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Proc. nº 1/95 Plenário Rel. Cons. Tavares da Costa
Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional
I
1. - Um grupo de deputados à Assembleia Legislativa Regional da Madeira requereu no Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea g) do nº 2 do artigo 281º da Constituição da República (CR), a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do último segmento da norma da alínea a) do nº 1 do artigo 4º da Lei nº 58/90, de 7 de Setembro, diploma que regula o exercício da actividade de televisão no território nacional.
Dispõe o preceito que a actividade de televisão pode ter cobertura de âmbito geral ou regional, consoante abranja, com o mesmo programa e sinal recomendado, respectivamente, todo o território nacional ou, no mínimo, o território continental português.
Entendem os requerentes ser inconstitucional esse inciso normativo, ao permitir, ainda que para fins de cobertura televisiva, que o conceito geográfico de território nacional sofra uma 'artificial, abusiva e ilegítima amputação, ou redução'.
É que - em seu critério - se conjugadas a definição e dimensão material e jurídica da norma com os fins da televisão contidos no artigo 6º desse diploma, verifica-se a 'redutora e absurda qualificação do território nacional ao território continental', o que significa violação de vários princípios constitucionais: o princípio da unidade do Estado, o princípio da igualdade e o princípio do direito à informação, consagrados constitucionalmente nos artigos 6º, 13º e 37º, nº 1, da Lei Fundamental, respectivamente.
2. - O pedido foi admitido, nos termos e para os efeitos dos artigos 54º e 55º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, não sem, previamente, o Presidente do Tribunal Constitucional, ter registado as suas dúvidas quanto à admissibilidade do mesmo em função da legitimidade dos requerentes para esse efeito.
Na verdade, antes de ordenar a notificação do seu despacho de admissão ao Presidente da Assembleia da República e aos requerentes, não se absteve aquela entidade de escrever o seguinte:
'Nos termos do disposto na alínea g) do nº 2 do artigo 281º da Constituição, os
‘deputados às assembleias legislativas regionais’ só dispõem de legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade de normas jurídicas quando fundem o correspondente requerimento 'em violação dos direitos das regiões autónomas' (isto é, da respectiva região). Ora, pode certamente perguntar-se se, ao dispor nesses termos, o legislador constitucional não terá directa (e exclusivamente) em vista os 'direitos das regiões' consignados no Título VII da Lei Fundamental - e, em particular, no seu artigo 229º -, ou seja, aqueles 'direitos' (atribuições e competência) que justa e especificamente definem e caracterizam a 'autonomia' em causa. Assim, como não se afigura vir invocado, no caso, um 'direito' desse tipo, não será descabido pôr a questão da legitimidade dos requerentes para o presente pedido. Todavia, porque a questão será, em todo o caso, duvidosa, entendo não fazer uso da faculdade prevista no artigo 52º da Lei do Tribunal Constitucional, admitindo, por agora, o pedido e deixando para final a decisão definitiva sobre essa admissibilidade - tendo em conta o preceituado no nº 4 do artigo 51º da mesma Lei'.
Notificado, o Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos.
3. - Está, assim, em causa, a constitucionalidade da norma da alínea a) do nº 1 do artigo 4º da Lei nº 58/90, de 7 de Setembro, ao dispor que
'A actividade de televisão pode ter cobertura de âmbito geral ou regional, consoante abranja, com o mesmo programa e sinal recomendado, respectivamente: a) Todo o território nacional ou, no mínimo, o território continental português
(...)', no tocante a este último segmento que prevê, no mínimo, a cobertura da actividade de televisão ao 'território continental português'.
O pedido foi subscrito, conforme documento de fls. 9, por doze deputados à respectiva assembleia legislativa regional, pelo que satisfaz a exigência de um décimo, constante da citada alínea g) do nº 1 do artigo 281º da CR, considerando que o número de deputados à Assembleia Legislativa Regional da Madeira era, então, de 57 (cfr., o mapa oficial da Comissão Nacional de Eleições, publicado no Diário da República, I Série-B, de
26 de Outubro de 1992, e o disposto nos artigos 10º da Lei nº 13/91, de 5 de Junho - Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira - e 2º do Decreto-Lei nº 318-E/76, de 30 de Abril).
Coloca-se, no entanto, e desde logo, a questão da legitimidade dos deputados em questão para requerer a pretendida declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral - como, no despacho liminar, se deixou consignado.
Seja como for, independentemente da abordagem da questão relativa à legitimidade, coloca-se, desde já, essa outra respeitante ao interessa actual do conhecimento do problema de constitucionalidade.
II
1. - O nº 6 do artigo 38º da Constituição da República de
1976, na sua primitiva redacção, que a revisão de 1982 manteve (nº 7 do correspondente artigo), dispunha não poder a televisão ser objecto de propriedade privada.
Esta 'reserva estadual de televisão', como lhe chamaram Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada,
2ª ed., Coimbra, 1984, 1º vol., pág. 242) desapareceu com a revisão constitucional de 1989 que abriu a actividade televisiva à iniciativa privada, desse modo pondo fim ao regime até então existente de monopólio público.
Assegurando o Estado a existência e o funcionamento de um serviço público de rádio e de televisão (nº 5 do artigo 38º do novo texto), remeteu-se para a lei ordinária o regime de licenciamento das estações emissoras de radiodifusão e de radiotelevisão, a conferir por concurso público (nº 7 do mesmo artigo 38º), surgindo, por conseguinte, a necessidade de dar expressão e densificação legais à disciplina decorrente da substituição daquele monopólio estadual por um regime concorrencial e pluralista. O que se mostra consonante com o duplo alcance que aqueles constitucionalistas assinalam à incumbência constitucional do Estado em assegurar a existência e o funcionamento desse serviço público: 'por um lado, constitui uma garantia institucional de um sector público da comunicação social, o qual não poderá, por isso, ser aniquilado ou abolido; por outro lado, define um estatuto especial para o sector público da comunicação social, cujos órgãos estão sujeitos a um regime essencialmente distinto do dos órgãos de comunicação pertencentes a entidades particulares'(ob. cit., 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 233).
Assim, e uma vez que o texto constitucional é omisso quanto à dimensão e à composição desse serviço, apenas dispondo quanto à exigência de licenciamento, obrigatoriamente precedido de concurso público, a respectiva modelação legal há-de competir à discricionariedade legislativa do Estado, salvo quanto a uma dimensão mínima, necessária para realizar os objectivos constitucionais (ob. e local cits.), o que decorrerá, naturalmente, da necessidade de respeitar os direitos fundamentais de expressão e de informação implicados.
2. - A Lei nº 58/90, de 7 de Setembro - 'Lei da Televisão' - teve por objectivo regular o exercício da actividade de televisão no território nacional (nº 1 do seu artigo 1º), na sequência da nova directriz constitucional, logo acrescentando o nº 1 do artigo 3º poder essa actividade ser exercida 'por operadores públicos e privados, nos termos da Constituição e da presente lei'. A partir de então, previu-se a existência de operadores públicos de televisão, assegurando o Estado o funcionamento de um serviço público de televisão, em regime de concessão, sem prejuízo do exercício da mesma actividade por operadores privados, sujeitos a licenciamento na sequência de concurso público
(cfr., o nº 3 desse artigo 3º: 'o exercício da actividade de televisão, com excepção do serviço público, carece de licença, a conferir por concurso público', texto recentemente alterado pelo artigo único da Lei nº 94/97, de 23 de Agosto, que passou a falar do exercício da actividade de televisão ‘por via hertziana’).
A abertura à iniciativa privada implicou, naturalmente, uma actividade legislativa expressa a vários níveis com o objectivo de pautar a disciplina exigida pela nova realidade concorrencial, surgindo a essa luz, designadamente, a necessidade de um plano técnico de frequências televisivas que definisse os sistemas de transporte e difusão do sinal televisivo e as respectivas titularidades, formas de gestão e utilização, até porque a Constituição é, como vimos, omissa quanto à dimensão e à composição do serviço público de televisão.
O Decreto-Lei nº 401/90, de 20 de Dezembro, na concretização desse objectivo pretendeu assegurar - segundo se lê do respectivo preâmbulo - 'uma sã concorrência entre a entidade concessionária do serviço público e os novos operadores privados', para além de se facilitar uma mais rápida entrada em funcionamento dos novos operadores.
De acordo com o nº 1 do artigo 3º do diploma, a titularidade, a gestão e a exploração dos sistemas de transporte e difusão do sinal televisivo necessárias à realização das redes de cobertura dos canais previstos, são atribuídas a uma sociedade anónima de capitais maioritariamente públicos, a criar expressamente para o efeito, sem prejuízo de, em alternativa, as sociedades licenciadas para exploração dos terceiro e quarto canais usarem meios próprios ou alheios de transporte e difusão de sinal, autónomos, 'nos termos do presente diploma e da demais legislação aplicável' (nº 2).
Assim, pela Lei nº 21/92, de 14 de Agosto, veio a ser transformada a Radiotelevisão Portuguesa, E.P., criada como empresa pública pelo Decreto-Lei nº 674-D/75, de 2 de Dezembro, em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, com a denominação de Radiotelevisão Portuguesa, S.A, que àquela sucedeu, nomeadamente, na concessão do serviço público de televisão atribuída nos termos do artigo 5º da Lei nº 58/90, como tal devendo, além do mais, emitir dois programas de cobertura geral, 'um dos quais, pelo menos, abrangerá as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira', cumprindo-lhe, ainda, assegurar os meios necessários para o intercâmbio de programas e de informação com essas Regiões, bem como promover a produção e emissão de programas próprios, nomeadamente de índole regional [cfr. o artigo 4º, nº 3, alíneas i) e o), da citada Lei nº 21/92].
A actividade de televisão passou, por conseguinte, a poder ser exercida por entidades privadas, sujeitas a licenciamento, sem prejuízo da incumbência constitucional de o Estado manter um serviço público de televisão. E, por sua vez, a actividade de transporte e difusão do sinal de televisão passou a ser feita ou por via da sociedade de capitais públicos criada para esse efeito, ou pelos próprios meios das sociedades licenciadas ou, ainda, por meios alheios, o que a Lei nº 58/90 não vedou.
É certo, no entanto, que, ao cuidar da zona de cobertura de televisão se preceituou que a respectiva actividade tem cobertura de âmbito geral ou regional, consoante abranja, com o mesmo programa e sinal recomendado, todo o território nacional ou, no mínimo, o território continental português.
3. - Cedo se entendeu, nomeadamente face a uma reconhecida restrição espacial, não estar devidamente assegurado o cabal acesso dos Portugueses das ilhas aos programas emitidos no espaço continental, o que não se mostrava coadunável com os afirmados propósitos de coesão nacional e com a promoção cultural que exprime a identidade nacional, na filosofia do artigo 6º da Lei nº 58/90.
A este propósito, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira, em proposta de lei à Assembleia da República constante da Resolução nº
12/94/M - publicada no Diário da República, I Série-B, de 10 de Setembro de 1994
- defendeu ser 'essencial que o Estado assegure a transmissão do sinal às Regiões Autónomas da mesma forma que as emissões de âmbito geral são asseguradas no território continental', até porque esse é o sentido de serviço público de televisão e rádio que a Constituição consagra.
A citada Resolução viria a dar lugar à proposta de lei nº 108/VI, publicada no Diário da Assembleia da República, II Série-A, de 9 de Setembro de 1994, a qual, juntamente com os projectos de lei nº 30/VII e 46/VII seria objecto do relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, de 20 de Dezembro de 1995 (citado Diário, II Série-A, de 21 de Dezembro de 1995), merecendo discussão conjunta, na generalidade, e aprovação, na generalidade e na especialidade, por unanimidade
(cfr., Diário da Assembleia da República, I Série, de 21 de Dezembro de 1995 e de 5 de Julho de 1996).
Os trabalhos parlamentares deram, assim, lugar à Lei nº
31/96, de 14 de Agosto, 'Televisão e Rádio nas Regiões Autónomas', cujo artigo
1º, sob a epígrafe 'Serviço público nas Regiões Autónomas', dispõe, nos seus nºs. 1 e 2;
'1.- O serviço público de rádio e de televisão constitucionalmente consagrado inclui o acesso das Regiões Autónomas às emissoras incumbidas de tal serviço.
2.- Constituem obrigações da empresa concessionária do serviço público de televisão, para além das constantes da Lei nº 58/90, de 7 de Setembro, e da Lei nº 21/92, de 14 de Agosto: a) Manter dois canais de cobertura regional, abrangendo, respectivamente, as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira; b) Assegurar que um dos canais de cobertura geral seja difundido para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
3.-
..................................................................................'
4. - Com a Lei nº 31/96, poderia desde logo defender-se terem sido eliminadas as reservas de matriz constitucional que o texto sob sindicância proporcionaria.
A esse juízo conduziria a articulação dos fins genéricos e específicos prosseguidos pela actividade de televisão - enunciados no artigo
6º da Lei nº 58/90 -, com o elenco de actividades a cargo da concessionária do serviço público de televisão - decorrentes do artigo 5º do mesmo diploma e do artigo 4º da Lei nº 21/92, de 14 de Agosto - e o preceituado quanto a esse serviço público nas Regiões Autónomas, tal como estatuído ficou mediante aquela Lei nº 31/96, com o que se adequa o contrato de concessão de serviço público de televisão celebrado entre o Estado Português e a Radiotelevisão Portuguesa, SA, em 17 de Março de 1993, ao abrigo do disposto no artigo 5º da Lei nº 58/90 e do nº 1 do artigo 4º da Lei nº 21/92, de 14 de Agosto, revisto, consoante previu o nº 3 do artigo 1º da Lei nº 31/96, em 31 de Dezembro de 1996 (textos publicados no livro A Televisão em Portugal – 40 Anos de História Legislativa, Lisboa,
1997, págs. 122 e ss.).
Na verdade, independentemente da caracterização de serviço público de televisão e de qualquer pesquisa quanto à sua natureza, bem como acerca da sua exacta inserção na área dos direitos, liberdades e garantias
- temáticas que desinteressam à economia do acórdão - teria passado a existir adequada resposta legislativa à incumbência constitucionalmente atribuída ao Estado no domínio dos direitos de expressão e de informação (e que levou à significativa alteração do âmbito da concessão, fixado na cláusula 2ª do contrato revisto, que passou a abranger 'a difusão pelas redes de cobertura geral que integram as frequências correspondentes aos 1º e 2º canais de televisão e, ainda, a emissão dos programas internacionais, as emissões da RTP-Açores e RTP-Madeira, a difusão da RTP-1 nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e a regionalização da informação através da actividade das Delegações Nacionais').
A actividade de televisão, em si mesma considerada, e o transporte e difusão do sinal de televisão, enquanto manifestações daquele serviço público, prosseguem o interesse geral em função do qual este se instrumentaliza, para além das finalidades substantivas que, sediadas nos domínios da expressão e da informação, se visam prosseguir. Fazem-no, na formulação condensada de um autor, 'através da cobertura de «todo o território nacional até aos lugares mais distantes»; através da «oferta de uma informação o mais objectiva e completa possível» (realização do direito de ser informado) e também através de «uma oferta de espectáculos, rúbricas e programas, que tenham um conteúdo socialmente qualificado' (cfr. José Alberto de Melo Alexandrino – Estatuto Constitucional da Actividade de Televisão, Coimbra, 1998, pág. 203 e locs. cits.).
5. - De qualquer modo, as dúvidas porventura subsistentes em leitura mais ampla do pedido, na medida em que este alude ao livre acesso dos cidadãos portugueses insulares relativamente aos continentais, seja no tocante aos canais televisivos concessionados a operadores adstritos ao serviço público de televisão, seja, inclusivamente, aos operadores privados, deixaram de subsistir após a entrada em vigor da nova 'Lei da Televisão', aprovada pela Lei nº 31-A/98, de 14 de Julho (rectificada no Diário da República – I Série A, de
30 de Setembro seguinte).
Com efeito, este diploma, que revogou expressamente a Lei nº 58/90 - cfr. o nº 1 do artigo 75º - tendo por objecto regular o acesso da actividade de televisão e o seu exercício - artigo 1º, nº 1 - passou a dispor que os canais de televisão podem ter cobertura de âmbito nacional, regional ou local (nº 1 do artigo 6º).
São considerados de âmbito nacional os canais que visam abranger, 'ainda que de forma faseada, a generalidade do território nacional, desde que na data de apresentação da candidatura apresentem garantias de efectivação daquela cobertura (nº 2 do mesmo artigo 6º), acrescentando explicitamente o nº 1 do artigo 10º que '[o]s canais de televisão de âmbito nacional abrangerão, obrigatoriamente, as Regiões Autónomas'.
Os operadores televisivos licenciados ao abrigo da Lei nº 58/90 estão obrigados ao cumprimento das condições e termos dos projectos licenciados ou autorizados, nos moldes previstos conjugadamente nos artigos 16º, nº 1 e 74º do mesmo texto legal, sendo certo que no nº 3 do artigo 15º se preceitua no sentido de que a atribuição de novas licenças ou autorizações, bem como a modificação do quadro legislativo existente, não constituem fundamento para que os operadores de televisão 'aleguem alteração das condições de exercício da actividade, em termos de equilíbrio económico e financeiro, nem conferem direito a qualquer indemnização'.
III
O Tribunal Constitucional ponderou, em plenário, recentemente, não se justificar o conhecimento da questão de constitucionalidade se não houver um interesse jurídico relevante na apreciação do pedido (acórdão nº 639/98, publicado no Diário da República, II Série, de 29 de Dezembro de
1998).
O juízo então emitido insere-se na orientação jurisprudencial preponderante que não reconhece esse interesse no conhecimento de um pedido de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral sempre que não se detecte qualquer alcance prático na emissão de uma tal declaração (cfr., por todos, o acórdão nº 465/91, publicado no Diário da República, II Série, de 20 de Abril de 1992).
Este entendimento tem sido professado seja perante a revogação de norma aprecianda, exigindo-se - não obstante eventual produção de efeitos dessa norma - um juízo de adequação e proporcionalidade legitimante do mecanismo de índole genérica e abstracta que é a declaração, com força obrigatória geral, de inconstitucionalidade (caso, v.g., do acórdão nº 238/88, publicado no citado jornal oficial, II Série, de 21 de Dezembro de 1988), seja nos casos de inutilidade prática da declaração quando, se esta ocorrer, razões de segurança jurídica e de equidade imponham a limitação dos respectivos efeitos
(cfr., v.g., o acórdão nº 806/93, publicado no mesmo Diário, II Série, de 29 de Janeiro de 1994).
No caso vertente, perfilha-se idêntica orientação - até por maioria de razão.
Pode, deste modo, afirmar-se que o conhecimento do pedido e a eventual declaração de inconstitucionalidade não comportam interesse prático actual, não consubstanciam interesse jurídico relevante, uma vez que a alteração legislativa subsequente não permite extrair qualquer utilidade da emissão de uma decisão de mérito sobre a constitucionalidade do segmento normativo em causa.
IV
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do pedido.
Lisboa, 26 de Janeiro de 1999- Alberto Tavares da Costa Bravo Serra Maria Fernanda Palma Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Luís Nunes de Almeida Maria Helena Brito Artur Maurício Messias Bento Guilherme da Fonseca Vítor Nunes de Almeida José de Sousa e Brito Paulo Mota Pinto José Manuel Cardoso da Costa