Imprimir acórdão
Processo: n.º 204/94.
1ª Secção
Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes.
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I
1 — A., segundo-verificador superior da Direcção-Geral das Alfândegas, veio
interpor recurso contencioso de anulação, em 14 de Novembro de 1983, para a 1.ª
Secção do Supremo Tribunal Administrativo, do despacho do Ministro das Finanças
e do Plano de 18 de Agosto de 1983, que o excluiu do concurso para provimento de
vagas de primeiro-verificador do pessoal aduaneiro daquela direcção-geral.
Invocou, entre outros vícios, o de inconstitucionalidade orgânica e material do
artigo 85.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 252-A/82, de 28 de Junho, por violação do
disposto na alínea m) do artigo 167.º e, por outro lado, dos artigos 13.º e
115.º da Lei Fundamental.
A instância chegou a estar suspensa por efeito de prejudicialidade da decisão de
um outro recurso interposto pelo mesmo recorrente, vindo depois a ser negado
provimento ao recurso através de acórdão de 19 de Março de l992 (a fls. 108 a
113 dos autos).
Deste acórdão interpôs recurso para o pleno da Secção de Contencioso
Administrativo o mesmo recorrente (requerimento de fls. 117), o qual foi
admitido (despacho de fls. 119).
Houve alegações apenas do recorrente.
Através de acórdão de fls. 143 a 145 v foi negado provimento ao recurso,
mantendo-se o acórdão recorrido. Aí se afirmou nomeadamente o seguinte:
Teremos que resolver dois tipos de questões: em primeiro lugar e, aliás,
atendendo ao parecer do Ministério Público, veremos se o recorrente atacou de
forma atendível o que, sobre a matéria constante das conclusões das alegações
deste recurso, foi decidido na subsecção; considerando-se atendíveis essas
conclusões, veremos se a decisão recorrida fez, ou não, bom julgamento, ao não
reconhecer as alegadas inconstitucionalidades do artigo 85.º do Decreto-Lei n.º
252-A/82, de 28 de Junho (orgânica originária e material originária). […].
........................................................................................................
Estes os factos à face dos quais iremos decidir o presente recurso
jurisdicional, com base nas normas jurídicas que entendermos aplicáveis à
vertente situação.
Começaremos por atentar na preliminar questão levantada pelo Ministério Público
[…].
Na verdade, já no texto das alegações proferidas para a decisão em 1.º grau de
jurisdição e no das proferidas para este recurso jurisdicional, há um
paralelismo apenas quebrado por algo diversa expressão verbal, mas sem que em
nada, na segunda dessas peças, se rebata o que a subsecção sobre a matéria
decidiu, e esta debruçou-se atentamente sobre essas questões, como se vê do
início de fls. 110 v, até ao final de fls. 112. Justificou, por exemplo, o
Decreto-Lei n.º 252-A/82 como tendo apenas reestruturado a organização da
Direcção-Geral das Alfândegas, com vista à prossecução mais eficaz dos seus
objectivos, melhorando a organização dos seus serviços, simplificando os métodos
e os processos de trabalho e fomentando a aplicação de novos métodos de gestão,
com progressivo recurso ao tratamento automático da informação, criando novos
serviços e remodelando outros. E justificou, do ponto de vista material, o
disposto no artigo 85.º do Decreto-Lei n.º 252-A/82, com a necessidade,
constitucionalmente lícita, de assegurar a qualidade profissional dos
funcionários da Direcção-Geral das Alfândegas.
Sobre as razões aí expendidas nada diz, de novo, o recorrente, nas suas
alegações de recurso jurisdicional (nem sequer se lhes referindo, aliás).
E muito menos o diz nas conclusões destas alegações que, como sabemos, definem o
âmbito de cognição no recurso jurisdicional: nessas conclusões, o recorrente
limita-se a afirmar as inconstitucionalidades que mantém existir, remetendo,
apenas, para os artigos das alegações em que o afirmara; mas, como vimos, nada
aí dissera em que tivesse atacado o Acórdão impugnado.
Por isso, as alegações são inidóneas para atacar aquele Acórdão: as alegações
apenas atacam o acto administrativo contenciosamente recorrido e, não, a decisão
que sobre ele se pronunciou; são, portanto e nessa medida, alegações e
conclusões improcedentes. Daí que, utilizando-as — como teríamos que
utilizar — não possamos reanalisar os vícios que o recorrente atribui ao acto de
que recorre contenciosamente, como se sobre ele não tivesse havido já pronúncia
judicial.
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo o acórdão
recorrido.
Notificado deste acórdão, veio de novo o recorrente interpor recurso dele para o
Tribunal Constitucional, nos termo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da
respectiva lei orgânica (a fls. 150), o qual foi admitido por despacho de fls.
151.
2 — Subiram os autos ao Tribunal Constitucional.
O recorrente apresentou alegações em que continuou a sustentar a
inconstitucionalidade material e orgânica do artigo 85.º, n.º 1, do Decreto-Lei
n.º 252-A/82.
A entidade recorrida apresentou alegações em que veio sustentar que o acórdão
recorrido não havia chegado a conhecer da questão de inconstitucionalidade da
norma em causa, uma vez que considerara inidóneas as alegações do recurso
jurisdicional apresentado. Assim sendo, não aplicara, nem deixara de aplicar, a
norma questionada, «pois, pura e simplesmente, considerou que o recorrente não
atacou em termos idóneos a decisão de Secção» (a fls. 162). Faltaria, assim, um
pressuposto do recurso de constitucionalidade. A título subsidiário, a
autoridade recorrida sustentou a improcedência do recurso.
Ouvido sobre a questão prévia assim suscitada, o recorrente pronunciou-se pelo
seu desatendimento.
3 — Os autos foram aos vistos sobre a questão prévia.
II
4 — O primitivo relator elaborou projecto de acórdão em que preconizava que o
Tribunal Constitucional não conhecesse do presente recurso, concedendo
atendimento à questão prévia suscitada.
5 — Discutido o projecto, não mereceu o mesmo acolhimento, pelo que ocorreu
mudança de relator.
Na verdade, foi considerado decisivo para a posição tomada pela maioria que o
acórdão ora recorrido não se tivesse abstido de tomar conhecimento do recurso
jurisdicional por um vício de natureza tal que conduzisse à rejeição ou
não-conhecimento (inidoneidade ou falta de novidade das conclusões e das
alegações), antes lhe tivesse negado provimento, confirmando («mantendo») o
acórdão recorrido, após um exame perfunctório das razões por que não se
pronunciara pela inconstitucionalidade a decisão da subsecção da 1.ª Secção do
STA.
Na verdade, e embora a formulação do acórdão recorrido possa suscitar dúvidas
sobre se o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo pretendia proferir um
juízo de mérito sobre a questão de constitucionalidade ou, antes, abster-se de
conhecer do objecto do recurso, a verdade é que, ao menos de um modo implícito,
aquele acórdão considerou correctos — por não terem sido atacados de forma
idónea — os juízos sobre a não inconstitucionalidade da norma impugnada pelo
recorrente e aplicada pela decisão da primeira instância (acórdão da Secção de
fls. 108 a 113 dos autos).
6 — É certo que não se afigura determinante só por si, para a resolução de
presente questão prévia, o tipo de decisão proferida pelo tribunal recorrido
(decisão de mérito ou decisão de mera forma, de natureza processual). Este
Tribunal teve, aliás, ensejo de conhecer de um recurso de constitucionalidade
relativamente a uma decisão da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo que
rejeitara um recurso contencioso por ilegal interposição, por ter considerado
que a mesma aplicara a norma impugnada como inconstitucional, tendo cautela de
afirmar que o conhecimento do recurso de constitucionalidade era feito
«independentemente da repercussão» que viesse a assumir na decisão recorrida «a
questão de inconstitucionalidade» (Acórdão n.º 81/92, in Diário de República, II
Série, n.º 189, de 18 de Agosto de 1992). Ponto decisivo é que, para além do
tipo de decisão proferida, haja aplicação de norma tida por inconstitucional
pelo recorrente.
7 — Analisado com cuidado o aresto recorrido e até o parecer do Ministério
Público apresentado no recurso jurisdicional para o Pleno da Secção de
Contencioso Administrativo (onde se pode ler: «o recorrente […] limita-se a
renovar as suas alegações já constantes da petição de recurso contencioso e das
alegações finais quanto à invocada questão de inconstitucionalidade orgânica e
material do artigo 85.º do Decreto-Lei n.º 252-A/82, sem levar em linha de conta
a argumentação aduzida no acórdão recorrido, designadamente quanto ao alcance da
reserva parlamentar de competência legislativa prevista no artigo 167.º, alínea
m), da CRP, na redacção originária, e do princípio da igualdade, não efectuando
assim qualquer crítica eficiente quanto ao decidido pelo que, em meu entender,
deverá negar-se provimento ao recurso» — a fls. 134 e v dos autos) deve
concluir-se que o Supremo Tribunal Administrativo considerou que não estava
obrigado a reexaminar ex professo a decisão objecto de recurso jurisdicional por
o recorrente não aduzir nova fundamentação crítica da tese nesta acolhida,
procedendo a um julgamento sumário de confirmação do acórdão recorrido (sobre
este ponto e a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Administrativo,
vejam-se Ferreira Pinto e Guilherme da Fonseca, Direito Processual
Administrativo Contencioso, Porto, 1991, pp. 127-128 e 139; António Cordeiro,
Efeitos dos recursos [em contencioso administrativo] in Dicionário Jurídico da
Administração Pública, vol. iv, Lisboa, 1991, p. 205; Santos Botelho,
Contencioso Administrativo Anotado e Comentado-Jurisprudência, Coimbra, 1995,
pp. 342 a 344 e 355).
8 — Seja como for, estando em causa uma questão de inconstitucionalidade
considera-se que a mesma pode ser conhecida oficiosamente em recurso
jurisdicional contencioso administrativo [cfr. artigo 110.º, alínea b), da
LPTA], pelo que o acórdão em análise deve ser interpretado como uma confirmação
do juízo de não inconstitucionalidade feita pela decisão que conheceu do objecto
do recurso de anulação. Houve, assim, aplicação da norma impugnada pelo acórdão
do Pleno da Secção.
Por razões de idêntica natureza — isto é, pela oportunidade de conhecimento
oficioso da questão de constitucionalidade pelos tribunais de recurso — tem o
Tribunal Constitucional considerado que a questão de constitucionalidade apenas
suscitada no Tribunal de última instância não é uma questão nova relativamente à
qual esteja vedado o conhecimento a este último, ainda que a mesma não figure
nas conclusões da alegação (vejam-se os Acórdãos n.os 173/88 e 41/92, o primeiro
publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 12.º Vol., p. 552, e o
segundo no Diário da República, II Série, n.º 116, de 20 de Maio de 1992).
Importa, aliás, acentuar que, no caso sub iudicio, o recorrente já havia
suscitado a questão de inconstitucionalidade no tribunal recorrido e retomara a
mesma no recurso jurisdicional (embora em termos tidos por pouco adequados,
juízo sobre o qual este Tribunal carece de competência para se pronunciar).
9 — Impõe-se, por isso, prosseguir no conhecimento do objecto do recurso de
constitucionalidade.
III
10 — Nestes termos e pelas razões indicadas, decide o Tribunal Constitucional
desatender a questão prévia de não conhecimento do objecto do recurso, suscitado
pela autoridade recorrida.
Sem custas, por não serem devidas pelo Estado.
Lisboa, 22 de Junho de 1995. — Armindo Ribeiro Mendes — Antero Alves Monteiro
Diniz — Maria Fernanda Palma — Alberto Tavares da Costa (vencido nos termos da
declaração de voto junta) — Vítor Nunes de Almeida (vencido pelos fundamentos
constantes do voto de vencido do Ex.mo Conselheiro Tavares da Costa) — Luís
Nunes de Almeida.
DECLARAÇÃO DE VOTO
1 — Vencido, por entender ser procedente a questão prévia suscitada, o que
conduziria a não se tomar conhecimento do recurso.
2 — Na verdade, deverá ter-se presente obedecer a admissibilidade do recurso de
constitucionalidade, com base no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º
28/82, à congregação dos seguintes pressupostos: a) prévia suscitação pelo
recorrente, durante o processo, da inconstitucionalidade de norma (ou de uma sua
interpretação); b) utilização dessa norma (ou interpretação) em termos
integrativos da ratio decidendi; c) exaustão dos meios de recurso ordinário, por
a lei os não prever ou por já se haverem esgotado os que no caso cabiam.
Uma vez que o tribunal recorrido entendeu serem as alegações do recurso para o
Pleno, oportunamente apresentadas, inidóneas para atacarem o acórdão impugnado,
pois que limitadas à reanálise dos vícios atribuídos ao acto que foi objecto do
recurso contencioso, compreende-se que se questione se a decisão ora recorrida
se pronunciou, ou não, sobre a matéria de constitucionalidade, ainda que de
forma implícita, na medida em que «confirmou» o acórdão da Secção. É que,
obviamente, a dar-se resposta negativa, não há que tomar conhecimento do recurso
de constitucionalidade, por inverificação do pressuposto respeitante à
utilização determinante da norma controversa.
O problema assume peculiar relevo uma vez que, no recurso para o Pleno da Secção
do Contencioso Administrativo, o que está em causa é o acórdão recorrido e não o
acto contenciosamente impugnado — como flui do artigo 30.º, alínea a), do ETAF —
ou seja, «o recurso para o Tribunal Pleno tem que visar o acórdão da Secção e
não o acto que sobre ele se pronunciou, estando em causa, nesse recurso, os
vícios do acórdão recorrido e não os do acto impugnado», como se escreveu em
aresto do Supremo Tribunal Administrativo (acórdão do Tribunal Pleno de 28 de
Março de 1984, in Acórdãos Doutrinais, n.º 275, pp. 1313 e segs.). Trata-se, de
resto, de Jurisprudência sedimentada desse Tribunal: cfr., inter alia, os
acórdãos de 18 de Abril de 1989 e de 25 de Março de 1992, todos do Pleno,
publicados na mesma Revista, n.º 336, pp. 1533 e segs., e n.º 378, pp. 671 e
segs.
Ora, se o Pleno da Secção entendeu — em sede não sindicável por este Tribunal
Constitucional — estarem as alegações do recurso direccionadas para o acto
administrativo inicialmente impugnado, não pondo minimamente em causa a
fundamentação jurídica do acórdão da Subsecção — e o respectivo ónus competia ao
recorrente, de acordo com o artigo 690.º do Código de Processo Civil — deve
concluir-se que na decisão do Pleno não se conheceu nem se decidiu da questão de
constitucionalidade — mesmo que implicitamente — pelo que, formalmente, não se
verifica o já enunciado pressuposto de admissibilidade do recurso.
Nesta óptica, e porque o âmbito do recurso jurisdicional se circunscreve à
decisão sob recurso, seus eventuais vícios ou erros, está o recurso destinado à
improcedência, uma vez que o recorrente se limitou a atacar o acto
contenciosamente impugnado no processo do recurso contencioso onde foi proferida
a decisão judicial (neste sentido, cfr., v. g., Fernando Brandão Ferreira Pinto
e Guilherme Frederico Dias Pereira da Fonseca, Direito Processual Administrativo
Contencioso, Lisboa, 1991, p. 128; Santos Botelho, Contencioso Administrativo,
Coimbra, 1995, p. 355).
Com efeito, ao decidir como decidiu, o Pleno «sacrificou» a questão de
constitucionalidade, cujo conhecimento ficou precludido.
Não houve, sequer, um julgamento implícito, como poderá sugerir a fórmula
utilizada, de «manutenção» do acórdão da Subsecção: o esquema processual dos
recurso de constitucionalidade impõe que a decisão recorrida resulte da
utilização directa de norma constitucionalmente viciada — como frisou o Acórdão
n.º 446/87, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Fevereiro de
1988 — e, bem assim, que a mesma decisão tenha sido ditada essencialmente pela
norma controvertida, desaplicada ou aplicada. Só nesse caso, ponderou-se no
Acórdão n.º 264/94, publicado no mesmo jornal oficial, II Série, de 19 de Julho
de 1994, «a decisão que este Tribunal vier a proferir sobre a questão de
constitucionalidade que foi apreciada pelo tribunal a quo é susceptível de se
projectar utilmente sobre o julgamento da questão de fundo, ou seja, sobre a
decisão da causa apreciada por este último tribunal (cfr., neste sentido, os
Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 169/92 e 257/92, in Diário da
República, II Série, de, respectivamente, 18 de Setembro de 1992 e 18 de Junho
de 1993)». Ora, aplicação implícita teria ocorrido se o Pleno, ao confirmar a
decisão anterior, a tivesse assumido e à fundamentação nela utilizada — o que,
manifestamente, não foi o caso, como já ficou dito.
O que, de resto, se harmoniza com a jurisprudência do Tribunal Constitucional
nesta matéria (cfr. J. M. Cardoso da Costa, A Jurisdição Constitucional em
Portugal, 2.ª ed., Coimbra, 1992, p. 49, nota 49a).
Assim, com certa afinidade com o presente caso, o Acórdão n.º 193/87, publicado
no Diário da República, II Série, de 5 de Agosto de 1987, debruçou-se sobre
acórdão do Pleno da 1.ª Secção do STA que negou provimento ao recurso por
considerar relevante a questão prévia entretanto suscitada da natureza do acto
impugnado no recurso — mero acto de execução, talvez melhor, de verificação
(acertamento) executivo — não se pronunciando sobre a deduzida questão de
constitucionalidade. E o Tribunal Constitucional não tomou conhecimento do
recurso interposto para ele por considerar que o Pleno, ao negar provimento ao
recurso, não abordou essa questão nem aplicou a norma em causa.
Observe-se, adjuvantemente, diferir a situação em espécie, significativamente,
da contemplada no Acórdão n.º 81/92, publicado no mesmo jornal oficial, II
Série, de 18 de Agosto de 1992, lavrado sobre acórdão do Pleno da 1.ª Secção,
concedendo provimento ao recurso de modo a esse acórdão ser revisto de harmonia
com o julgamento de inconstitucionalidade então emitido [sobre a norma constante
do artigo 4.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 138/85, de 3 de Maio,
enquanto determina que a extinção da CNN — Companhia Nacional de Navegação,
E.P., implica a extinção por caducidade dos contratos de trabalho em que a
empresa seja parte]. Com efeito, se bem que, nesse concreto caso, o STA tenha
decidido rejeitar o recurso por ilegal interposição, o certo é que apreciou
desenvolvidamente a questão de constitucionalidade, suscitada em termos tais que
o Acórdão n.º 81/92 pôde dizer que, não obstante a formulação utilizada na parte
decisória, «em bom rigor […] nele se conheceu e decidiu» dessa questão, o que o
levou a considerar que, pelo menos num plano formal, se reuniam os pressupostos
do recurso. Não é este, claramente, o caso sub judicio em que o problema de
constitucionalidade foi sacrificado. — Alberto Tavares da Costa.