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Procº nº 446/92
Plenário
Rel.: Consº Luís Nunes de Almeida
Acordam em plenário no Tribunal Constitucional:
I - RELATÓRIO
1. Ao abrigo do preceituado na alínea a)
do nº 2 do artigo 281º da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 51º
nº 1 e 62º nº 1 da Lei nº 28/82 de 15 de Novembro o Presidente da República
requereu ao Tribunal Constitucional a apreciação e declaração de
inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas constantes dos
artigos 3º nº 1 alínea b) e nº 2 6º nºs 1 e 2 e 10º alíneas a) b) c) e d) do
Decreto-Lei nº 283/82 de 22 de Julho que aprova a orgânica dos centros regionais
da Radiodifusão Portuguesa E.P. e da Radiotelevisão Portuguesa E.P..
Segundo o requerente tais normas
violariam o estabelecido nas disposições conjugadas dos artigos 6º 9º alínea d)
e 13º 38º nº5 277º nº 2 2ª parte e ainda do artigo 38º nº 4 da Lei Fundamental.
2. Alega o Presidente da República:
O Decreto-Lei nº 283/82 de 22 de Julho regula 'as atribuições
competências e estruturas dos serviços e as funções dos centros regionais da RDP
E.P. e da RTP E.P.' nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
De acordo com o disposto no seu artigo 6º nºs 1 e 2 'cada centro
terá um director regional nomeado por períodos de 2 anos renováveis pelo órgão
de gestão da empresa pública respectiva precedendo acordo do Governo Regional e
ouvido o Ministro da República ' e os 'governos regionais através do
departamento competente poderão propor a exoneração do director regional'.
Acresce que nos termos do artigo 10º do referido diploma os governos
regionais gozam da faculdade de acesso a todas as informações e documentos
julgados úteis para acompanhar a actividade dos centros; de promover inspecções
e inquéritos ao seu funcionamento; de se pronunciar sobre os orçamentos de
exploração e de investimento antes de serem aprovados e ainda sobre os planos de
actividade económicos financeiros anuais e plurianuais e sobre os planos de
desenvolvimento.
As normas em apreço interferem com a independência política dos
centros regionais da RDP e da RTP face aos governos regionais.
Ora sendo a RDP e a RTP órgãos de comunicação social concessionários
de serviço público de rádio e de televisão coloca-se a dúvida de saber se as
normas constantes dos artigos 6º nºs 1 2 e 10º alíneas a) b) c) e d) do
Decreto-Lei nº 283/82 de 22 de Julho não conflituarão com o princípio
constitucional da liberdade e independência dos meios de comunicação social
perante o poder político constante do artigo 38º nº 4 da Constituição.
E acrescenta depois:
Dispõe ainda o artigo 3º alínea b) do Decreto-Lei em questão ser
atribuição dos centros regionais 'retransmitir em directo ou em diferido
integral ou parcialmente programas informativos ou outros sobre acontecimentos e
factos da vida nacional e internacional elaborados fora dos centros regionais'.
E o artigo 3º nº 2 comete aos centros regionais total autonomia para
no respeito dos princípios e directivas que vigoram para as empresas públicas e
atendendo aos interesses regionais 'estabelecer o conteúdo da sua programação'.
As referidas normas ao atribuírem aos centros regionais tão
significativas faculdades poderão pôr em causa a estrutura constitucional do
serviço público de rádio e de televisão - conformada nos artigos 6º (princípio
da unidade do Estado); 9º alínea d) e 13º ( princípio da igualdade real de todos
os cidadãos); 38º nº5 (garantia constitucional do serviço público de rádio e de
televisão) e 227º nº 2 2ª parte (propósito constitucional do reforço da unidade
nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses) - a qual
obriga a que haja emissões de âmbito nacional simultâneas e idênticas para todo
o território.
Conclui consequentemente pela
inconstitucionalidade das normas impugnadas por ferirem as referidas disposições
constitucionais.
3. Notificado o Primeiro-Ministro nos
termos e para os efeitos do preceituado nos artigos 54º e 55º nº 3 da Lei do
Tribunal Constitucional veio o mesmo a responder apresentando as seguintes
conclusões:
1) A intervenção dos governos regionais na gestão dos centros
regionais da RDP e da RTP reduz-se a uma mera faculdade de veto na nomeação dos
directores regionais e à possibilidade de acompanhar as actividades desses
centros;
2) Esta intervenção consagrada num diploma que entrou em vigor num
momento em que tanto a RDP como a RTP assumiam a natureza de empresas públicas
fica muito aquém daquilo que corresponde aos normais poderes de tutela de
Governo representando um afloramento do princípio da autonomia regional valor
constitucional eminente;
3) O diploma que transformou a RTP em sociedade anónima não
determina taxativamente a aplicação do Decreto-Lei nº 283/82. Pelo contrário a
aplicabilidade desse diploma fica condicionada à congruência com a natureza
jurídica da RTP;
4) A alínea b) do nº 1 e o nº 2 do artigo 3º do Decreto-lei nº
283/82 não encerram no atinente ao conteúdo do serviço público de televisão
soluções inovadoras limitando-se a remeter para os 'princípios e directivas'
aplicáveis às empresas em que se integram;
5) Não existe no ordenamento constitucional português um princípio
segundo o qual tenham de existir 'emissões de âmbito nacional simultâneas e
idênticas para todo o território'; Nem a legislação que veio precisar o conteúdo
do serviço público de radiodifusão e de televisão acolheu um tal princípio.»
Nesta ordem de ideias sustenta o
Primeiro-Ministro a plena conformidade constitucional das normas impugnadas pelo
requerente.
4. Tendo conhecimento da pendência dos
presentes autos veio o Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores
requerer a junção de um parecer jurídico da autoria do Prof. Jorge Miranda onde
se conclui que:
1º) O serviço público de televisão é uma modalidade qualificada de
salvaguarda e prossecução das finalidades constitucionais de pluralismo livre
confronto de todas as correntes de opinião e de democracia cultural;
2º) O serviço público de televisão constitui incumbência do Estado e
tem âmbito nacional;
3º) À Constituição é indiferente a forma jurídica de que em cada
momento seja revestida a empresa concessionária desse serviço público contanto
que sejam respeitados os princípios e as balizas constitucionais;
4º) A adopção da forma de sociedade anónima implica por definição
uma estrutura de autonomia que não se compadece com desvios derivados de
interferências políticas na sua gestão;
5º) A necessidade de parecer
favorável do Governo regional de cada região autónoma aquando da designação do
director da respectiva delegação regional da RTP briga não só com essa autonomia
mas também com o princípio constitucional de independência dos órgãos de
comunicação social perante os poderes públicos;
6º) Tal parecer além de não fundado nos arts. 229º nº 1 alínea u) e
231º nº 2 da Constituição põe em causa a unidade da empresa e o sentido nacional
do serviço público;
7º) Também por causa do carácter nacional do serviço público e muito
especialmente por exigência de igualdade de acesso de todos os Portugueses do
Continente dos Açores e da Madeira aos bens que presta a RTP deve emitir em
directo para todo o País sem discriminações os seus dois canais nacionais ou
pelo menos (se a isso obstarem razões financeiras ou técnicas) o primeiro canal;
8º) Contudo por decorrência dos princípios da autonomia
político-administrativa regional justifica-se a continuação das emissões dos
canais próprios das duas regiões regiões autónomas;
9º) Em qualquer caso não é admissível a interferência na programação
e na informação do Governo da República dos Governos regionais ou de quaisquer
outros órgãos de soberania ou de autonomia.
Cumpre agora decidir.
II - FUNDAMENTOS
5. O Decreto-Lei nº 283/82 que veio
regular as atribuições competências e estruturas dos serviços e as funções dos
centros regionais da RDP e da RTP - então ambas empresas públicas - definiu tais
centros como representações descentralizadas das respectivas empresas nas
regiões autónomas (artigo 2º nº 1).
No que às normas ora em apreço se refere
o diploma em causa veio estatuir que são atribuições dos centros regionais
nomeadamente 'retransmitir em directo ou em diferido integral ou parcialmente
programas informativos ou outros sobre acontecimentos e factos da vida nacional
e internacional elaborados fora dos centros regionais' (artigo 3º nº 1 alínea
b)) sendo certo que 'para prossecução dos objectivos fixados' naquele artigo 3º
nº1 'compete aos centros regionais estabelecer o conteúdo da sua programação
respeitando os princípios e directivas que vigoram para as empresas públicas de
que são parte e atendendo aos interesses regionais' (artigo 3º nº 2).
Simultaneamente o mesmo decreto-lei no
seu artigo 6º previu que 'cada centro terá um director regional nomeado por
períodos de 2 anos renováveis pelo órgão de gestão da empresa pública respectiva
precedendo acordo do Governo Regional e ouvido o Ministro da República' (nº 1) e
que 'os governos regionais através do departamento competente poderão propor a
exoneração do director regional' (nº 2). E no artigo 10º o mencionado diploma
veio preceituar que 'no seu relacionamento com os centros regionais os governos
das regiões autónomas gozarão' de várias faculdades designadamente: 'acesso a
todas as informações e documentos julgados úteis para acompanhar a actividade
dos centros' (alínea a)); 'promover inspecções e inquéritos ao funcionamento dos
centros cujos resultados serão remetidos ao órgão de gestão da empresa a que
respeitar' (alínea b)); 'pronunciar-se sobre os orçamentos de exploração e de
investimento antes de serem aprovados bem como sobre as suas actualizações'
(alínea c)); e 'pronunciar-se sobre os planos de actividade económicos e
financeiros anuais e plurianuais e os planos de desenvolvimento dos centros'
(alínea d)).
6. O Decreto-Lei nº 283/82 foi mantido em
vigor após a aprovação dos estatutos da Radiotelevisão Portuguesa e da
Radiodifusão Portuguesa (cfr. artigo 74º do Decreto-Lei nº 167/84 de 22 de
Maio). Ambas as empresas foram entretanto transformadas em sociedades anónimas
de capitais exclusivamente públicos (Lei nº 21/92 de 14 de Agosto e Decreto-Lei
nº 2/94 de 10 de Janeiro).
No Acórdão nº 812/93 (publicado no Diário
da República II Série de 11 de Janeiro de 1994) proferido em processo de
fiscalização preventiva da constitucionalidade que tinha como objecto norma
deste último diploma entendeu o Tribunal Constitucional que vários dos preceitos
impugnados nestes autos em virtude da transformação em sociedade anónima da RDP
- era dessa empresa que então se tratava - se haviam de ter como revogados.
Escreveu-se nessa altura:
Desde logo ressalta a nota de que no tal quadro de «concreta empresa
pública de comunicação social» o legislador de 1984 ao definir o Estatuto da
Rádio sentiu a necessidade de vir dizer que se mantêm «em vigor as normas
relativas aos centros da RDP nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores
constantes do Decreto-Lei nº 283/82 de 22 de Agosto até à revisão deste diploma»
(artigo 74º conjugado com o artigo 3º nº 3 que remete para a «lei própria» a
regulamentação dos centros regionais que sucederam às «delegações da RDP nas
Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira»).
Mas já o legislador do decreto aprovado em Conselho de Ministros ao
transformar a empresa pública «em sociedade anónima de capitais exclusivamente
públicos com a denominação de Radiodifusão Portuguesa S.A.» não mantém a mesma
necessidade não se encontrando nenhuma norma do tipo daquele artigo 74º. O que
se compreende perfeitamente face aos propósitos enunciados no preâmbulo do
diploma: «a alteração do modelo empresarial e de gestão» a flexibilização do
«modelo de gestão substituindo por outro lado a função tutelar do Estado que
passa a ser um mero accionista desprovido de poderes de autoridade imperativos e
directivos» e «o desejável reforço da independência e da autonomia perante os
poderes político e económico».
Pode assim por comodidade de raciocínio dizer-se até que o segmento
da primeira parte do artigo 14º o da revogação expressa do Decreto-Lei nº 167/84
de 22 de Maio arrasta consigo também a revogação do artigo 74º deixando de se
manter «em vigor as normas relativas aos centros da RDP nas Regiões Autónomas da
Madeira e dos Açores constantes do Decreto-Lei nº 283/82 de 22 de Agosto.»
E não é arriscada esta afirmação pois à realidade da empresa pública
com apelo ainda a uma tutela no âmbito do regime geral das empresas públicas
perpassando por exemplo pelos artigos 16º alínea a) 19º 20º 22º 24º 27º 29º nº 1
alínea b) e 33º do Estatuto da Rádio sucede a realidade de uma sociedade anónima
com esquemas auto-organizativos e com apelo à lei comercial constante de decreto
aprovado em Conselho de Ministros. Será pois o quadro normativo do Código das
Sociedades Comerciais a regular a sociedade anónima que passa a ser a Rádio (e
sem esquecer os estatutos em anexo ao decreto aprovado em Conselho de Ministros
que podem aliás ser alterados futuramente «nos termos da lei comercial» - artigo
11º nº 3 do projecto).
Mas ainda que se não queira ir tão longe e pensar-se na vigência
do Decreto-Lei nº 283/82 tal vigência não pode aceitar-se ao ponto de desvirtuar
a projectada realidade da Rádio como sociedade anónima.
E esse seria o caso da vigência de normas do tipo dos artigos 6º e
10º únicas que são objecto do pedido e por consequência só elas interessará
ponderar.
Na verdade e quanto à direcção dos centros regionais prevista no
artigo 6º que o artigo 2º dos Estatutos em anexo ao decreto aprovado em Conselho
de Ministros prevê com essa denominação como «delegação em cada Região Autónoma»
pode admitir-se a figura do director regional que passa agora a ser nomeado
pelos órgãos sociais da sociedade no caso o conselho de administração mas não
pode já aceitar-se por incompatibilidade com o regime estatutário e com a lei
comercial a intervenção imposta por lei do Governo Regional e do Ministro da
República na sua nomeação e exoneração tanto mais que o Governo da República
deixa de ter poderes tutelares.
E relativamente ao relacionamento entre os Governos das Regiões
Autónomas e os centros regionais não tem cabimento mesmo no plano de mera
hipótese falar-se na vigência do artigo 10º pois todos os poderes aí previstos
designadamente os que se reportam à promoção de «inspecções e inquéritos ao
funcionamento dos centros» e à pronúncia «sobre os orçamentos de exploração e de
investimento» e «sobre os planos de actividade económicos e financeiros anuais e
plurianuais e os planos de desenvolvimento dos centros» escapam naturalmente à
vida de uma sociedade comercial como se irá configurar a Rádio ainda que de
capitais exclusivamente públicos em que o Estado «passa a ser um mero accionista
desprovido de poderes de autoridade imperativos e directivos» intervindo apenas
para celebrar com a sociedade o contrato de concessão previsto no artigo 4º (e
também pode ser accionista a Região Autónoma como pessoa colectiva de direito
público com previsão como tal no artigo 229º da Constituição mas não mais do que
isso).
Tudo aponta pois e liminarmente para a afirmação de uma
incompatibilidade de regimes legais no quadro normativo da Rádio: a nova lei
constante do decreto aprovado em Conselho de Ministros estabelece um novo regime
completo da relação jurídica atinente à Rádio nele incluindo os centros
regionais que nada tem a ver com o regime anterior da lei antiga relativamente
àqueles centros pelo menos no que toca às matérias aqui questionadas.
Na óptica do artigo 9º do Código Civil apelando para a unidade do
sistema o tal novo regime tem de ser entendido para o intérprete e aplicador da
lei como a negação da vigência do regime do Decreto-Lei nº 283/82 e nunca como
constitutivo dessa vigência talqualmente sustenta o requerente uma vez que
inexiste até uma norma a ressalvar expressamente essa vigência.
A coerência e a razoabilidade do legislador aliadas à unidade do
sistema jurídico ao inovar o perfil normativo da Rádio não podem ser destruídas
com a extensão que o requerente pretende dar ao segmento em causa do artigo 14º
que por isso não abarca a recepção de «legislação aplicável à RDP E.P.»
incompatível com esse perfil. Antes se tem de ver nessa recepção uma
compatibilidade de regimes legais para variados efeitos como serão por exemplo
os efeitos fiscais e financeiros nomeadamente a matéria de taxas ressalvada no
artigo 3º do decreto aprovado em Conselho de Ministros a título de «percepção de
receitas».
Enfim e em jeito de conclusão à luz do artigo 7º do Código Civil
tudo o que na perspectiva da aplicação do Decreto-Lei nº 283/82 tenha a ver com
o instituto da tutela a nível de empresa pública como é o caso dos artigos 6º e
10º ficará incompatibilizado com o novo regime constante do decreto aprovado em
Conselho de Ministros (uma revogação derivada dessa incompatibiliade entre as
novas disposições e as regras precedentes» como se prevê no nº 2 do citado
artigo 7º). Assim um qualquer juízo de inconstitucionalidade como é aquele que
faz o requerente supõe in casu um pré-juízo acerca da vigência das normas
supostamente recebidas no artigo 14º e sendo negativo este pré-juízo fica
prejudicado aquele primeiro. Pois que e é a súmula do discurso o questionado
artigo 14º não remete para os artigos 6º e 10º do Decreto-Lei nº 283/82.
7. Não se vê motivo para alterar esta
orientação pelo que não há desde logo que apreciar a eventual
inconstitucionalidade das normas dos artigos 6º e 10º do diploma impugnado por
falta de interesse uma vez que as mesmas se encontram já revogadas e se não
descortina que uma eventual declaração de inconstitucionalidade com eficácia ex
tunc pudesse ter no caso concreto qualquer consequência jurídica relevante.
E o mesmo acontece com as normas do
artigo 3º. É que na mesma lógica não faria sentido supor que o legislador
pretendeu manter em vigor as disposições atinentes às atribuições e competências
dos centros regionais matéria agora respeitante à organização interna de uma
sociedade comercial.
III - DECISÃO
8. Nestes termos não se toma conhecimento
do pedido.
Lisboa 6 de Julho de 1995
Luís Nunes de Almeida
Maria da Assunção Esteves
Guilherme da Fonseca
Bravo Serra
Armindo Ribeiro Mendes
Fernando Alves Correia
Antero Alves Monteiro Dinis
Messias Bento
Maria Fernando Palma
José de Sousa e Brito
Alberto Tavares da Costa (vencido nos termos da declaração aposta no Acórdão nº 812/93).
Vítor Nunes de Almeida (vencido conforme voto aposto no Acórdão nº 812/93).
José Manuel Cardoso da Costa