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Proc. nº 81/95
1ª Secção Rel.: Consª Maria Fernanda Palma
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I Relatório
1. A., interpôs recurso contencioso de anulação da deliberação de 28 de Novembro de 1991 do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola - INGA, que havia indeferido o pedido de subsídio de ajuda comunitária cofinanciado aos produtores de milho e sorgo na campanha de comercialização de 1991/92.
Tal deliberação veio a ser anulada, em virtude de enfermar do vício de falta de fundamentação.
O Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, na sequência da referida anulação, confirmou, agora com a devida fundamentação, a deliberação impugnada, por ter sido detectada, através de controlo realizado no local, uma diferença de área não cultivada de 10,4 ha entre a declaração apresentada pela recorrente e a superfície efectivamente semeada.
2. Desta deliberação interpôs de novo a ora recorrente recurso contencioso de anulação para o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa.
Por sentença de 3 de Maio de 1993, foi negado provimento ao recurso.
3. Desta sentença interpôs a recorrente recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, tendo sustentado a inconstitucionalidade da norma contida no nº 12 do Despacho Normativo nº 1921/91, de 4 de Setembro.
Por acórdão de 15 de Novembro de 1994, foi negado provimento ao recurso, tendo-se confirmado a sentença recorrida.
4. É deste acórdão (de 15 de Novembro de 1994) que vem o presente recurso, interposto ao abrigo do artigo 280º, nº 1, alínea b), da Constituição e do artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da conformidade à Constituição da norma contida no nº 12 do Despacho Normativo nº 191/91, de 4 de Setembro, na parte em que estabelece o limite de 2 ha de excedente para se poder aceder ao subsídio comunitário.
No Tribunal Constitucional, a recorrente concluiu as suas alegações do seguinte modo:
'(...)
7. A conclusão fundamental que se retira do nº 12 do Despacho Normativo nº 191/91 é a de que existem duas limitações para o indeferimento dos pedidos de ajuda:
a) Excedente superior a 10% entre a declaração apresentada aos serviços e a área efectivamente cultivada;
b) Tal excedente, independentemente da percentagem que detenha nunca pode ser superior a 2 ha.
8. É precisamente nesta dupla limitação que encontraremos situações de gritante desigualdade. Para tanto bastará fazer uma avaliação aritmética, comparando as áreas com a limitação de 2 ha e, depois, confrontando os valores percentuais encontrados com a percentagem máxima de erro fixada em
10%.
9. Quanto maior for a área declarada como semeada, maior terá de ser o rigor na sua medição. Tal será exigir de alguns agricultores um esforço de precisão totalmente impraticável na apresentação das suas declarações de cultura, que não será exigível a outros. Certo é também que a única situação que diferencia os agricultores para a determinação do grau percentual de rigor é a situação de cultivarem (ou declarem junto da Recorrida) mais ou menos área de terreno.
10. Existe assim um claro tratamento desigual para situações de igualdade. Os agricultores que detenham propriedades de dimensão superior a 20 ha são obrigados a um dever de cuidado superior na apresentação da sua declaração de cultura em relação aos que detêm áreas inferiores àquela medida. Trata-se de uma mera aplicação aritmética (20 ha x 10% = 2 ha).
11. Esta distorção cresce exponencialmente à medida que a
área cultivada aumenta, por tal forma que se torna impraticável cumprir com as obrigações do nº 12 do Despacho Normativo 191/91 quando as explorações atinjam dimensões na casa das centenas (ou milhares) de hectares.
12. Ora, no caso vertente, ao positivar da forma como o fez, o legislador violou de forma directa e flagrante a regra constitucional da igualdade, já que nenhuma diferença qualitativa justifica o tratamento desigual determinado pelo nº 12 do Despacho Normativo 191/91.
13. Note-se que todas as funções estaduais estão vinculadas ao princípio da igualdade e, portanto, também a função legislativa. Ora, é manifesto que no caso em apreço, por via da lei, o legislador veio a criar uma situação de desigualdade, de tratamento diferenciado.
14. Aliás, em sede do mecanismo de 'ajuda superfície', como aquele que vem determinado no Regulamento (CEE) nº 3887/92, da Comissão, de 23 de Dezembro, onde, note-se, qualquer excedente pode estar relacionado com possíveis fraudes, os critérios que definem o denominado 'Sistema Integrado de Controlo' têm um tratamento equitativo (artigo 9º).
15. Ora, se no caso em que a ajuda é concedida em função da
área existe um tratamento equitativo por relação à área, não se compreende que, em situação de ajuda concedida em função da tonelagem (ajuda produção), os critérios detenham uma rigidez incomensuravelmente superior.
16. Não se encontram pois motivos válidos que permitissem o tratamento desigual dos agricultores, em função da área declarada para atribuição da ajuda comunitária.
17. Nessa medida, por violador do princípio da igualdade, previsto no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, deve a norma constante do nº 12 do Despacho normativo nº 191/91, de 4 de Setembro ser julgada inconstitucional.
(...)
23. O nº 12 do Despacho Normativo nº 191/91, de 4 de Setembro, seja na sua versão original, seja na que lhe foi conferida pelo Despacho Normativo nº 16/92, de 30 de Janeiro, é inconstitucional, por violador dos artigos 13º e 18º nº 2 da Constituição da República Portuguesa.'
Por seu turno, o recorrido concluiu as suas contra-alegações da seguinte forma:
'1. Embora a norma contida no art. 12º do Despacho Normativo, cuja inconstitucionalidade a recorrente suscitou nas alegações de recurso apresentadas no STA, seja complementarmente referida no acórdão do STA, a base normativa conducente ao sentido do acórdão reside indubitavelmente no Reg. (CEE) nº 1184/91.
2. Assim sendo, verifica-se a falta dos pressupostos de recorribilidade insertos no art. 70º, alínea b) da Lei 28/82, pois não é líquido que o STA tenha aplicado uma norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.
3. Por outro lado, ainda que se admita que o acórdão recorrido aplica o Despacho Normativo e que o acto administrativo em causa possa ser invalidado por diploma, supostamente inconstitucional, o que por mera hipótese se aceita, sempre teremos de concluir que o acto administrativo em causa será sempre validado pelo art. 4º, nº 1 do Reg. (CEE) nº 1184/91.
4. Por esta razão, fundamentada no princípio do aproveitamento dos actos administrativos, é pertinente invocar a falta de legitimidade e de interesse da recorrente na interposição do presente recurso.
Sem prescindir,
5. A ajuda co-financiada pelo Reg. (CEE) nº 1184/91, não deve, nem pode ser entendida, pura e simplesmente, como uma receita, equivalente ao preço do produto comercializado. Na verdade, de acordo com o preâmbulo do Reg. (CEE) nº 3653/90 do Conselho de 11 de Dezembro (doc. nº 1), esta ajuda é temporária e degressiva, destinando-se a compensar eventuais perdas de rendimento decorrentes da necessidade de aproximar os preços dos cereais em Portugal com o preço comum dos cereais na União Europeia.
6. De acordo com o Reg. (CEE) nº 1184/91, a ajuda co-financiada é efectivamente paga em função de produção real de cereal que tenha sido objecto de venda. No entanto, o processamento da mesma é composto por três fases distintas: o momento da apresentação da declaração de cultura, o momento da apresentação dos pedidos de ajuda e o momento em que se faz o confronto entre a declaração de cultura e o pedido de ajuda para determinar se a capacidade de produção dos produtores confere com a média apurada para a respectiva região onde se localiza a sua exploração.
7. As três fases que compõem o regime assumem extraordinária e igual relevância, assim como os controlos que sobre todas elas recaem, sendo incorrecto desprezar uma fase em prol de outra, só porque a ajuda é paga em função do cereal efectivamente comercializado.
8. E, contrariamente ao que alega o recorrente, a experiência adquirida na aplicação da presente ajuda vem dar razão ao legislador comunitário, pois, permite-nos afirmar com segurança que, não raras vezes, se detectaram situações em que o requerente que pediu a ajuda não tinha produzido o respectivo cereal.
9. O Reg. (CEE) nº 1184/91, por si só, impõe a obrigatoriedade de se apresentar uma declaração de cultura com a indicação precisa das superfícies semeadas com cada cereal e a respectiva localização, sob pena de exclusão do benefício da ajuda.
10. Logo, a norma contida no art. 12º do Despacho Normativo nunca poderá ser entendida, como pretende o recorrente, como uma sanção ou uma penalização, mas sim como uma contemporização com uma margem de erro admissível entre as indicações insertas na declaração de cultura e a área efectivamente semeada e verificada no controlo de campo.
11. Tal contemporização do legislador nacional é o resultado da ponderação de diversos factores entre os quais se destacam os pressupostos para a atribuição da ajuda, o universo de eventuais beneficiários e os meios de que dispõem no exercício da sua actividade agrícola, designadamente os métodos de medição das superfícies cultivadas.
12. Tendo em atenção estes parâmetros, a margem de erro admissível nas medições efectuadas pelo requerente foi fixada em 2 ha, sendo certo que o limite variável (10%), figura como um critério regulador, aplicável sobretudo às superfícies com menos de 20 ha.
13. Os 2 ha, ou seja, o limite máximo para se presumir erro involuntário na medição da superfície semeada, equivalem por exemplo, a dois campos de futebol com dimensões máximas ou a três campos de futebol com dimensões médias ou ainda a uma vila rural, por ex. Serpa. Estes exemplos explicitam a razoabilidade do critério objectivo determinado.
14. As médias aritméticas formuladas pelo recorrente, assim como as suas conclusões pecam e perdem validade, por não terem em consideração a
'ratio' da ajuda e as razões materiais que conduziram à determinação de uma margem de erro na ordem dos 2 ha.
15. A tese defendida pelo recorrente (ou seja a fixação exclusiva do critério variável - 10%) implicaria que o legislador condescendesse com uma margem de erro equivalente à área, por exemplo do Território de Macau -
160 ha -, se a superfície semeada tivesse 1.600 ha.
16. Tal teoria demonstra apenas o desconhecimento pelo regime da ajuda, pois em última análise, a sua aplicação redundaria na violação frontal do Reg. (CEE) nº 1184/91 e na subversão de todo o regime.
17. Por outro lado, é incorrecto afirmar-se que os titulares de grandes superfícies estão investidos de um dever de cuidado superior com a aplicação do limite fixo de 2 ha, pois, a margem de erro admitida pelo Despacho Normativo (2 ha) tem a ver com eventuais erros involuntários decorrentes do método de medição utilizado, figurando assim como um índice de falibilidade dos mesmos, objectivamente determinado.
18. De resto, não se descortina qualquer justificação para se poder afirmar que os métodos de medição aplicados a superfícies de média ou grande dimensão devem ter um índice de falibilidade superior aos métodos de medição aplicados a pequenas superfícies, principalmente se tivermos em consideração que existem métodos apropriados para uma e outra situação.
19. Por todo o exposto, e utilizando os critérios e fórmulas retirados da elaboração doutrinal e jurisprudencial, não podemos deixar de concluir que estamos em presença de um critério de valor objectivo, assente em razões materiais razoáveis, atendendo ao regime instituído pelo Reg. (CEE) nº
1184/91, o que torna improcedente a tese defendida pelo recorrente quanto às alegadas violações dos princípios fundamentais da igualdade e da proporcionalidade da norma contida no art. 12º do Despacho Normativo.'
4. Corridos os vistos, cumpre decidir.
II Fundamentos
A Questão prévia
5. Alega a recorrida que a norma em crise não foi aplicada pelo acórdão recorrido, na medida em que este aresto decidiu com base no disposto no Regulamento CEE nº 1184/91, nomeadamente no seu artigo 4º, nº 1.
Porém, não tem razão. Na verdade, o referido nº 1 do artigo
4º dispõe que:
'Para beneficiar do regime de ajuda previsto no presente regulamento o produtor de cereais, à excepção do milho e do sorgo, deve apresentar anualmente, o mais tardar em 30 de Abril, à autoridade competente, uma declaração de cultura que indique as superfícies semeadas com cada cereal e a respectiva localização, com base nos dados cadastrais ou numa documentação reconhecida como equivalente pelo organismo encarregado do controlo das superfícies, como, por exemplo, um mapa ou uma fotografia aérea ou espacial que permita às autoridades de controlo e identificação das superfícies em causa.
Todavia, as declarações relativas à colheita cerealífera de
1991 devem ser apresentadas, o mais tardar, em 31 de Maio de 1991.
No que se refere ao milho e ao sorgo, a data limite de apresentação da declaração de cultura é 30 de Junho.'
Estabelece, portanto, o legislador a necessidade de apresentar a referida declaração (o que, na verdade, aconteceu), não se referindo às consequências da inexactidão da mesma.
Adiante, no nº 3 do artigo 9º do referido Regulamento, preceitua-se que:
'No que se refere às declarações de cultura, Portugal tomará as medidas adequadas para punir as falsas declarações. Portugal informará a Comissão das medidas tomadas para esse efeito'.
A previsão das consequências da desconformidade das declarações prestadas à realidade ficou, assim, relegada para a regulamentação que o Estado português viesse a criar. Do citado artigo 4º, nº 1, apenas resulta que o subsídio não será atribuído se a declaração não for apresentada. Nenhuma consequência se estabelece nesta norma para a prestação de falsas declarações.
6. Articuladas as duas disposições transcritas, há que concluir que a recusa da atribuição do subsídio à recorrente não teve assento normativo no Regulamento CEE nº 1184/91, dado que a referida declaração foi apresentada em tempo. A decisão terá assentado, por isso, no disposto no nº 12 do Despacho Normativo nº 191/91, de 4 de Setembro, que, em cumprimento do preceituado no artigo 9º, nº 3, do Regulamento mencionado, estabelece as consequências da prestação de declarações falsas.
Refira-se ainda que, não obstante a norma em crise já não estar em vigor, o interesse deste recurso persiste, em virtude de o subsídio pretendido não ter sido atribuído por força de tal norma. Na verdade, tendo o acórdão recorrido aplicado a norma em crise e não sendo relevante, no contexto deste recurso, a revogação entretanto ocorrida, há que apreciar a conformidade de tal norma à Constituição.
B A conformidade à Constituição da norma contida no nº 12 do Despacho Normativo nº 191/91, de 4 de Setembro
7. É a seguinte a redacção do nº 12 do Despacho Normativo nº
191/91, de 4 de Setembro:
'Em aplicação do disposto no nº 3 do artigo 9º do Regulamento (CEE) nº 1184/91, da Comissão, de 6 de Maio, a verificação nas declarações de cultura da existência de um excedente máximo de 10% das superfícies efectivamente cultivadas e não superior a 2 ha. conduzirá ao indeferimento dos pedidos de ajuda efectuados no decurso da campanha de comercialização em causa.'
A questão suscitada pela recorrente respeita à conformidade à Constituição do limite de 2 ha, visto que em explorações de grandes dimensões a exigência de precisão na medição da área cultivada seria injustificadamente maior (tanto maior quanto maior fosse a exploração agrícola), operando-se, por esta via, uma situação de desigualdade, incompatível com o preceituado no artigo
13º da Constituição.
8. O princípio da igualdade não obsta a que o legislador trate diferentemente as situações jurídicas. No plano formal, a igualdade impõe um princípio de acção segundo o qual as situações da mesma categoria essencial devem ser tratadas da mesma maneira. No plano material, a igualdade traduz-se na especificação das características constitutivas de cada categoria essencial (cf. Perelman, 'Égalité et valeurs', L'égalité, 1971, p. 319 e ss.).
A igualdade só proíbe, pois, diferenciações destituídas de fundamentação racional, à luz dos próprios critérios axiológicos constitucionais
[cf., nomeadamente, os Acórdãos nºs 39/88, 186/90, 187/90 e 188/90, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º vol. (1988), p. 233 e ss., e 16º vol. (1990), pp.
383 e ss., 395 e ss. e 411 e ss., respectivamente; cf., igualmente, Jorge Miranda, ob.cit., Tomo IV, 2ª ed., 1993, p. 213 e ss., Gomes Canotilho, ob.cit., pp. 564-5, e Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob.cit., p. 125 e ss.].
9. No caso sub judicio, é indispensável apurar se a diferenciação de tratamento dos agricultores está desprovida de fundamento racional, isto é, se deve ter-se por arbitrária.
Ora, a alegada desigualdade consistiria no seguinte: o legislador estabelece, como condição de atribuição do subsídio, que a diferença por excesso entre a área cultivada declarada nos termos do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 1184/91 e a superfície efectivamente semeada não pode ser superior a 10% do total da exploração, ou a 2 ha, se este valor for menor. A circunstância de, em explorações nas quais 10% da área total é igual (ou inferior) a 2 ha, a margem de erro ser estabelecida proporcionalmente, deixando de o ser para todos os casos em que 10% da área da exploração é superior a 2 ha, operaria uma situação que afrontaria o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da Constituição.
10. Porém, tal diferenciação tem fundamento racional. Por um lado, o legislador pretendeu conter a margem de erro dentro de limites razoáveis, não permitindo que, relativamente a explorações de grandes dimensões, a dimensão do terreno declarado e não cultivado atingisse valores avultados. Por outro lado - e decisivamente -, o facto de se exigir, neste contexto, uma maior precisão na medição do terreno aos grandes proprietários não colide com o princípio da igualdade.
Não se desconhece que o montante do subsídio se relaciona com a tonelagem do cereal produzido. Contudo, quanto maior for a exploração, maior será a produção, e, em consequência, maior será o subsídio. Deste modo, os agricultores que exploram grandes terrenos terão acesso a subsídios de valor mais elevado, sendo natural que lhes sejam feitas exigências acrescidas, nomeadamente na instrução do processo tendente à concessão desses subsídios.
Diga-se ainda que tais exigências resultam, unicamente, da própria 'natureza das coisas', não emergindo de qualquer intenção discriminatória. Na verdade, tais encargos apenas se consubstanciam no maior rigor que deve presidir às medições das áreas semeadas nas grandes explorações, visto que, por força da extensão do objecto a medir, o risco e o custo do erro são mais elevados.
11. Conclui-se, assim, que a norma contida no nº 12 do Despacho Normativo nº 191/91, de 4 de Setembro, não viola o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição.
III Decisão
12. Ante o exposto, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido no que respeita à questão de constitucionalidade.
Lisboa, 10 de Outubro de 1996 Maria Fernanda Palma Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida Antero Alves Monteiro Diniz Armindo Ribeiro Mendes José Manuel Cardoso da Costa