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Procº nº 343/93 Rel. Cons. Alves Correia
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:
1. O Provedor de Justiça requereu ao Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea d) do nº 2 do artigo 281º da Constituição e do artigo 51º, nº 1, da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de 15 de Novembro), a declaração, com força obrigatória geral, das normas contidas nos seguintes preceitos:
a) Artigo 8º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 351/83, de 1 de Agosto, na sua versão primitiva, e na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 462/85, de 4 de Novembro;
b) Nºs. 1, 2 e 4 do nº 2º da Portaria nº 31-M/85, de 12 de Janeiro, rectificada pela Portaria nº 61/85, de 30 de Janeiro;
c) Artigo 6º do Decreto-Lei nº 202/86, de 22 de Julho;
d) Artigo único do Decreto-Lei nº 412/90, de 31 de Dezembro;
e) Artigos 1º e 3º do Decreto-Lei nº 21/93, de 26 de Janeiro.
Invoca o requerente como fundamento do pedido a natureza não sinalagmática dos adicionais para o Fundo de Apoio Térmico (FAT), previstos e regulados naquelas disposições, já que constituem um encargo especificamente criado e destinado a assegurar o equilíbrio financeiro do Fundo de Apoio Térmico
(face ao elevado défice por ele acumulado em anos anteriores), sem contrapartida em qualquer bem ou serviço prestado por aquele organismo aos consumidores de energia eléctrica.
Na óptica do Provedor de Justiça, 'na ausência de tal nexo sinalagmático, os questionados adicionais configuram-se como prestações patrimoniais unilaterais, que são características dos impostos (e de outras receitas ditas parafiscais caracterizáveis como verdadeiros impostos), enquanto prestações patrimoniais coactivas que não se encontram entrelaçadas com quaisquer outras obrigações recíprocas de que constituam contrapartida'. Daqui resulta, na perspectiva do requerente, que tais adicionais 'padecem, desde a sua origem, de inconstitucionalidade orgânica, face ao estatuído no artigo 168º, nº
1, alínea i), da Constituição, por falta de autorização ao Governo para legislar sobre tal matéria'.
Ainda segundo o requerimento do Provedor de Justiça, tal inconstitucionalidade não teria sido apagada com a extinção do Fundo de Apoio Térmico e a transmissão das suas atribuições, competências, direitos e obrigações para a A., EP (entretanto, transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, denominada A. S.A.), que continuou a cobrar o adicional de 8% sobre a factura de electricidade fornecida em alta, média e baixa tensão, 'porquanto, embora de forma mais dissimulada, inexiste qualquer relação sinalagmática (prestação/contrapartida) [...], independentemente de qual seja a destinação financeira da receita proveniente do adicional'.
O autor do presente requerimento conclui pedindo a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas acima identificadas, por violação do artigo 168º, nº 1, alínea i), da Lei Fundamental, não deixando, porém, de invocar 'o interesse público na conservação passada' daquelas normas, uma vez que 'a declaração de inconstitucionalidade, reportando-se à entrada de tais normas em vigor, implicaria, por certo, onerosas indemnizações a cargo de entidades públicas, comprometendo, porventura seriamente, as finanças da A., S.A., prestadora de um serviço público essencial'.
2. Admitido o pedido, foi o Primeiro-Ministro notificado para, querendo, sobre ele se pronunciar, no prazo de 30 dias, nos termos e para os efeitos dos artigos 54º e 55º, nº 3, da Lei do Tribunal Constitucional. Conclui a sua resposta do seguinte modo:
a) Para que esteja perante um imposto é necessário que não resulte para a entidade auferidora qualquer dever de prestar específico;
b) Ao invés, a figura da taxa caracteriza-se pela existência de um nexo sinalagmático, de modo a que como contrapartida da quantia recebida seja prestado um serviço ao particular;
c) A figura da taxa exige também que haja alguma correspondência ou equivalência entre o serviço prestado e a quantia recebida;
d) O adicional à tarifa da A. criada pelo Decreto-Lei nº 351/83, de 1 de Agosto, e pela Portaria nº 31-M/85, de 16 de Janeiro, mantido em vigor pelos Decretos-Leis nºs. 202/86, de 22 de Julho, 412/90, de 31 de Dezembro e 21/93, de
26 de Janeiro, insere-se na relação sinalagmática estabelecida entre o consumidor e o fornecedor de energia eléctrica;
e) É que apenas os consumidores de energia eléctrica estavam sujeitos ao adicional, cujo quantitativo variava de acordo com o efectivo consumo;
f) O adicional, na sua essência, mais não representou do que um aumento do quantitativo até aí cobrado como contrapartida da energia fornecida;
g) A criação do adicional teve em vista adequar os custos de produção ao preço recebido, não se excedendo, assim, o valor do serviço prestado, caso em que poderíamos estar perante um verdadeiro imposto;
h) Existindo sinalagma, e não se ultrapassando manifestamente o valor do serviço prestado, não tem o adicional a natureza de um imposto, pelo que o Governo tinha competência para legislar nessa matéria;
i) Na hipótese, que apenas se concebe sem se admitir, de ser declarada a inconstitucionalidade requerida pelo Senhor Provedor de Justiça, deverão os efeitos da referida declaração ser limitados para o futuro, atendendo às ponderosas razões de interesse público, nos termos do artigo 282º, nº 4, da Constituição.
3. Tudo visto e ponderado, cumpre, então, apreciar e decidir, começando por analisar a questão de saber se existe interesse jurídico no conhecimento das questões de constitucionalidade que vêm colocadas a este Tribunal.
II - Fundamentos.
4. As normas questionadas no requerimento do Provedor de Justiça têm a seguinte redacção:
A) Alínea b) do nº 1 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 351/83, de 1 de Agosto:
Constituem receitas do FAT:
a) ...
b) Os adicionais à tarifa de venda de energia eléctrica no continente, de natureza eventual e variável, fixados por portaria dos Ministros das Finanças e do Plano e da Indústria e Energia, sob proposta do FAT, destinados a ocorrer a situações de notória anormalidade;
c) ...
d) ...
(A oração transcrita em sublinhado foi aditada pelo Decreto-Lei nº 462/85, de
4 de Novembro).
B) Nºs.1, 2 e 4 do nº 2º da Portaria nº 31-M/85, de 12 de Janeiro:
1. Nos fornecimentos de energia eléctrica facturados pelas tarifas de alta, média ou baixa tensão será aplicado um adicional para o Fundo de Apoio Térmico no valor de 8% da facturação total relativa à venda de energia eléctrica, abrangendo, nomeadamente, as receitas da energia activa, potência, energia reactiva e taxas de acesso a tarifas diferentes das da tensão de entrega.
2. Nos fornecimentos de energia eléctrica em média ou alta tensão com facturação pela tarifa de muito alta tensão será aplicado um adicional à respectiva taxa mensal de acesso no valor de 325$00 por kilowatt de potência contratada.
Para os consumidores com redução da taxa de acesso ao abrigo do nº 3 do artigo 12º da Portaria nº 171/78, de 29 de Março, com a nova redacção dada pela Portaria nº 1148/81, de 31 de Dezembro, aplicar-se-á a este adicional uma redução idêntica, em percentagem, à aplicada à taxa de acesso.
(...)
4. A receita resultante da aplicação dos adicionais referidos nos nºs. 1 e 2 na facturação da A., deduzida na resultante da aplicação do adicional referido no nº 3, será afecta ao Fundo de Apoio Térmico, nos termos do Decreto-Lei nº
350/83, de 1 de Agosto.
(Os valores de 8% e 325$00, sublinhados nos nºs. 1 e 2, resultaram da correcção introduzida pela Portaria nº 61/85, de 30 de Janeiro, porquanto eram, originariamente, de 10% e 350$00, respectivamente).
C) Artigo 6º do Decreto-Lei nº 202/86, de 22 de
Julho:
É mantido pela A., E.P., o adicional de 8% da factura de electricidade fornecida em alta, média e baixa tensão até 31 de Dezembro de 1990, nos termos da Portaria nº 31-M/85, de 12 de Janeiro.
D) Artigo único do Decreto-Lei nº 412/90, de 31 de
Dezembro:
O prazo previsto no artigo 6º do Decreto-Lei nº 202/86, de 22 de Julho, é prorrogado até 31 de Dezembro de 1992.
E) Artigos 1º e 3º do Decreto-Lei nº 21/93:
Artigo 1º - O prazo previsto no artigo único do Decreto-Lei nº 412/90, de 31 de Dezembro, é prorrogado até 31 de Dezembro de 1993.
(...)
Artigo 3º - O presente diploma reporta os seus efeitos a 1 de Janeiro de
1993.
5. As normas acabadas de transcrever passaram, entretanto, por várias vicissitudes.
Assim, a norma do nº 2 do nº 2º da Portaria nº 31-M/85, de 12 de Janeiro, que previa um adicional à taxa mensal de acesso 'nos fornecimentos de energia eléctrica em média ou alta tensão com facturação pela tarifa de muito alta tensão', não foi mantida em vigor pelo artigo 6º do Decreto-Lei nº 202/86, de 22 de Julho, ao contrário da norma do nº 1 do nº 2º daquela portaria, que estabelecia um adicional ad valorem 'nos fornecimentos de energia eléctrica facturados pelas tarifas de alta, média ou baixa tensão'. Tal significa que aquela norma já não vigorava no ordenamento jurídico na data da entrada no Tribunal Constitucional (concretamente, em 25 de Maio de 1993) do pedido de declaração de inconstitucionalidade.
Dado que tal norma já não fazia parte do ordenamento jurídico no momento em que foi requerida a declaração da sua inconstitucionalidade, nunca poderia ser objecto de uma declaração de inconstitucionalidade, muito menos com meros efeitos ex nunc, por parte do Tribunal Constitucional, tal como é solicitado na parte final do requerimento do Provedor de Justiça. Assim sendo, deve a mesma ser excluída do objecto do presente pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral (cfr., sobre este ponto, o Acórdão nº 174/93, publicado no Diário da República, II Série, de 1 de Junho de
1993).
Por sua vez, a norma do nº 1 do nº 2º da Portaria nº 31-M/85 já tinha sofrido alterações numa data anterior à da entrada no Tribunal Constitucional do requerimento iniciador do presente processo. De facto, a norma do artigo 2º do Decreto--Lei nº 21/93, de 26 de Janeiro - norma não questionada pelo Provedor de Justiça -, reduziu para 4%, em 1993,e com efeitos a partir de 1 de Janeiro desse ano (cfr. o artigo 3º daquele diploma legal), o adicional respeitante 'aos fornecimentos em alta e média tensão e fornecimentos em baixa tensão (BT) a consumidores com potência contratada superior a 19,8 KVA'. A norma do nº 1 do nº 2º da Portaria nº 31-M/85, na parte em que foi substancialmente modificada pelo artigo 2º do Decreto-Lei nº 21/93, também não deve fazer parte do objecto do presente processo, desde logo, pela necessidade de observância do princípio do pedido (cfr. o artigo 51º, nºs, 1 e 5, da Lei do Tribunal Constitucional), dado que ela não é indicada no requerimento dirigido a este Tribunal.
Verifica-se assim, que o objecto do presente processo de fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade só pode ser constituído pelas normas indicadas no requerimento corporizador do pedido, na parte em que prevêem um adicional de 8% da factura respeitante aos fornecimentos de baixa tensão (BT) a consumidores com potência contratada inferior ou igual a 19,8 KVA
- adicional esse que, nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 21/93, de 26 de Janeiro, teve a sua vigência prorrogada até 31 de Dezembro de 1993.
6. Posteriormente à data do pedido do Provedor de Justiça, viu a luz do dia o Decreto-Lei nº 20/94, de 26 de Janeiro. Neste diploma legal, cujos efeitos se reportam a 1 de Janeiro de 1994 (artigo 4º), o Governo eliminou o adicional de 4% da facturação de electricidade, estabelecido no Decreto-Lei nº
21/93, de 26 de Janeiro, no que respeita aos fornecimentos em alta e média tensão e a fornecimentos em baixa tensão a consumidores com potência contratada superior a 19,8 KVA (artigo 1º); reduziu para 4% no ano de 1994 o adicional de
8% da facturação de electricidade, estabelecido no Decreto-Lei nº 351/83, de 1 de Agosto, e legislação complementar, no que respeita aos fornecimentos em baixa tensão a consumidores com potência contratada inferior ou igual a 19,8 KVA
(artigo 2º); e determinou que o saldo do ex-Fundo de Apoio Térmico (FAT) no final de 1994 fosse absorvido pelo 'nível de referência' da correcção da hidraulicidade, eliminando-se em definitivo a conta do ex-FAT do balanço da A..
Como se infere dos vários textos normativos transcritos, os adicionais sobre a facturação dos fornecimentos de energia eléctrica sofreram modificações ao longo dos tempos, tendo sido renovados, sucessivamente, até 31 de Dezembro de 1994. Após esta data, tais adicionais caducaram, já que nenhum diploma legal veio prorrogar a sua vigência. Resulta, assim, do exposto que nenhuma das normas que integram o objecto do presente pedido de fiscalização abstracta da constitucionalidade subsiste actualmente no ordenamento jurídico.
7. Alcançada a conclusão de que as normas objecto do presente processo já caducaram, importa referir que não subsiste interesse jurídico relevante no conhecimento da sua constitucionalidade.
Este Tribunal não se pronunciou até ao momento sobre a problemática da articulação da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, com a caducidade de normas. Entende-se, no entanto, que é aplicável a tal problemática a jurisprudência que o Tribunal Constitucional elaborou a propósito de outra forma de cessação da vigência de normas jurídicas: a revogação de normas.
Sobre este tema, tem o Tribunal Constitucional entendido, em jurisprudência uniforme e constante, que a revogação de uma norma objecto de um pedido de declaração de inconstitucionalidade não obsta, só por si, à sua eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral. Isto porque, enquanto a revogação tem, em princípio, uma eficácia prospectiva (ex nunc), a declaração de inconstitucionalidade de uma norma tem, por via de regra, uma eficácia retroactiva (ex tunc) (cfr.o artigo 282º, nº 1,da Constituição). Daí que, neste último caso, possa haver interesse na eliminação dos efeitos produzidos medio tempore (cfr. o Acórdão nº 238/88, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro de 1988), isto é, no período da vigência da norma sindicada. Em face da revogação de uma norma, haverá interesse na emissão de tal declaração, 'justamente toda a vez que ela for indispensável para eliminar efeitos produzidos pelo normativo questionado, durante o tempo em que vigorou' e essa indispensabilidade for evidente, por se tratar da eliminação de efeitos produzidos constitucionalmente relevantes (cfr.os Acórdãos nºs. 17/83,
103/87, 238/88, 73/90, 135/90, 465/91, 804/93, 186/94 e 57/95, publicados nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol.I, p. 93 e ss., e no Diário da República, I Série, de 6 de Março de 1987, II Série, de 21 de Dezembro de 1988, II Série, de 19 de Julho de 1990, II Série, de 7 de Setembro de 1990, II Série, de 2 de Abril de 1992, II Série, de 31 de Março de 1994, II Série, de 14 de Maio de 1994 e II Série, de 12 de Abril de 1995, respectivamente).
Ainda segundo orientação firme deste Tribunal, não existe, porém, interesse jurídico relevante no conhecimento de um pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de uma norma entretanto revogada, naqueles casos em que não se vislumbre qualquer alcance prático em tal declaração, devido à circunstância de o Tribunal, no caso de eventualmente proferir uma declaração de inconstitucionalidade, não poder deixar de, com base em razões de segurança jurídica, equidade ou de interesse público de excepcional relevo, limitar os efeitos da inconstitucionalidade, nos termos do nº 4 do artigo 282º da Constituição, de modo a deixar incólumes os efeitos produzidos pela norma antes da sua revogação. Em tais situações, como vem referindo este Tribunal, 'em que é visível a priori que o Tribunal Constitucional iria, ele próprio, esvaziar de qualquer sentido útil a declaração de inconstitucionalidade que viesse eventualmente a proferir, bem se justifica que conclua, desde logo, pela inutilidade superveniente de uma decisão de mérito' (cfr. os arestos acima mencionados).
8. No caso sub judicio, ainda que o Tribunal viesse a declarar a inconstitucionalidade das normas que constituem o objecto do presente pedido, não poderia deixar, com base em razões de segurança jurídica e também em razões de interesse público de excepcional relevo, de restringir os efeitos dessa inconstitucionalidade, nos termos do nº 4 do artigo 282º da Constituição, de modo a salvaguardar os efeitos produzidos durante o lapso temporal em que estiveram em vigor. Na verdade, seria totalmente insustentável exigir à A., em consequência da hipotética declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, daquelas normas, a restituição das importâncias percebidas com a cobrança dos adicionais durante vários anos, pois tal acarretaria enormes prejuízos àquela entidade - a qual, como sublinha o Provedor de Justiça, no seu requerimento, é prestadora de serviço público essencial -, e impor-lhe, consequentemente, abertura de um moroso (e custoso) processo administrativo de devolução de importâncias pagas - processo esse que, aliás, apenas abrangeria, em consequência da definição do objecto do presente pedido acima operada, uma parte do universo dos potenciais beneficiários.
III - Decisão.
9. Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do pedido de declaração, com força obrigatória geral, da inconstitu- cionalidade das normas constantes do artigo
8º, nº 1, alínea b), do Decreto--Lei nº 351/83, de 1 de Agosto, na sua versão primitiva, e na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 462/85, de 4 de Novembro, dos nºs. 1 (parte) e 4 do nº 2º da Portaria nº 31-M/85, de 12 de Janeiro, rectificada pela Portaria nº 61/85, de 30 de Janeiro, do artigo 6º do Decreto-Lei nº 202/86, de 22 de Julho, do artigo único de Decreto-Lei nº 412/90, de 31 de Dezembro, e dos artigos 1º e 3º do Decreto-Lei nº 21/93, de 26 de Janeiro, em razão da inutilidade superveniente do mesmo pedido.
Lisboa, 12 de Novembro de 1996 Fernando Alves Correia Guilherme da Fonseca Maria da Assunção Esteves Bravo Serra Maria Fernanda Palma Vítor Nunes de Almeida José de Sousa e Brito Armindo Ribeiro Mendes Alberto Tavares da Costa Antero Alves Monteiro Diniz Messias Bento Luís Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa