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Processo nACÓRDÃO Nº 584/98 Processo n.º 456/98 Conselheiro Messias Bento
Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório:
1. O MINISTÉRIO PÚBLICO interpõe o presente recurso, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, da sentença do Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (de18 de Fevereiro de 1998), que anulou o acto de indeferimento tácito praticado pelo PRESIDENTE DO INSTITUTO SUPERIOR TÉCNICO, que tinha sido contenciosamente impugnado por E. P., em virtude de, por esse acto, ter sido desatendido o pedido, por este formulado em
12 de Dezembro de 1995, de abono de vencimentos correspondentes ao 4º escalão de professor associado daquele Instituto.
Pretende o recorrente que este Tribunal aprecie a constitucionalidade do artigo
2º do Decreto-Lei n.º 347/91, de 19 de Setembro, que a sentença recorrida desaplicou, com fundamento em violação do princípio da igualdade da retribuição, consagrado no artigo 59º da Constituição, 'na medida em que permite que funcionários mais antigos na categoria tenham vencimento inferior'.
O Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal concluiu assim as alegações que apresentou:
1. A norma constante do artigo 2º do Decreto-Lei n.º 347/91, de 19 de Setembro, no segmento em que restringe o descongelamento na progressão nos escalões das categorias e carreiras do pessoal docente do ensino superior e de investigação, e na medida em que o limite temporal de antiguidade na categoria, ali estipulado para a primeira e segunda fases do descongelamento, implique que funcionários mais antigos na mesma categoria passem a auferir uma remuneração inferior à de outros, de menor antiguidade e idênticas qualificações, é inconstitucional por violação do princípio da igualdade, consubstanciado no actual artigo 59º, n.º 1, alínea a), da Constituição.
2. Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida.
O recorrido, por sua parte, formulou as seguintes conclusões:
1. Os argumentos que o Digníssimo Ministério Público apresenta mas suas doutas alegações de recurso obrigatório vêm reforçar a justeza da decisão do tribunal a quo que foi no sentido favorável à pretensão do ora recorrido.
2. Quer a decisão recorrida quer aqueles argumentos quer a presente alegação ancoram-se em entendimentos da jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o significado do princípio fundamental da igualdade.
3. Face a tal entendimento, a norma ínsita no artigo 2º do Decreto-Lei n.º
347/91, de 19 de Setembro, na medida em que estipula um limite temporal de antiguidade, nas categorias dos docentes do ensino superior e de investigação, para a primeira e segunda fases do descongelamento na progressão nos escalões daquelas categorias, permitindo, assim, que funcionários mais antigos na mesma categoria passem a ter vencimentos inferiores aos de outros com idênticas qualificações mas de menor antiguidade, é inconstitucional por violação do princípio da igualdade da retribuição consagrado na alínea a) do n.º 1 do artigo
59º da Constituição da República Portuguesa.
4. Nos termos expostos, deverá ser confirmado o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida.
2. Corridos os vistos, cumpre decidir.
II. Fundamentos:
3. A norma sub iudicio: O Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, desenvolvendo princípios gerais definidos pelo Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, fixou regras atinentes ao estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e à estrutura das remunerações base das respectivas carreiras e categorias, estabelecendo o modo por que se devia operar a transição para a nova estrutura remuneratória.
O artigo 19º do dito Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, dispõe que a progressão dentro de cada categoria se faz por mudança de escalão, dependendo, nas carreiras verticais, da permanência no escalão imediatamente anterior, durante três anos. Esta progressão nas categorias - que, entretanto, ficou congelada (cf. artigo
38º, n.º 1) - só em Julho de 1990 se iniciaria, com o descongelamento dos dois escalões seguintes ao escalão de integração, seguindo-se, em Janeiro de 1991, o descongelamento de mais dois escalões subsequentes e, em Janeiro de 1992, o dos restantes escalões (cf. artigo 38º, n.º 2). O número de anos de serviço necessários para a integração nos escalões descongelados durante o período de transição deviam ser fixados em decreto regulamentar, que fixaria igualmente as regras transitórias sobre a contagem de tempo de serviço para a progressão (cf. artigo 38º, n.º 3).
O Decreto-Lei n.º 408/89, de 18 de Novembro, veio definir o estatuto remuneratório do pessoal docente universitário, do pessoal docente do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação científica. Depois de o artigo 4º repetir que a progressão nas categorias se faz por mudança de escalão (n.º 1) e que esta 'depende da permanência de três anos no escalão imediatamente anterior (...)', previram-se, no anexo n.º 1 a esse diploma legal, quatro escalões para cada uma das seguintes categorias de docentes do ensino universitário: professor catedrático; professor associado com agregação; professor associado sem agregação e professor auxiliar com agregação; e professor auxiliar. E previram-se três escalões para cada uma das seguintes categorias de docentes: assistente e leitor; e assistente estagiário. No artigo 5º do mesmo decreto-lei, prescreveu-se que os professores associados com agregação, os professores associados e os professores auxiliares agregados transitavam para a nova estrutura salarial para os escalões 1, 2 e 3 da sua categoria consoante possuíssem até duas, três ou quatro diuturnidades especiais
(n.º 3). Os professores auxiliares, esses transitavam para a nova estrutura salarial na sua categoria, de acordo com as seguintes regras: para o escalão 1, se possuíssem uma diuturnidade especial; para o escalão 2, possuindo duas diuturnidades especiais; para o escalão 3, se possuíssem três diuturnidades especiais; e para o escalão 4, possuindo quatro diuturnidades especiais (n.º 4).
O Decreto-Lei n.º 347/91, de 19 de Setembro - diploma a que pertence a norma aqui sub iudicio - veio, entretanto, descongelar a progressão nos escalões das categorias e carreiras dos docentes universitários constantes do Decreto-Lei n.º
408/89, de 18 de Novembro (cf. artigo 2º, n.º 1). Esse descongelamento foi feito nos termos dos nos nºs 2 e 3 desse mesmo artigo 2º. Dispõe como segue este artigo 2º: Artigo 2º (Descongestionamento da progressão)
1. Fica descongelada, de acordo com as regras dos números subsequentes, a progressão nos escalões a que se refere o artigo anterior.
2. Na primeira fase procede-se ao seguinte descongelamento: a). subida de um escalão, quando a antiguidade na categoria seja igual ou superior a 6 anos; b). subida de dois escalões, quando a antiguidade na categoria seja igual ou superior a 10 anos.
3. Na segunda fase procede-se ao seguinte descongelamento: a). subida de um escalão, quando a antiguidade na categoria seja igual ou superior a 7 anos; b). subida de dois escalões, quando a antiguidade na categoria seja igual ou superior a 18 anos.
De acordo com o que prescreve o artigo 4º deste Decreto-Lei n.º 347/91, a progressão nos escalões das categorias e carreiras dos docentes universitários ficou descongelada a partir de 1 de Julho de 1990, a primeira fase, e de 1 de Janeiro de 1991, a segunda fase
Entretanto, tinha sido publicado o Decreto-Lei n.º 204/91, de 7 de Junho. Com tal diploma legal, visou-se 'dar execução à 2ª fase de descongelamento de escalões previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 38º do Decreto-Lei n.º
353-A/89, de 16 de Outubro, estabelecendo as respectivas regras transitórias de progressão'. O legislador aproveitou a oportunidade para 'salvaguardar a situação dos funcionários e agentes promovidos após 1 de Outubro de 1989 e que, por virtude da aplicação do novo sistema retributivo (NSR), aufiram vencimento inferior ao que resultaria da sua progressão na categoria anterior por força da aplicação dos critérios adoptados nas 1ª e 2ª fases de descongelamento de escalões' (cf. o respectivo preâmbulo). Dispôs-se no seu artigo 2º:
1. A partir de 1 de Janeiro de 1992, os funcionários e agentes serão posicionados no escalão correspondente à antiguidade na categoria, segundo módulos de tempo de quatro e cinco anos, respectivamente, para as carreiras verticais e horizontais, contados a partir do escalão 1;
2. A progressão nos escalões descongelados faz-se de acordo com as seguintes regras: a). entre 1 de Janeiro e 30 de Setembro de 1992, os funcionários e agentes serão posicionados no escalão correspondente à antiguidade na categoria, segundo módulos de tempo de quatro e cinco anos, respectivamente, para as carreiras verticais e horizontais, contados a partir do escalão 1; b). em 1 de Outubro de 1992, os funcionários e agentes serão reposicionados no escalão a que corresponder a antiguidade na categoria, segundo módulos de três e quatro anos, respectivamente, para as carreiras verticais e horizontais, contados do escalão 1.
3. O tempo de serviço prestado nas carreiras horizontais e nas categorias extintas por agregação pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, e legislação complementar, conta como globalmente prestado na respectiva carreira para efeitos do disposto nos números anteriores.
4. O posicionamento referido nas alíneas a) e b) do n.º 2 far-se-á sem prejuízo da manutenção em escalão mais favorável que tenha resultado da integração no NSR ou da aplicação da 1ª e 2ª fases de descongelamento.
O artigo 3º do mesmo Decreto-Lei n.º 204/91 prescreve.
1. Os funcionários e agentes promovidos após 1 de Outubro de 1989 serão integrados em escalão da nova categoria a que corresponda um índice de valor não inferior a 10 pontos relativamente àquele a que teriam direito pela progressão na categoria anterior, por força do disposto na lei para a 1ª e 2ª fases do processo de descongestionamento de escalões, reportados à data em que teriam adquirido aquele direito.
2. A progressão do escalão 1 para o escalão 2 dos funcionários providos em categorias cujo desenvolvimento indiciário integre o índice 100 da escala salarial do regime geral passa a operar-se após um ano de permanência no 1º escalão.
3. Para efeitos do disposto no número anterior, releva o tempo de serviço prestado até 1 de Janeiro de 1991, mas a transição nele prevista só produz efeitos a partir dessa data.
O artigo 6º, n.º1, do mesmo diploma legal acrescentou:
1. A mudança de escalões por efeito do disposto nos artigos 2º e 3º deste diploma produz efeitos desde 1 de Janeiro de 1991.
Posteriormente, para dar execução à última fase do descongelamento de escalões, foi publicado o Decreto-Lei n.º 61/92, de 15 de Abril, cujo artigo 2º reza como segue:
1. A partir de 1 de Janeiro de 1992 ficam descongelados todos os escalões previstos para as diversas carreiras e corpos especiais da função pública.
2. A progressão nos escalões descongelados faz-se de acordo com as seguintes regras: a). entre 1 de Janeiro e 30 de Setembro de 1992, os funcionários e agentes serão posicionados no escalão correspondente à antiguidade na categoria, segundo módulos de tempo de quatro e cinco anos, respectivamente, para as carreiras verticais e horizontais, contados a partir do escalão 1; b). em 1 de Outubro de 1992, os funcionários e agentes serão reposicionados no escalão a que corresponder a antiguidade na categoria, segundo módulos de três e quatro anos, respectivamente, para as carreiras verticais e horizontais, contados a partir do escalão 1.
3. O tempo de serviço prestado nas carreiras horizontais e nas categorias extintas por agregação pelo Decreto-lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, e legislação complementar, conta como globalmente prestado na respectiva carreira para efeitos do disposto nos números anteriores.
4.O posicionamento referido nas alíneas a) e b) do n.º 2 far-se-á sem prejuízo da manutenção em escalão mais favorável que tenha resultado da integração do NER ou da aplicação das 1ª e 2ª fases de descongelamento.
4. A questão de constitucionalidade:
4.1. Consta da sentença que o recorrente - que iniciou o exercício das funções de professor associado em 7 de Janeiro de 1987, sendo nomeado definitivamente na categoria em 7 de Janeiro de 1992 e, nessa data, posicionado no 2º escalão (até aí, esteve no 1º escalão) - não beneficiou da subida de um escalão aquando do primeiro descongelamento, em virtude de, nessa data (1 de Julho de 1990), não ter os seis anos de serviço necessários para tal; e que continuou a não beneficiar da subida de um escalão na segunda fase do descongelamento (1 de Janeiro de 1991), por, nesse momento, também não ter os sete anos necessários para o efeito. Assim - diz a sentença -, só em 1 de Janeiro de 1995, o recorrente ingressou no 3º escalão de professor associado, por ter perfeito três anos no 2º escalão; e, por conseguinte, só em 1 de Janeiro de 1998, ingressou no
4º escalão, por, entretanto, ter perfeito três anos de serviço no 3º escalão. Em contrapartida - acrescenta a sentença -, outros professores associados, mais modernos do que o recorrente (um deles, é-o apenas desde 24 de Outubro de 1989) beneficiaram da subida de dois escalões por força do referido descongestionamento; e, por isso, ingressaram, em 24 de Outubro de 1992, no 3º escalão, e, em Outubro de 1995, no 4º escalão. Pondera a sentença que, 'se não tivesse sido promovido antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 347/91, o recorrente auferiria vencimento superior, ou seja, auferiria vencimento igual aos aludidos colegas (até ao ingresso no 4º escalão)'
- ingresso que, quanto ao recorrente, se verificou apenas em 1 de Janeiro de
1998. E acrescenta: 'estes têm tido vencimento superior ao do recorrente precisamente porque foram promovidos em data posterior'.
Consta também da sentença que o recorrente - que, por força do que preceitua o Decreto-Lei n.º 408/89, de 18 de Novembro (cf. artigo 5, n.º 3), foi integrado no 1º escalão de professor associado - transitou para o 2º escalão em Janeiro de
1992, por força do disposto no artigo 2º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º
61/92, de 15 de Abril, atrás transcrito.
Face a este quadro, a sentença recorrida concluiu que o artigo 2º do Decreto-Lei n.º 347/91, de 19 de Setembro, 'na medida em que permite que funcionários mais antigos na categoria tenham, por isso, vencimento inferior, como é o caso do ora recorrente', é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade da retribuição, previsto no artigo 59º da Constituição.
4.2. O artigo 59º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa - ao preceituar que 'todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, têm direito
à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna' - impõe que a remuneração do trabalho obedeça a princípios de justiça. Ora, a justiça exige que, quando o trabalho prestado for igual em quantidade, natureza e qualidade, seja igual a remuneração. E reclama (nalguns casos, apenas consentirá) que a remuneração seja diferente, pagando-se mais a quem tiver melhores habilitações ou mais tempo de serviço. Deste modo se realiza a igualdade, pois que, como se sublinhou no acórdão n.º 313/89, (publicado nos Acórdão do Tribunal Constitucional, 13º volume, tomo II, páginas 917 e seguintes), do que no preceito constitucional citado se trata é de um direito de igualdade. Escreveu-se nesse aresto: O direito de que aqui se trata é um direito de igualdade.- mas de uma igualdade material que exige se tome sempre em consideração a realidade social em que as pessoas vivem e se movimentam -, e não de uma igualdade meramente formal e uniformizadora (cf. FRANCISCO LUCAS PIRES, Uma Constituição para Portugal, Coimbra, 1975, páginas 62 e seguintes). Uma justa retribuição do trabalho é, no fundo, o que os princípios enunciados no preceito transcrito visam assegurar: a retribuição deve ser conforme à quantidade, natureza e qualidade do trabalho; deve garantir uma existência condigna; e a trabalho igual - igual em quantidade, natureza e qualidade - deve corresponder salário igual. O princípio 'para trabalho igual salário igual' não proíbe, naturalmente, que o mesmo tipo de trabalho seja remunerado em termos quantitativamente diferentes, conforme seja feito por pessoas com mais ou menos habilitações e com mais ou menos tempo de serviço, pagando-se mais, naturalmente, aos que maiores habilitações possuem e mais tempo de serviço têm. O que o princípio proíbe é que se pague de maneira diferente a trabalhadores que prestam o mesmo tipo de trabalho, têm iguais habilitações e o mesmo tempo de serviço. O que, pois, se proíbe são as discriminações, as distinções sem fundamento material, designadamente porque assentes em meras categorias subjectivas. Se as diferenças de remuneração assentarem em critérios objectivos, então elas são materialmente fundadas, e não discriminatórias. Tratar por igual o que é essencialmente igual e desigualmente o que é essencialmente diferente - eis o que exige o princípio da igualdade (...).
Em consonância com esta doutrina, mais recentemente, este Tribunal, no seu acórdão n.º 237/98 (publicado no Diário das República, II série, de 17 de Junho de 1998), teve ocasião de insistir na ideia de que o princípio da igualdade impõe ao legislador a obrigação de 'consagrar (...) nas carreiras da função pública, para as várias categorias, a que correspondem diferentes níveis de experiência e de responsabilidade, diferenciações de níveis remuneratórios'
(sublinhou-se). Neste acórdão n.º 237/98, escreveu-se ainda:
(...) a arbitrária equiparação remuneratória de magistrados pertencentes a escalões diferentes e a exercerem funções em tribunais hierarquicamente diferenciados - para além de integrar violação flagrante da afloração do princípio da igualdade constante do citado artigo 59º, n.º 1, alínea a) - constituirá, muito em particular, violação do estatuído nos artigos 212º e 217º da Constituição da República Portuguesa, preceitos que, necessariamente, levam
ínsita a existência de escalões diferenciados - em termos funcionais e, portanto, remuneratórios - dos magistrados.
4.3. No caso dos autos, a desigualdade retributiva, que se verifica existir entre o recorrente e os professores associados que serviram de termo de comparação - desigualdade que se traduz em que estes, embora sejam mais modernos do que ele na categoria, têm vindo a auferir vencimentos superiores ao dele - imputou-a a sentença recorrida ao facto de aquele ter sido promovido antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 347/91, de 19 de Setembro, ao passo que os
últimos o foram por força da aplicação deste diploma legal (recte, da norma aqui sub iudicio), o que teve como consequência que o primeiro não tenha mudado de escalão em 1 de Julho de 1990, nem em 1 de Janeiro de 1991 - que foram as datas dos 1º e 2º descongelamentos -, por não ter então, seis e sete anos na categoria, respectivamente. Ou seja: a sentença fez decorrer essa desigualdade de tratamento remuneratório do diferente efeito que a aplicação dos critérios de progressão constantes da norma aqui sub iudicio, que são puramente temporais, teve na progressão na carreira, consoante a promoção a professor associado tenha ocorrido antes ou depois da sua entrada em vigor: os mais antigos na promoção ficaram prejudicados em confronto com os mais modernos.
Como os critérios de progressão constantes da norma sub iudicio nada têm a ver com a natureza e as características do trabalho prestado pelo recorrente e pelos outros professores associados, nem tão-pouco com as capacidades e as qualificações profissionais de um e de outros (todos eles são professores associados do ensino superior universitário - e, por isso, são idênticas as funções de docência que exercem), a referida desigualdade de retribuição não se funda em qualquer critério objectivo.
A diferenciação - que, em matéria de remunerações, existiu até 1 de Janeiro de
1998 (data em que o recorrente ingressou no 4º escalão) entre ele e outros professores associados (até essa data, pagou-se-lhe menos do que a estes, apesar de terem todos iguais habilitações, fazerem o mesmo tipo de trabalho e ele ter mais tempo de serviço) - é inteiramente arbitrária e discriminatória. Viola ela, por isso, o princípio da igualdade ('para trabalho igual salário igual'), consagrado no artigo 53º, n.º 1, alínea a), da Constituição.
4.4. Conclusão: A norma do artigo 2º do Decreto-Lei n.º 347/91, de 19 de Setembro, tal como foi interpretada pela sentença recorrida, é, pois, inconstitucional.
III. Decisão: Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide:
(a). julgar inconstitucional - por violação do artigo 53º, n.º 1, alínea a), da Constituição das República Portuguesa - a norma constante do artigo 2º do Decreto-Lei n.º 347/91, de 19 de Setembro, enquanto restringe o descongelamento na progressão nos escalões das categorias e carreiras do pessoal docente do ensino superior e de investigação, mas tão-só na medida em que o limite temporal de antiguidade na categoria, ali estipulado para a primeira e segunda fases do descongelamento, implique que funcionários mais antigos na mesma categoria passem a auferir uma remuneração inferior à de outros, de menor antiguidade e idênticas qualificações;
(b). em consequência, negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida quanto ao julgamento de inconstitucionalidade nela feito.
Lisboa, 20 de Outubro de 1998 Messias Bento José de Sousa e Brito Alberto Tavares da Costa Maria dos Prazeres Beleza Luis Nunes de Almeida