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Proc. nº 860/96
2ª Secção Relator: Cons. Luís Nunes de Almeida
(falta Dec. de voto do Sr. Presidente) Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - RELATÓRIO
1. H. A., na qualidade de senhorio, não se conformando com o resultado da comissão de avaliação que fixou em 1.800.000$00 a renda anual do prédio sito em Largo Luís de Camões, nº..., em Cascais, interpôs recurso dessa decisão para o Tribunal Judicial de Cascais, pretendendo que a renda fosse fixada em 4.800.000$00.
Da mesma decisão recorreu o inquilino, J. C., por entender, entre o mais, que a avaliação extraordinária em causa era legalmente inadmissível.
Por decisão de 19 de Maio de 1995, o Juiz a quo
revogou a decisão da comissão de avaliação, com fundamento na inadmissibilidade da avaliação fiscal extraordinária efectuada, concedendo provimento ao recurso do inquilino e negando o do senhorio.
2. Inconformado, veio este interpor recurso dessa sentença para o Tribunal da Relação de Lisboa.
Por despacho de 19 de Junho de 1995, tal requerimento de recurso foi liminarmente indeferido, com fundamento na irrecorribilidade da decisão final do recurso interposto de decisão da comissão fiscal de avaliação para o tribunal de comarca, nos termos do disposto no artigo 15º, § único, do Decreto nº 37021, de
21 de Agosto de 1948.
O recorrente reclamou então, com êxito, desse despacho para o presidente da Relação.
Todavia, por acórdão de 1 de Fevereiro de 1996, em conferência, a Relação de Lisboa não admitiu o recurso pretendido.
3. Novamente inconformado, o recorrente interpôs então recurso dessa decisão para o Supremo Tribunal de Justiça.
Por despacho de 28 de Fevereiro de 1996, o relator do processo não admitiu esse recurso, com fundamento na sua inadmissibilidade, quer face ao valor da causa, quer à natureza do processo.
O recorrente reclamou desse despacho para o Presidente do STJ, alegando, além do mais, que:
...a entender-se que o citado § único do artº 15 suprime a possibilidade de recorrer, então sempre se terá de concluir que esta norma é inconsti-tucional por violação do princípio do duplo grau de jurisdição estabelecido no artº 215 da CRP.
Em conferência, a Relação confirmou, por acórdão de 21 de Março de
1996, aquele despacho de não admissão do recurso, mas apenas com fundamento no disposto no artigo 15º, § único, do Decreto nº 37.021, de 21 de Agosto de 1948 - irrecorribilidade da decisão atenta a natureza do processo -, e já não no valor da causa.
4. Por despacho de 26 de Agosto de 1996, o presidente do STJ indeferiu a reclamação, confirmando a decisão de não admissão do recurso.
É desta decisão que vem interposto o presente recurso, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), da LTC, para apreciação da constitucionalidade da norma constante do citado § único do artigo 15º do Decreto nº 37021, por violação do princípio constitucional do duplo grau de jurisdição, constante, segundo o recorrente, do artigo 215º da Constituição.
Recorrente e recorrido apresentaram alegações.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
II - FUNDAMENTOS
5. O recorrente indica como princípio constitucional violado pela norma em causa o do duplo grau de jurisdição, que refere apenas ao artigo 215º da Constituição. Ora, este artigo - que, na actual versão da Constituição, resultante da Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro, corresponde ao artigo 213º -, refere-se aos tribunais militares, pelo que só pode tratar-se de manifesto lapso do recorrente, que não obsta ao conhecimento do presente recurso. Em qualquer caso, de facto, sempre poderia este Tribunal, nos termos do disposto no artigo 79º-C da LTC, julgar a inconstitucionalidade da norma com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada.
6. No entender do recorrente, «a Constituição estabelece o princípio do duplo grau de jurisdição, maxime, quando está em causa um direito fundamental, como é o caso dos autos», referindo-se ao direito de propriedade, este consagrado no artigo 62º da Lei Fundamental.
A primeira questão a resolver é, então, a de determinar se a Constituição consagra, e em que extensão, tal princípio do duplo grau de jurisdição; só em caso afirmativo é que haverá, então, que apurar se a norma constante do § único do artigo 15º do Decreto nº 37021, tal como aplicada na decisão recorrida, importa ou não violação do mesmo.
7. O artigo 20º, nº 1, da Constituição assegura a todos «o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos».
Tal direito consiste no direito a ver solucionados os conflitos, segundo a lei aplicável, por um órgão que ofereça garantias de imparcialidade e independência, e face ao qual as partes se encontrem em condições de plena igualdade no que diz respeito à defesa dos respectivos pontos de vista
(designadamente sem que a insuficiência de meios económicos possa prejudicar tal possibilidade). Ao fim e ao cabo, este direito é ele próprio uma garantia geral de todos os restantes direitos e interesses legalmente protegidos.
Mas terá de ser assegurado em mais de um grau de jurisdição, incluindo-se nele também a garantia de recurso? Ou bastará um grau de jurisdição?
A Constituição não contém preceito expresso que consagre o direito ao recurso para um outro tribunal, nem em processo administrativo, nem em processo civil; e, em processo penal, só após a última revisão constitucional
(constante da Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro), passou a incluir, no artigo 32º, a menção expressa ao recurso, incluido nas garantias de defesa, assim consagrando, aliás, a jurisprudência constitucional anterior a esta revisão, e segundo a qual a Constituição consagra o duplo grau de jurisdição em matéria penal, na medida (mas só na medida) em que o direito ao recurso integra esse núcleo essencial das garantias de defesa previstas naquele artigo 32º.
Para além disso, algumas vozes têm considerado como constitucionalmente incluído no princípio do Estado de direito democrático o direito ao recurso de decisões que afectem direitos, liberdades e garantias constitucionalmente garantidos, mesmo fora do âmbito penal (ver, a este respeito, as declarações de voto dos Conselheiros Vital Moreira e António Vitorino, respectivamente no Acórdão nº 65/88, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11, pág. 653, e no Acórdão nº 202/90, id., vol. 16, pág.
505).
Em relação aos restantes casos, todavia, o legislador apenas não poderá suprimir ou inviabilizar globalmente a faculdade de recorrer.
Na verdade, este Tribunal tem entendido, e continua a entender, com A. Ribeiro Mendes (Direito Processual Civil, III - Recursos, AAFDL, Lisboa,
1982, p. 126), que, impondo a Constituição uma hierarquia dos tribunais judiciais (com o Supremo Tribunal de Justiça no topo, sem prejuízo da competência própria do Tribunal Constitucional - artigo 210º), terá de admitir-se que «o legislador ordinário não poderá suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos» (cfr., a este propósito, Acórdãos nº 31/87, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 9, pág. 463, e nº 340/90, id., vol.
17, pág. 349).
Como a Lei Fundamental prevê expressamente os tribunais de recurso, pode concluir-se que o legislador está impedido de eliminar pura e simplesmente a faculdade de recorrer em todo e qualquer caso, ou de a inviabilizar na prática. Já não está, porém, impedido de regular, com larga margem de liberdade, a existência dos recursos e a recorribilidade das decisões (cfr. os citados Acórdãos nº 31/87, 65/88, e ainda 178/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 12, pág. 569); sobre o direito à tutela jurisdicional, ainda Acórdãos nº
359/86, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 8, pág. 605), nº 24/88,
(Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11, pág. 525), e nº 450/89, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 13, pág. 1307).
O legislador ordinário terá, pois, de assegurar o recurso das decisões penais condenatórias e ainda, segundo certo entendimento, de quaisquer decisões que tenham como efeito afectar direitos, liberdades e garantias constitucionalmente reconhecidos. Quanto aos restantes casos, goza de ampla margem de manobra na conformação concreta do direito ao recurso, desde que não suprima em globo a faculdade de recorrer.
8. O Tribunal teve ocasião de apreciar a questão da inconstitucionalidade da norma em causa - constante do § único do artigo 15º do Decreto 37021 - no seu Acórdão nº 270/95 (Diário da República, II Série, nº 167, de 21 de Julho de 1995), confrontando-a com o artigo 20º, nº 1, da CRP. Aí se escreveu:
Porém, o conteúdo do direito a recorrer ou do direito a um duplo grau de jurisdição não tem sido entendido pela jurisprudência do tribunal Constitucional como uma directa emanação da Constituição. Dos artigos 20º e 212º apenas se deduz uma garantia contra violações radicais, pelo legislador ordinário, do sistema de recursos instituídos e da igualdade dos cidadãos na sua utilização (cf. Acórdão nº 65/88)
Mas a esta exigência mínima impõe- -se acrescentar ainda, por imposição do princípio do acesso à justiça e do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2º da Constituição) - do qual se extrai a garantia de controlo pelo direito das decisões dos próprios órgãos jurisdicionais -, que o acesso a sucessivos graus de jurisdição deve ser definido segundo critérios objectivos, ancorados numa ideia de proporcionalidade (relevância das causas, natureza das questões), e que respeitem o princípio da igualdade, tratando de forma igual o que é idêntico e de forma desigual o que é distinto (cf., neste sentido, os citados Acórdãos nº 68/85 e 163/90, no Diário da República, 2ª série, de 15 de Junho de 1985 e de 18 de Outubro de 1991, respectivamente).
9. Não existe, desta forma, um ilimitado direito de recorrer de todas as decisões jurisdicionais, nem se pode, consequentemente, afirmar que a garantia da via judiciária, ou seja, o direito de acesso aos tribunais, envolva sempre, necessariamente, o direito a um duplo grau de jurisdição (com excepção do processo penal).
Definido assim o conteúdo do princípio do duplo grau de jurisdição, e não revertendo a matéria em causa ao âmbito do processo penal, não se vê que a norma do § único do artigo 15º do Decreto nº 37021, ao determinar a irrecorribilidade da decisão final do recurso interposto para o tribunal da 1ª instância da decisão da comissão fiscal de avaliação, em matéria de avaliação de rendas, viole de qualquer forma aquela garantia do acesso aos tribunais.
Tanto mais que o recorrente tinha ao seu dipor a via de recurso judicial - logo, de acesso a uma instância judicial -, ou seja, de controle por uma entidade judicial da decisão da comissão fiscal, e que utilizou. Aqui, o tribunal funciona, na verdade, já como uma via de recurso, de reapreciação da decisão da comissão de avaliação, caso as partes não se conformem com a mesma.
E tanto basta para que se encontre satisfeita aquela imposição constitucional.
10. Pretende o recorrente, todavia, que está em causa um direito fundamental - o direito de propriedade -, pelo que se imporia a observância daquele princípio do duplo grau de jurisdição também nesta matéria.
No fundo, o que o recorrente pretende é que, por um lado, devendo estar necessariamente sujeitas a recurso as decisões de 1ª instância que afectem direitos, liberdades e garantias, e, por outro lado, sendo aplicável ao direito de propriedade o regime desses mesmos direitos, liberdades e garantias se há-de reconhecer, in casu, o duplo grau de jurisdição.
Ora, mesmo aceitando-se a já referida tese segundo a qual o duplo grau de jurisdição é assegurado em matéria de direitos, liberdades e garantias, daí não resulta a consequência pretendida pelo recorrente.
É bem verdade que ao direito de propriedade se há-de reconhecer, numa certa dimensão, uma natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, pelo que lhe há-de ser aplicável, nos termos do artigo 17º da CRP, o regime para aqueles previsto, apesar de se não encontrar enunciado no título II da Parte I.
Só que essa dimensão, a merecer tratamento idêntico ao que está definido para os direitos, liberdades e garantias, é a que corresponde ao direito de ninguém ser privado da sua propriedade, designadamente garantindo-se que a expropriação só poderá ocorrer com base na lei e mediante o pagamento de uma justa indemnização (nº 2 do artigo 62º).
Ora, desde logo, a matéria em causa, a que se reporta a norma questionada, refere-se a um aspecto particular, o da alteração do valor das rendas, insusceptível de afectar esse núcleo essencial do direito de propriedade.
A este propósito, afirmou-se no citado Acórdão nº 270/95:
Está em causa um processo de tipo particular, basicamente de natureza administrativa (processo de avaliação fiscal extraordinária), envolvendo matéria de natureza essencialmente técnica (avaliação de prédios urbanos para efeitos fiscais e de definição do valor da renda dos arrendamentos não habitacionais), que ocorre nas reparti-ções de finanças (cf. artigos 5º e 10º do Decreto nº
37021) e que culmina com uma decisão do chefe da repartição de finanças ou do presidente da comissão de avaliação ou com uma deliberação dessa comissão (cf. artigo 14º do Decreto nº 37021). Só em fase posterior (e eventual) vem a ter lugar uma intervenção judicial, no caso de qualquer dos interessados não se conformar com a decisão daquela entidade, e mediante a interposição de um
«recurso» para o tribunal da comarca (cf. artigos 14º e 15º do Decreto nº
37021). Ou seja, o tribunal de 1ª instância funciona já como uma instância de recurso. O que sugere que o legislador, devido ao carácter técnico dos critérios das avaliações vinculativos para a entidade administrativa a quem compete a decisão, ao instituir a possibilidade de recurso para um tribunal judicial, pretendeu assegurar uma garantia de defesa de direitos idêntica materialmente à garantia de um «duplo grau de jurisdição» relativamente a matérias em que a primeira decisão é estritamente jurídica.
Deste modo, surge como inadequada e excessiva a exigência de um segundo recurso para uma outra instância judicial. Diga-se ainda que não se vislumbram situações legais de tratamento processual diferente relativamente a interesses idênticos aos que estão envolvidos nos processos de avaliação fiscal extraordinária.
É esse raciocínio que, em geral, aqui se prossegue. Nem está verdadeiramente em causa o direito de propriedade, na dimensão em que é análogo aos direitos, liberdades e garantias, nem a Lei Fundamental impõe, nessa matéria, a exigência de um duplo grau de jurisdição.
Não se verifica, assim, qualquer violação do direito de acesso aos tribunais, na vertente do duplo grau de jurisdição.
11. Todavia, à semelhança do que aconteceu no caso que foi objecto do Acórdão nº 124/98 (Diário da República, II Série, de 30 de Abril de 1998), outra questão se suscita aqui.
Com efeito, escreveu-se neste último aresto:
Ora no caso sub judicio - e diferentemente do que ocorreu no caso sobre o qual foi tirado o citado Acórdão nº 270/95 - verificam-se duas circunstâncias especialmente atendíveis:
Por um lado, está suscitada uma questão de natureza jurídica que excede a mera reapreciação de uma decisão resultante de um juízo de discricionaridade técnica da comissão de avaliação sobre o valor de mercado da renda para certa fracção destinada ao exercício de profissão liberal;
Por outro lado, o valor da anuidade da renda fixada (é este o valor normal a que se atende nas acções de despejo - cf. o artigo 307º, nº 1, do Código de Processo Civil) excede a alçada dos tribunais da relação.
Por força da conjugação destas duas circunstâncias entende-se que viola o princípio da igualdade a solução constante da norma desaplicada, por força da qual não poderá haver recurso, em caso algum, de decisão proferida pela primeira instância, independentemente do valor do processo, quando esteja em causa a própria legalidade da realização da avaliação.
De facto, estando em causa uma pura questão de direito (litigiosa) entre as partes, poderia a mesma ser objecto de uma acção de simples apreciação
[artigo 4º, nº 2, alínea a), do Código de Processo Civil], em que o acesso aos sucessivos graus de jurisdição dependia exclusivamente do valor da causa (artigo
678º, nº 1, do Código de Processo Civil).
Ora, in casu, tendo sido suscitada a questão de saber se é legal a própria avaliação extraordinária - num recurso em acção cujo valor ultrapassa a alçada da relação - a circunstância de estar sempre vedado o acesso aos tribunais da relação e, eventualmente, ao Supremo Tribunal de Justiça constitui uma discriminação infundada das partes do recurso.
Como se escreveu no Acórdão nº 68/85 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5º vol., pp. 525 e segs.):
«[...] se se concebe que nem todas as decisões tenham de admitir recurso para o Supremo Tribunal de Justiça, 'o que a lei já não poderá fazer é admitir o recurso em toda uma categoria de casos e depois excluí-lo apenas em relação a um sector dessa categoria, sem que nenhuma justificação objectiva se verifique para tal discriminação'.»
Há, assim, que concluir que a mera utilização de um certo processo especial - pensado para apreciar apenas o modo de aplicação dos critérios legais ou o juízo de discricionaridade técnica atinente à actualização de rendas prevista na lei - não constitui justificação objectiva para a retirada a qualquer das partes do acesso aos tribunais de 2ª instância para a apreciação da questão de saber se, in casu, podia haver avaliação extraordinária.
Esta jurisprudência foi reiterada no Acórdão nº 383/98 (ainda inédito), igualmente subscrito pelo ora relator, concluindo pela violação do princípio da igualdade por parte da norma impugnada.
12. Contudo, desde logo, afigura-se altamente duvidoso o argumento extraído da comparação, em matéria de graus de jurisdição, com o que aconteceria se, no caso vertente, tivesse sido intentada acção de simples apreciação. Com efeito, a possibilidade de se intentar um tal tipo de acção, no caso dos autos,
é mais que questionável, por não ser facilmente descortinável a existência de interesse em agir nessa mesma acção (cfr. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, As partes, o objecto e a prova na acção declarativa, Lex, Lisboa, 1995, pág. 115).
Mas, para além disso, a verdade é que o caso em apreço é distinto daquele que foi objecto do Acórdão nº 68/85. Neste citado aresto, o Tribunal foi confrontado com um diverso regime de recursos de decisões de idêntica natureza - as atinentes a questões de legalidade dos estatutos das associações -, sendo certo que só se vedava o recurso para o STJ quando a questão respeitasse a estatutos de associações sindicais (e não já quando respeitasse aos estatutos de quaisquer outras associações, designadamente associações patronais). No presente caso, pelo contrário, estabelece-se uma regra especial para os recursos de decisões proferidas num processo também ele especial, sem que se proceda a qualquer discriminação em função de qualidades particulares dos eventuais recorrentes ou recorridos.
Ora, não tendo valor constitucional a regra geral segundo a qual o acesso aos sucessivos graus de jurisdição depende do valor da causa, só se poderia concluir pela inconstitucionalidade da norma impugnada se a diferenciação nela estabelecida se mostrasse arbitrária e desprovida de qualquer fundamento material bastante.
Não é, porém, isso o que acontece. Na verdade, é a própria natureza especial do processo em causa que justifica o estabelecimento de uma regra igualmente especial em matéria de recursos.
III - DECISÃO
13. Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando, em consequência, a decisão recorrida no tocante à questão de inconstitucionalidade suscitada.
Lisboa, 4 de Novembro de 1998 Luis Nunes de Almeida Bravo Serra José de Sousa e Brito Messias Bento Guilherme da Fonseca Maria dos Prazeres Beleza José Manuel Cardoso da Costa (vencido, conforme a declaração de voto que junto)