Imprimir acórdão
Proc. n.º 90/98
2ª Secção Relator — Paulo Mota Pinto
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório:
1. Em 14 de Setembro de 1992, I...,SA interpôs recurso directo de anulação de dois despachos do Director da Alfândega de Lisboa que lhe indeferiam pedidos de reembolso de direitos niveladores anteriormente cobrados. Por Acórdão de 31 de Maio de 1995, o Tribunal Tributário de 2ª Instância negou provimento ao recurso. Inconformada, a empresa interpôs recurso para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo que, por Acórdão de 25 de Outubro de 1997, lhe negou provimento. Ainda insatisfeita, a recorrente trouxe então recurso para este Tribunal para apreciação da inconstitucionalidade das seguintes normas:
'1 – Inconstitucionalidade material: o Lei n. 2-B/85, de 21/02, alínea f) do art. 30º (não delimitação da extensão da autorização legislativa), por violação do art. 168º, n. 2 CRP.
2 – Inconstitucionalidade orgânica e formal (exercício da autorização legislativa pelo Governo): o DL 115-G/85, de 18/04, arts. 3º, 4º e 5º; o DL 515/85, de 31/12 (redacção do DL 72-A/86, de 18/04, artº 10); ambos por violação dos arts. 106º n. 2 e 168º n. 2 CRP.
3 – Inconstitucionalidade formal (não publicidade das taxas dos direitos niveladores e compensadores): o Portaria 241/85, de 30/04; o Portaria 283/87, de 07-04; por violação do art. 122º, 2 da CRP.'
2. No Tribunal Constitucional só a recorrente apresentou alegações, que concluíam desta forma:
'Conclusões:
1) Os direitos niveladores são impostos, conforme prevêm o TR - -art.9º e
10º e, o art.4º, 10º, do Código Aduaneiro Comunitário, pertencentes à reserva legislativa da A.R. (CRP- art. 168º).
2) Consequentemente, somente podiam ser criados pela A.R. ou mediante autorização legislativa que expressamente credenciasse o Governo com os adequados poderes legislativos, o que não se verifica;
3) Ainda que tal autorização legislativa existisse validamente expressa ainda assim se verificaria a violação da CRP (art. 168º);
4) Os D.L. referidos na 1ª conclusão não traduzem a aplicação daquela autorização;
5) uma vez que tais dec-leis não fornecem os elementos do imposto, exigido pelo art. 106º da CRP (taxa, incidência, isenção);
6) deixando para a actividade de regulamentar a instituição efectiva do imposto;
7) porém, também as portarias regulamentadoras omitem a publicidade das taxas dos direitos em causa, remetendo um 'aviso' que nunca foi tempestivamente publicitado no DR, se é que alguma vez o foi;
8) e, no entanto, trata-se de actos legislativos e, como tal, sujeitos a publicação obrigatória (CRP- art. 122º - 3º). Termos em que se requer que seja declarada: a) A inconstitucionalidade orgânica da Lei n.º 2-B/85, de 21/02, alínea f) do art.30º, por não delimitar a extensão da autorização legislativa. b. A inconstitucionalidade formal por exercício da autorização legislativa da AR por remissão para a via regulamentar e omissão da taxa dos impostos que criam ou de um mecanismo de fixação claro e directo dos seus elementos o D.L. 115-G/85, de 18/04, art.s 3º, 4º e 5º; o D.L.515/85, de 31/12, (redacção do D.L.72-A/86, de 18/04 - art. 10º). o D.L.516/86, de 31/12- art. 10º. b. A inconstitucionalidade formal por consagrarem uma forma específica de publicidade que em abstracto e em concreto permitirem a não de publicidade das taxas dos direitos niveladores e dos direitos compensadores e por instituírem elementos de imposto por remissão para aviso das: o Portaria 241/85, de 30/04, nº 3º; o Portaria 330/85, de 30/05, nº 1º; o Portaria 61-E/86, de 01/03, art.7º; o Portaria 151-A/86, de 18/04, art. 1º; o Portaria 283/87, de 07/04, art. 2º.'
3. Cumpre apreciar e decidir, começando por delimitar o objecto do recurso. II. Fundamentos: A. Delimitação do objecto do recurso
4. No Acórdão deste Tribunal n.º 379/96, publicado no Diário da República, II Série, de 15 de Julho de 1996 escreveu-se:
'o requerimento de interposição do recurso limita o seu objecto às normas nele indicadas (cfr. o artigo 684º, n.º 2, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 69º da Lei do Tribunal Constitucional, conjugado com o artigo
75º-A, n.º 1, desta lei), sem prejuízo, obviamente, de esse objecto, assim delimitado, vir a ser restringido nas conclusões da alegação (cfr. o citado artigo 684º, n.º 3). O que, na alegação (recte, nas suas conclusões), o recorrente não pode fazer é ampliar o objecto do recurso antes definido.' Em face destes princípios (aliás reiteradamente enunciados: cfr., v.g., os Acórdãos n.ºs 71/92, 323/93, 10/95 e 35/96, publicados na II Série do Diário da República, de 18 de Agosto de 1992, 22 de Outubro de 1993, 22 de Março de 1995 e
2 de Maio de 1996, respectivamente), logo resulta que a apreciação de constitucionalidade que este Tribunal há-de fazer não poderá incidir sobre o artigo 10º do Decreto-Lei n.º 516/85, de 31 de Dezembro – que, aliás, vem identificado como um (inexistente) Decreto-Lei n.º 516/86, de 31 de Dezembro -, nem sobre as Portarias n.ºs 330/85, de 30 de Maio (artigo 1º), 61-E/86, de 1 de Março (artigo 7º) e 151-A/86, de 7 de Abril (artigo 2º), como requerido nas conclusões das alegações produzidas, uma vez que só aí foram, pela primeira vez referidas.
5. O facto de as restantes normas identificadas nessas alegações se referirem a diplomas cuja apreciação da constitucionalidade foi pedida no requerimento de interposição de recurso, não é, por si só, suficiente para as tomar, na sua totalidade, como objecto do recurso de constitucionalidade. Na verdade, tendo o recurso sido interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e considerando os requisitos deste tipo de recurso, ainda teriam tais normas de:
1º - ter sido impugnadas, sub specie constitutionis, durante o processo;
2º - ter sido aplicadas na decisão recorrida como rationes decidendi. Na medida em que todos os diplomas referidos no requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade foram identificados nas alegações do recurso interposto para o Supremo Tribunal Administrativo, dir-se-ia que o primeiro requisito (a suscitação da sua inconstitucionalidade durante o processo) se encontra preenchido. Porém, a referência ao Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro (na redacção que o Decreto-Lei n.º 72-A/86, de 18 de Abril, deu ao seu artigo 10º) não aparece nessas alegações, constando apenas das conclusões [cfr. a transcrição, supra, alínea b) do n.º 1], e em termos equívocos. Em qualquer caso, nem na decisão do Tribunal Tributário de 2ª Instância, nem na decisão da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo se fez qualquer referência ao referido diploma, pelo que, não tendo ele sido convocado na decisão recorrida, das suas normas não cabe agora conhecer uma vez que em relação a elas é seguro que se não preenche, pelo menos, a segunda condição antes referida.
6. Fica, assim, delimitado o objecto do presente recurso de constitucionalidade
às seguintes normas:
- alínea f) do artigo 30º da Lei n.º 2-B/85, de 21 de Fevereiro, assim redigida:
'No âmbito aduaneiro fica o Governo autorizado a:
(...) f) Adaptar a legislação aduaneira às técnicas implementadas na União Aduaneira do Mercado Comum, tendo em vista a próxima adesão à CEE.'
- artigos 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei n.º 115-G/85, de 18 de Abril, assim redigidos:
'ARTIGO 3º
(Protecção do mercado) Sem prejuízo do disposto no artigo anterior, a protecção do mercado nacional será assegurada quer pela aplicação de direitos aduaneiros de importação quer pela cobrança de outras taxas na fronteira, cumuláveis ou não com os direitos aduaneiros, podendo as referidas taxas revestir a forma de um direito nivelador ou de um direito compensador.
ARTIGO 4º
(Definições)
1 - O direito nivelador é uma taxa móvel igual à diferença entre o preço limiar do produto de base e o preço CIF atribuído ao produto importado, sendo este calculado a partir das possibilidades de aquisição mais favoráveis nos mercados externos considerados como representativos.
2 - 0 direito compensador é um montante igual à diferença entre o preço arbitrado ao produto importado tendo em conta as condições normais nos mercados nacional e internacional e o preço mínimo de entrada, podendo esse montante ter designação e mecanismo de aplicação diferenciados, consoante a natureza dos produtos.
3 - O preço limiar é o que visa garantir um preço de venda no mercado nacional do produto importado ao nível do preço objectivo.
4 - 0 preço objectivo é aquele que teoricamente deverá assegurar o normal funcionamento do mercado, em particular o escoamento regular da produção interna, o rendimento equitativo dos agricultores e a protecção dos interesses dos consumidores.
5 - O preço mínimo de entrada é o fixado de forma a assegurar que o preço na fronteira do produto importado se situe a nível que garanta a protecção da produção interna em condições normais de concorrência.
ARTIGO 5º
(Extensão do regime de direitos niveladores)
1 - O direito nivelador poderá igualmente ser aplicado aos produtos constantes do anexo I que resultem da transformação industrial dos produtos de base sujeitos ao regime do n.º 1 do artigo anterior.
2 - O direito nivelador aplicado nos termos do número anterior é composto de dois elementos: Um elemento móvel, calculado a partir da incidência dos direitos niveladores sobre os produtos de base que entram na composição dos produtos transformados; Um elemento fixo, correspondente à protecção da indústria transformadora.'
- n.º 3 da Portaria n.º 241/85, de 30 de Abril, assim redigido:
'3º - l - O montante do direito compensador que incidirá sobre cada um dos produtos constantes do anexo I será fixado mensalmente através de aviso publicado no Diário da República e dimanado da Direcção-Geral do Comércio Externo.
2 - O montante do direito compensador poderá ser alterado num lapso de tempo inferior ao fixado no número antecedente sempre que a situação do mercado o aconselhe.'
- n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, assim redigido:
'2º Competirá à Direcção-Geral das Alfândegas colocar à disposição dos agentes económicos interessados o aviso referido no número anterior a partir do dia de entrada em vigor dos direitos niveladores e das restituições à exportação.' B. Apreciação do recurso
7. Artigo 30º, alínea f) da Lei n.º 2-B/85, de 21 de Fevereiro Em relação à alínea f) do artigo 30º da Lei n.º 2-B/85, de 21 de Fevereiro, o Acórdão n.º 70/92 do Tribunal Constitucional, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Agosto de 1992, concluiu:
'Reconhecendo-se embora que a formulação verbal ali adoptada não pode haver-se como um modelo rigoroso da estatuição imposta pelo artigo 168º, n. 2 da Constituição, dir-se-á, porém, que nela se comporta o conteúdo mínimo exigível para assegurar a sua validade constitucional.' E, adiante, a redacção e a occasio legis da norma eram assim convocadas:
'Por tudo isto [as obrigações que decorriam para Portugal decorriam do Tratado de Adesão, aprovado pela Assembleia da República para ratificação pela Resolução n.º 22/85, de 18 de Setembro], que por força da remissão contida na lei delegante para ‘a União Aduaneira do Mercado Comum, tendo em vista a próxima adesão à CEE’, não pode deixar de se ter presente na avaliação da sua obediência ao comando do artigo 168º, n. 2 da Constituição há-se dizer-se que, para além do objecto, também o sentido e a extensão da autorização legislativa resultam agora perfeitamente perceptíveis e identificáveis, em termos de preencherem o grau mínimo constitucionalmente exigível.' E o mesmo Acórdão, notando a similitude dos direitos niveladores com os
'’diferenciais de preços relativamente a sementes, cereais e farinhas’ cobradas pela Empresa Pública de Abastecimento de Cereais (EPAC)', julgadas não inconstitucionais pelo Acórdão n.º 7/84 do Tribunal Constitucional, publicado no Diário da República, II Série, de 3 de Maio de 1984, admitia que os direitos niveladores agrícolas não visassem finalidades fiscais nem parafiscais,
'representando apenas uma regra de funcionamento do mercado nacional da carne de bovino na sua interligação com o mercado comunitário, em ordem ao estabelecimento de condições estruturais adequadas à sua transformação e compatibilização com o conjunto da Comunidade. Assim, aceitando-se esta linha de entendimento (...) não carecia de suportar-se em qualquer autorização parlamentar.' No mesmo sentido, podem ver-se ainda, por exemplo, o Acórdão n.º 194/92, publicado no Diário da República, II Série, de 25 de Agosto de 1992 e, mais recentemente, o Acórdão n.º 602/97, publicado no Diário da República, II Série, de 4 de Dezembro de 1997.
8. Artigos 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei n.º 115-G/85, de 18 de Abril Já se vê, pois, que, num tal entendimento, também os artigos 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei n.º 115-G/85 não padecem de qualquer inconstitucionalidade. Mas, ainda quando os direitos niveladores agrícolas fossem considerados verdadeiros impostos, sujeitos, por isso, à reserva de lei da Assembleia da República, não deixariam igualmente de estar a salvo da imputação de inconstitucionalidade, por beneficiarem da autorização legislativa que antes se considerou como constitucionalmente adequada. Neste sentido, aliás, decidiram, por exemplo, os Acórdãos n.ºs 70/92 e 194/92, já citados, no último dos quais se escreve o seguinte:
'Mas ainda que se sustentasse que se estava perante um verdadeiro imposto extra-fiscal (...) nem por isso ocorreria violação daquela alínea [i)] do n. 1 do artigo 168º da Constituição [actual alínea i) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição] ou do n. 2 do artigo 106º da Lei Fundamental [actual artigo 103º], porque o Governo editou o Decreto-Lei n.º 115/85 invocando a autorização legislativa constante da alínea f) do artigo 30º da Lei n.º 2-B/85, autorização legislativa constitucionalmente válida, como atrás se sustentou, e que legitimava seguramente o Governo a criar estes direitos niveladores, atento o que constava dos indicados artigos do Acto de Adesão de Portugal às Comunidades Europeias e ainda o que resultava da referida regulamentação comunitária aplicável ao sector.'
9. N.º 3 da Portaria n.º 241/85, de 30 de Abril e n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril Já a questão de constitucionalidade que diz respeito à previsão do n.º 3º da Portaria n.º 241/85 apresenta diferenças significativas em relação à que foi decidida nos dois arestos referidos por último (e também no Acórdão n.º 250/94, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Julho de 1994), a propósito da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, e que aqui volta a ser retomada: estando constitucionalmente previsto que a lei determinasse 'as formas de publicidade dos demais actos e as consequências da sua falta' (n.º 3 do artigo 122º da Constituição – actual artigo 119º, n.º 3), entendeu-se então que uma Portaria não podia subsumir-se ao conceito de lei, para esse efeito, devendo a referência constitucional ser entendida como exigindo um acto legislativo. A verdade, porém, é que a Portaria n.º 283/87 determinava que a Direcção–Geral das Alfândegas pusesse à disposição dos agentes económicos os avisos que fixavam o montante dos direitos niveladores, alterando o regime da Portaria n.º
151-A/86, de 18 de Abril, que impunha que tais avisos fossem publicados
(mensalmente) no Diário da República. E foi tal alteração que, na sequência dos citados Acórdãos n.ºs 70/92, 194/92 e 250/94, veio a ser julgada inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Acórdão n.º 530/94
(publicado no Diário da República, I Série-A, n.º 258, de 8 de Novembro de
1994), e não o regime da própria Portaria n.º 151-A/86, substancialmente idêntico ao da Portaria n.º 241/85. Atendendo, portanto, à evolução histórica que gerou tal declaração de inconstitucionalidade, dir-se-ia que só o n.º 3º/2 da Portaria n.º 241/85, de 30 de Abril, se deveria ter por inconstitucional – apenas na medida em que o encurtamento do prazo (mensal) de vigência dos direitos niveladores não fosse determinado por aviso publicado no Diário da República, e se era esse mesmo o sentido de tal norma. No entanto, como já referido supra, a decisão de inconstitucionalidade com força obrigatória geral resultante do Acórdão n.º 530/94 – bem assim como os Acórdãos n.ºs 70/92 e 194/92 – sustentou-se, quanto a esta questão, na mera violação de uma 'reserva legal material', dispensando-se qualquer juízo sobre a alteração do regime de publicidade dos actos. Nessa medida, a decisão afigura-se inteiramente transponível para o presente caso: cabendo os avisos em causa na previsão do anterior n.º 3 do artigo 122º da Constituição (actual n.º 3 do artigo 119º), só através de acto legislativo se podem estabelecer normas sobre a sua publicação, qualquer que seja a forma que esta revista, porquanto o que está em causa é não tanto assegurar um resultado
(a adequada divulgação de tais avisos) como logo salvaguardar uma competência cujo exercício se encontra constitucionalmente reservado à via legislativa. III. Decisão: Assim, nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:
(a) Não tomar conhecimento do recurso no que respeita ao artigo 10º do Decreto-Lei n.º 516/85, de 31 de Dezembro, ao artigo 10º do Decreto-Lei n.º
515/85, da mesma data, na redacção que lhe deu o Decreto-Lei n.º 72-A/86, de 18 de Abril, e às Portarias n.ºs 330/85, de 30 de Maio (artigo 1º), 61-E/86, de 1 de Março (artigo 7º) e 151-A/86, de 7 de Abril (artigo 2º);
(b) Não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 30º, alínea f), da Lei n.º 2-B/85, de 21 de Fevereiro, e 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei n.º 115-G/85, de 18 de Abril;
(c) Julgar inconstitucional o n.º 3 da Portaria n.º 241/85, de 30 de Abril, por violação do artigo 122º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (versão de 1982);
(d) Aplicar a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, por violação do artigo 122º, n.º
3, da Constituição da República Portuguesa (versão de 1982), constante do Acórdão n.º 530/94, publicado no Diário da República, I Série-A, de 8 de Novembro de 1994, só nesta medida confirmando a decisão recorrida, que deverá ser reformada de acordo com os presentes juízos de inconstitucionalidade; e) Em consequência, conceder parcial provimento ao recurso, devendo a decisão recorrida ser reformada em conformidade com os anteriores juízos de inconstitucionalidade.
Lisboa, 13 de Janeiro de 1999- Paulo Mota Pinto Bravo Serra Maria Fernanda Palma Guilherme da Fonseca Luis Nunes de Almeida