisão recorrida. Na verdade, o recurso de fiscalização concreta não se destina a sindicar diretamente a decisão recorrida, designadamente quanto às ponderações jurisdicionais a que procede ou à escolha e interpretação do direito que aplica, apenas cabendo ao Tribunal avaliar a conformidade constitucional das normas aplicadas. Não se destina, por isso, a 'corrigir' a decisão recorrida, mas unicamente a averiguar se a norma (ou normas) aplicada como razão de decidir se mostra conforme com a Constituição.
5. [...]
6. Outro grupo, C. e outros, recorrem ao abrigo do disposto no artigo 70º n.º 1 alínea b) da LTC, impugnando o n.º 2 do artigo 9.º do Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 845/76, de 11 de dezembro (n.º 2 aditado pelo DL n.º 154/83, de 12 de abril, alterado pelo DL n.º 413/83, de 23 de novembro) em conjunção com o n.º 2 do artigo 333º e o artigo 302º do Código Civil.
Conforme advertem os recorrentes, não foi dado cumprimento ao requisito de suscitação prévia da questão de inconstitucionalidade, que, conforme se viu já, é obrigatório nos termos da própria alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC e do n.º 2 do artigo 72º da mesma Lei. Na verdade, o Tribunal tem admitido excecionalmente que o requisito não seja cumprido naqueles casos em que o recorrente não teve oportunidade processual para apresentar essa questão. É nesta situação que os recorrentes se incluem.
Todavia, esse não é o caso presente, no qual a questão em debate foi expressamente identificada por despacho do Relator, no Supremo Tribunal Administrativo, ao convidar as partes a emitirem opinião sobre ela. Não pode, em consequência, concluir-se que os recorrentes não tiveram oportunidade de se pronunciarem sobre esta matéria, levantando a questão no referido Supremo Tribunal Administrativo. Não pode, por tal razão, conhecer-se do recurso interposto por este grupo de recorrentes.
7. Em consequência, decide-se não conhecer dos recursos interpostos. [...]»
2. Desta decisão reclamam unicamente os recorrentes C. e outros, argumentando como segue:
1. Conforme consta do requerimento da respetiva interposição, o recurso interposto pelos ora Reclamantes fundou-se na interpretação e aplicação inconstitucionais, feita no Acórdão do STA recorrido, do regime da caducidade da declaração de utilidade pública expropriatória assente no n.º 2 do artigo 9.º do Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 845/76, de 11 de dezembro (n.º 2 aditado pelo DL n.º 154/83, de 12 de abril, alterado pelo DL n.º 41 3/83, de 23 de novembro) em conjunção com o n.º 2 do artigo 333.º e o artigo 302.º do Código Civil, em violação do artigo 62.º da Constituição.
2. Como se explicou nesse requerimento, entendeu-se no Acórdão Recorrido, pela primeira vez nos autos, que a caducidade da declaração de utilidade pública não opera automaticamente, tendo de ser invocada pelo expropriado no auto de expropriação amigável ou, o mais tardar, até ao termo do prazo de recurso do despacho de adjudicação da posse e da propriedade, sob pena de se entender que o expropriado a ela renunciou. E daí tirou o STA a conclusão de que, no caso sub iudice, o trânsito do despacho de adjudicação da posse e propriedade formou caso julgado — em cujo âmbito se integra a questão da (não) caducidade da declaração de utilidade pública —, não mais podendo essa questão ser suscitada pelo expropriado.
3. Mais tendo as Reclamantes acrescentado que esta interpretação e aplicação inconstitucionais, foi feita pela primeira vez no processo no Acórdão recorrido, de modo absolutamente imprevisível e inesperado, em termos de não ser exigível aos recorrentes, ora Reclamantes, que a antecipassem, suscitando a questão antes da prolação dessa decisão, pelo que vinha diretamente invocada nesse requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional (embora a mesma já tivesse sido expressamente invocada anteriormente, no requerimento apresentado nos autos em 18 de novembro de 2011, com a arguição de diversas nulidades do acórdão recorrido).
4. Apesar de se reconhecer, na decisão sumária reclamada, que o Tribunal Constitucional tem admitido excecionalmente que a inconstitucionalidade possa ser invocada no requerimento de recurso, quando o recorrente não tenha tido oportunidade processual para o fazer antes, entendeu-se aí que não era esse o caso, pelo que se decidiu não conhecer do recurso interposto pelos ora Reclamantes.
5. É que, refere-se nessa decisão sumária, “a questão em debate foi expressamente identificada por despacho do Relator, no Supremo Tribunal Administrativo, ao convidar as partes a emitirem opinião sobre ela. Não pode, em consequência, concluir-se que os recorrentes não tiveram oportunidade de se pronunciarem sobre esta matéria, levantando a questão no referido Supremo Tribunal Administrativo”.
6. Os Reclamantes não podem concordar, salvo o devido respeito, com o argumento aduzido na referida decisão sumária para fundar o não conhecimento do recurso.
7. É que, de facto, o mencionado despacho proferido pelo Relator no STA (com data de 3 de outubro de 2011) não permitia aos ora Reclamantes antecipar qualquer juízo sobre uma eventual interpretação e aplicação inconstitucionais, feita pelo Tribunal recorrido, relativamente ao regime da caducidade da declaração de utilidade pública expropriatória assente no n.º 2 do artigo 9.º do Código das Expropriações, em conjunção com o n.º 2 do artigo 333.º e o artigo 302.º do Código Civil.
8. Nesse despacho interlocutório, limita-se o Relator do Tribunal recorrido a hipotisar sobre uma eventual necessidade de discussão, no processo, da renúncia dos recorrentes à invocação da caducidade, que seria ilustrada pela celebração do acordo amigável.
9. No entanto, no mencionado despacho, o Tribunal não toma qualquer posição sobre o assunto, limitando-se a enunciar a questão (que poderia ou não vir a ser discutida) e — assumindo que essa vertente não fora colocada na sentença de 1.ª instância — a pedir às partes para se pronunciarem sobre a mesma.
10. Tal questão, em toda a sua dimensão apenas é levantada na decisão final de recurso do STA, como nela mesmo se reconhece, quando se refere que se procede “... a um enquadramento, uma luz jurídica que não tinha sido expressamente indicada, do alcance do caso julgado decorrente da decisão de 17.12.1985, do Tribunal Judicial da Comarca do Montijo”.
11. Com efeito, foi apenas na decisão final recorrida que o Tribunal a quo entendeu e manifestou expressamente nos autos que:
(a) A sujeição da declaração de utilidade pública ao regime da caducidade visa apenas proteger o expropriado no que respeita ao seu direito de indemnização
(b) A caducidade da declaração de utilidade pública não opera automaticamente, deve ser invocada pelo expropriado, que pode renunciar a essa invocação
(c) A invocação da caducidade da declaração de utilidade pública deve ser feita pelo expropriado no auto de expropriação amigável ou, o mais tardar, até ao termo do prazo de recurso do despacho de adjudicação da posse e propriedade, sob pena de se entender, na ausência de invocação que o expropriado a ela renunciou, e de se formar caso julgado em relação a essa questão, não mais podendo a mesma ser suscitada pelo expropriado.
12. Sendo estes os novos fundamentos invocados pelo Tribunal para sustentar a manutenção do decidido pela 1.ª instância no que respeita à verificação da exceção de caso julgado.
13. Foi neste momento, portanto, pela primeira vez, que o Tribunal recorrido fez uma interpretação e aplicação (inconstitucionais) de uma norma (no caso, o artigo 9.º, n.º 2, do CE, conjugado com os artigos 333.º e 302.º do Código Civil) que não havia sido minimamente ponderada ou aplicada pelo tribunal de 1.ª instância. O que legitima a sua invocação no requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional (nesse sentido, José de Matos Correia, A Fiscalização da Constitucionalidade e da Legalidade, 2.ª Edição, pp. 79 e 80, e os Acórdãos do TC n.º s 272/90, 51/90 e 678/99).
14. Devendo, assim, ser revista a decisão sumária e admitido o recurso.
15. Aliás, qualquer interpretação diferente constituiria uma clara violação do direito de acesso aos tribunais, da garantia de tutela jurisdicional efetiva (e adequada) e do princípio do Estado de Direito.
16. Como salienta Gomes Canotilho (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª Edição, pp. 498 e 499), “o direito à tutela jurisdicional não pode ficar comprometido em virtude da exigência legal de pressupostos processuais desnecessários, não adequados e desproporcionados”, o que implica “a proibição de requisitos processuais desnecessários ou desviados de um sentido conforme o direito fundamental de acesso aos tribunais”.
17. O que aqui sucederia se se entendesse que os Reclamantes estavam obrigados a antecipar o juízo de inconstitucionalidade para o momento em que foram notificados do despacho do Relator do Tribunal recorrido, datado de 3 de outubro de 2011.
18. Por último, mas não menos importante é que, ainda admitindo que, por hipótese, tivesse havido alguma falha processual dos Reclamantes que pudesse consubstanciar uma situação de invocação da inconstitucionalidade num momento não totalmente adequado (o que se admite, sem conceder, por mera cautela de patrocínio), deve valer também aqui, no processo constitucional, como vale no processo civil e no processo judicial administrativo, o princípio do favor do processo ou pro actione (enquanto dimensão do direito de acesso aos tribunais) que pede que as normas processuais, especialmente em casos de dúvida, sejam aplicadas e interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas (cf., por exemplo, o disposto no art. 7º do CPTA).
Nestes termos, com o douto suprimento de V. Exas, que se impetra, deve ser revista a decisão sumária ora reclamada, admitindo-se o recurso e notificando-se os Reclamantes para produzir as respetivas alegações.
Apenas o recorrido Ministro da Defesa Nacional respondeu à reclamação; em seu entender, a mesma não merece provimento, devendo, por isso, ser mantida a decisão de não conhecimento do recurso.
Sem vistos, o processo vem à Conferência para decisão.
3. A referida Decisão Sumária n.º 145/2012 mostra-se transitada em julgado quanto ao grupo de recorrentes composto A. e B., que não apresentaram, contra ela, reclamação; cumpre, assim, decidir a impugnação oposta à mesma Decisão Sumária pelo outro grupo de recorrentes, os já identificados C. e outros, os quais, ao abrigo do disposto no artigo 70º n.º 1 alínea b) da Lei n.º 28/82 de 15 de novembro (LTC), pretendiam impugnar o n.º 2 do artigo 9.º do Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 845/76, de 11 de dezembro (n.º 2 aditado pelo DL n.º 154/83, de 12 de abril, alterado pelo DL n.º 413/83, de 23 de novembro) em conjunção com o n.º 2 do artigo 333º e o artigo 302º do Código Civil.
Acontece que os recorrentes não suscitaram tal questão perante o tribunal recorrido, conforme se determina na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC e no n.º 2 do artigo 72º da mesma Lei. Por essa razão, e embora tendo presente que o Tribunal tem excecionalmente admitido que o requisito não seja cumprido naqueles casos em que o recorrente não teve oportunidade processual para suscitar a questão, a verdade é que o recurso não foi admitido, com esse fundamento, por se haver concluído que o caso se não enquadrava em tais situações.
É, essencialmente, contra este julgamento que se insurgem os recorrentes nesta sua reclamação.
Sustentam que, antes da emissão do acórdão recorrido, nada lhes permitiria antecipar a questão, por não poderem prever que o tribunal recorrido iria adotar uma eventual interpretação inconstitucional da norma quanto ao regime da caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação, assente no n.º 2 do artigo 9.º do Código das Expropriações, em conjunção com o n.º 2 do artigo 333.º e o artigo 302.º do Código Civil. E, embora admitindo que o Relator recorrido proferira despacho a convidar os recorrentes a pronunciarem-se sobre uma eventual necessidade de discussão, no processo, da renúncia dos recorrentes à invocação da caducidade, ilustrada pela celebração do acordo amigável, o certo é que, nesse despacho, não fora assumida qualquer posição sobre o assunto, limitando-se o Relator a enunciar a questão (que poderia ou não vir a ser discutida), em virtude de tal questão não ter sido colocada na sentença de 1.ª instância.
Mas não têm razão.
Na verdade, ao contrário do que alegam, o princípio pro actione (enquanto dimensão do direito de acesso aos tribunais) que pede que as normas processuais, especialmente em casos de dúvida, sejam aplicadas e interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito, é aqui inaplicável; o aludido requisito constitui uma imposição da própria Constituição (alínea b) do n.º 1 do artigo 280º), não como um mero ónus processual, mas como verdadeiro pressuposto material de competência do Tribunal, que conhece destas matérias a título de recurso interposto da decisão dos tribunais comuns sobre questões de inconstitucionalidade. Torna-se, assim, útil – para responder ao argumento invocado a propósito da pretensa violação do direito de acesso aos tribunais, da garantia de tutela jurisdicional efetiva e do princípio do Estado de Direito – remeter os reclamantes para o que explicam JJ Gomes Canotilho e Vital Moreira (CRP Anotada, Coimbra, 4ª edição), em anotação a essa norma, a propósito da aludida suscitação prévia da questão, sobre as razões dessa imposição constitucional.
Sem embargo, o Tribunal tem, efetivamente, entendido que se deverá dispensar o requisito naqueles casos em que o recorrente não teve oportunidade processual de suscitar a questão. Mas é bem manifesto que não é essa a situação presente.
Conforme se afirmou, o caráter surpresa da decisão que aplica a norma impugnada provém da aplicação inesperada da norma, e seguramente tal não acontece quando a questão a tratar no aresto, expressamente identificada em despacho do relator, consiste precisamente na matéria submetida ao alcance precetivo da norma impugnada, como acontece no caso em presença. É certo que a solução que o tribunal iria adotar não foi revelada; mas ao identificar a questão, o tribunal recorrido permitiu aos reclamantes prever, dentro do quadro de soluções possíveis, qual o critério normativo que, em seu entender, não deveria ser aplicado por ofender a Constituição.
É, por isso, de concluir – conforme fez a Decisão Sumária – que se não mostra verificado o requisito em análise.
4. Termos em que se decide indeferir a reclamação e confirmar a decisão Sumária n.º 145/2012 que decidiu não conhecer do objeto do recurso interposto. Custas pelos reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.
Lisboa, 22 de maio de 2012.- Carlos Pamplona de Oliveira – Maria João Antunes – Gil Galvão.