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Procº º 597/95 Rel. Cons. Alves Correia
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - Relatório.
1. A. deduziu no Tribunal Tributário de 1ª Instância de Castelo Branco oposição à execução fiscal para cobrança coerciva da quantia de 386
096$00, referente a multas e custas, que corria termos contra B., e que reverteu contra ele, na qualidade de sócio gerente.
Por sentença de 14 de Dezembro de 1993, o Mmº Juiz do Tribunal de 1ª Instância de Castelo Branco julgou a oposição improcedente, com o fundamento de que era aplicável ao caso o artigo 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 45 006, de 27 de Abril de 1963, e o oponente era sócio gerente no momento em que a sociedade executada foi condenada e quando a dívida exequenda se venceu.
2. Inconformado com aquela decisão, interpôs o oponente recurso para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.
No seu visto, o Representante do Ministério Público junto daquele Tribunal sustentou que a possibilidade de reversão contra o gerente da execução fiscal que tenha como objecto quantias decorrentes de penas de multa seria incompatível com a norma do nº 3 do artigo 30º da Constituição, que proíbe genericamente a possibilidade de transmissão de penas - o que implicaria a inconstitucionalidade da norma do artigo 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, aplicável ao caso dos autos.
No entanto, o Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 10 de Abril de 1995, depois de rejeitar a objecção de inconstitucionalidade formulada pelo Representante do Ministério Público, negou provimento ao recurso e, consequentemente, confirmou a sentença recorrida.
A suspeita de inconstitucionalidade da norma do artigo 16º do Código das Contribuições e Impostos foi afastada nos seguintes termos:
«Dispõe o nº 3 do art. 30º da Constituição da República Portuguesa:
'As penas são insusceptíveis de transmissão'.
Porém, as penas referidas são as penas privativas de liberdade. São penas previstas no Código Penal.
Ora, quer as multas previstas no Código de Processo das Contribuições e Impostos, quer as coimas constantes do RJIFNA não são convertíveis em prisão (artigo 113º do CPCI): se não forem pagas voluntariamente, dão origem à execução fiscal (artigo 56º RJIFNA; 232º e 233º, nº 1, c) do CPT).
Deve referir-se que o § único do artigo 113º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, que dispunha que 'a obrigação de pagar a multa só passa aos herdeiros do condenado se em vida deste a decisão condenatória tiver passado em julgado', não foi declarado inconstitucional
(Resolução do Conselho da Revolução nº 236/81, de 4 de Novembro de 1981).
Daqui resulta que a transmissibilidade mortis causa das multas por infracções tributárias não era inconstitucional.
Também no domínio do Código de Processo das Contribuições e Impostos havia reversão nos termos do artigo 16º e 146º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, no que respeitava às multas.
O artigo 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos não teve inteira correspondência no artigo 13º do Código de Processo Tributário, não incluindo a responsabilidade pelas coimas.
Porém, a responsabilidade pelas coimas veio a ser atribuída aos administradores e gerentes pelo artigo 7º-A do RJIFNA, na redacção do Decreto-Lei nº 394/93, de 24 de Novembro.
Tudo isto significa que as coimas voltaram a entrar na responsabilidade subsidiária dos administradores e gerentes das sociedades de responsabilidade limitada.
Portanto, a reversão em relação às multas mantém-se, não sendo incompatível com a norma do nº 3 do artigo 30º da Constituição da República Portuguesa, nem o artigo 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, na parte respeitante às multas, foi revogado pelo artigo 29º, nº 2
(redacção de 1989), da Constituição da República Portuguesa'.
3. Daquele aresto interpôs o Representante do Ministério Público o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), e 72º, nº 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de 15 de Novembro), o qual tem por objecto a questão da constitucionalidade da norma do artigo 16º do Código das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 45 006, de 27 de Abril de 1963, na parte em que estabelece a responsabilização de gerentes das sociedades de responsabilidade limitada por dívidas derivadas de multas impostas
à respectiva sociedade.
Nas alegações produzidas neste Tribunal, o Exmº Procurador-Geral Adjunto aqui em funções apresenta o seguinte quadro conclusivo:
1º - Tem legitimidade para interpor o recurso a que alude a alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82 o Ministério Público que intervenha no processo como fiscal e garante da legalidade democrática, desde que haja oportuna e regularmente suscitado a questão da inconstitucionalidade de certa norma, pretendendo impugnar a decisão que a haja aplicado, com vista a velar para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição, recorrendo sempre que a decisão 'tenha sido proferida com violação de lei expressa' (artigo
3º, nº 1, alíneas d) e m) da Lei Orgânica do Ministério Público).
2º - A responsabilidade subsidiária dos gerentes e administradores de sociedades de responsabilidade limitada pelos montantes das multas àquelas cominadas, nos termos do artigo 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, não representa a transmissão, em seu detrimento, da referida pena de multa, pelo que não se mostra violado o nº 3 do artigo 30º da Constituição da República Portuguesa.
4. Corridos os vistos legais, cumpre, então apreciar e decidir, começando-se pela análise da questão da legitimidade do Ministério Público para interpor o presente recurso de constitucionalidade.
II - Fundamentos.
5. O Representante do Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo, quando os autos lhe foram com vista, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 41º do Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei nº 154/91, de 23 de Abril, e 3º, nº 1, alínea d), da Lei Orgânica do Ministério Público, aprovada pela Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, pronunciou-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo
16º do Código das Contribuições e Impostos.
Uma tal intervenção do Ministério Público nos autos não teve lugar enquanto parte no processo (as partes são o oponente e o representante da Fazenda Pública), mas enquanto entidade que tem como função a fiscalização da legalidade no processo judicial tributário.
Ora, assente que o presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, surge imediatamente a questão de saber se o Ministério Público tinha legitimidade para interpor o presente recurso de constitucionalidade. De facto, depois de no nº 1 do artigo 72º da Lei do Tribunal Constitucional se estabelecer que têm legitimidade para recorrer para este Tribunal o Ministério Público e 'as pessoas que, de acordo com a lei reguladora do processo em que a decisão foi proferida, tenham legitimidade para dela interpor recurso', o nº 2 do mesmo preceito estatui que os recursos previstos nas alíneas b) e f) do nº 1 do artigo
70º da Lei do Tribunal Constitucional 'só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade'.
Vejamos então.
5.1. Nas suas alegações, o Exmº Procurador-Geral Adjunto em funções no Tribunal Constitucional defende a legitimidade do Ministério Público para interpor o presente recurso de constitucionalidade.
Refere, a propósito, em determinado passo das suas alegações:
«Da análise dos textos legais - em particular da Lei Orgânica do Ministério Público - que definem a competência do Ministério Público resulta que - de acordo com as finalidades e o tipo de estatuto ou poderes processuais exercidos - podem classificar-se as suas funções em três modalidades:
- representação (ou intervenção principal)
- assistência (ou intervenção acessória)
- fiscalização (envolvendo a defesa objectiva da legalidade e do ordenamento jurídico)
A função de representação implica a intervenção principal nos processos em que sejam sujeitos o Estado e as pessoas e entidades a que o Estado deve protecção, em conformidade com as disposições dos artigos
3º, nº 1, alínea a) e 5º, nº 1, da Lei Orgânica do Ministério Público.
A função de assistência traduz-se em o Ministério Público intervir acessoriamente nos processos que envolvem interesse público
(artigo 3º, nº 1, alínea i) 'in fine'), designadamente em consequência de nele serem partes (artigo 5º, nº 4) pessoas colectivas públicas, pessoas colectivas de utilidade pública ou sujeitos jurídicos a que o Estado deve especial protecção - incapazes, ausentes, incertos, trabalha- dores e suas famílias quando a acção se refere a direitos de natureza social - sempre que se não verifique nenhuma das situações que fundamentam a actuação como parte principal
(carácter subsidiário da intervenção acessória).
Finalmente, a função de fiscalização e defesa da legalidade (artigo 3º, nº 1, alínea d) da Lei Orgânica do Ministério Público) consiste na actuação do Ministério Público em todo e qualquer processo - quaisquer que sejam os seus sujeitos e o respectivo objecto - como fiscal e defensor da legalidade democrática, zelando para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e as leis.
No caso dos autos, estamos perante uma intervenção que consubstancia tipicamente o exercício da função de fiscalização e defesa da legalidade: o Ministério Público emite, aquando do 'visto' que precede o julgamento do recurso, parecer em que suscita a questão da possível inconstitucionalidade de certa norma, essencial para a dirimição do litígio - visando, pois, com tal actuação, não propriamente auxiliar (como mero
'assistente' ou 'parte acessória') a Fazenda Pública e obter a improcedência das razões do executado, mas tão somente - já que o argumento invocado desfavorece o interesse patrimonial da Fazenda Pública - a defesa da legalidade objectiva, velando 'para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição'».
E um pouco mais à frente conclui o Exmº Procurador-Geral Adjunto:
«Pensamos [...] que o Ministério Público, mesmo que não seja parte principal, goza de uma legitimidade ampliada para interpor recurso ordinário das decisões que repute claramente violadoras da legalidade e do interesse público - relativamente aos poderes que lhe derivariam do mero estatuto processual civil de assistente, fundada directamente na norma constante da citada alínea m) do artigo 3º, nº 1, da Lei Orgânica do Ministério Público.
[...] Não nos parece, por outro lado, que se justifique optar, na interpretação do nº 2 do artigo 72º da Lei do Tribunal Constitucional, por um conceito extremamente restritivo de 'parte', limitando-o
à parte principal - autor ou réu - que haja suscitado a questão de inconstitucionalidade.
É que - como fundadamente refere Mário Torres
(Legitimidade para o Recurso de Constitucionalidade, in Revista de Direito Público, ano VII, nº 13, pág. 20) - a adopção de um conceito estrito de
'parte', reduzindo-a na prática às figuras de autor e réu da acção declarativa de condenação, deixaria de fora todos os sujeitos ou intervenientes do processo que àqueles se não reconduzissem - mandatários das partes, testemunhas, peritos, declarantes, depositários, oficiais de justiça, Ministério Público...
'Ora, todos estes sujeitos ou intervenientes processuais, sem serem 'partes principais', podem ter ocasião de, durante o processo, suscitar a questão da inconsti- tucionalidade de normas e, se o tribunal não der acolhida a essa arguição, aplicando no caso a norma impugnada, não se vislumbra razão para não se abrir, também a eles, a porta do recurso de constitucionalidade. Pense-se no mandatário a quem, enquanto tal, foi retirada a palavra ou aplicada qualquer medida disciplinar; pense-se na testemunha ou no perito a quem se aplicam multas ou a quem se nega o devido pagamento; pense-se, por fim, no Ministério Público, a quem estatutariamente compete, mesmo quando não seja parte (nem principal, nem acessória) no processo, 'velar para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e a lei', 'fiscalizar a constitucionalidade dos actos normativos' e recorrer sempre que a decisão seja efeito de conluio das partes no sentido de fraudar a lei ou tenha sido proferida com violação de lei expressa'.
Nesta perspectiva, pensamos que deveriam considerar--se legitimados para interpor o recurso a que alude a alínea b) do nº
1 do artigo 70º da Lei nº 28/82 todos aqueles que, nos termos da lei geral, estão facultados para impugnar a decisão, desde que hajam suscitado tempestivamente a questão de constitucionalidade que constitui objecto do recurso, ou seja:
- as partes principais vencidas (artigo 680º, nº 1, do Código de Processo Civil);
- as partes acessórias ou os terceiros directa e efectivamente prejudicados por decisão que os afecte (artigo 680º, nº 2, do Código de
Processo Civil);
- o Ministério Público, desde que estatutariamente legitimado para interpor recurso destinado à defesa objectiva da legalidade, designadamente por se entender que a decisão foi proferida com violação de lei expressa, colidindo com o interesse público que, como fiscal da legalidade, lhe cumpre promover e defender,velando para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e as leis (artº.
3º,nº 1, alíneas d) e m) da Lei Orgânica do Ministério Público).
Não vemos, na realidade, qualquer razão para não incluir na alínea m) do nº 1 do artigo 3º da Lei Orgânica do Ministério Público os próprios recursos de fiscalização concreta previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82 - desde que o Ministério Público haja suscitado tempestiva e adequadamente, em intervenção processual que lhe era consentida pela lei de processo aplicável, certa questão de inconstitucionalidade normativa, aplicando o tribunal a norma reputada de inconstitucional: só assim estará o Ministério Público plenamente legitimado para prosseguir, se necessário em via de recurso, a tarefa de fiscalização e defesa da legalidade democrática que a própria Lei Fundamental lhe impõe, velando para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição».
5.2. Em contrapartida, o Tribunal Constitucional tem entendido que, nas situações em que o Ministério Público não intervém no processo como representante de qualquer das partes, não goza de legitimidade para interpor para este Tribunal recurso de constitucionalidade previsto no artigo 280º, nº 1, alínea b), da Constituição e no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional (cfr. os Acórdãos nºs. 636/94 e 171/95, publicados no Diário da República, II Série, nº 26, de 31 de Janeiro de 1995, e nº 134, de 9 de Junho de
1995, respectivamente).
Sublinha-se no primeiro dos arestos citados:
«Não tendo o Ministério Publico tido intervenção principal no processo, pois que não era parte nele, e tratando--se de um recurso interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional
(isto é, de um recurso de uma decisão que aplicou norma arguida de inconstitucional), não tem ele legitimidade para recorrer para este Tribunal.
'No caso de recurso de 'aplicação' duma norma [...], a legitimidade restringe-se compreensivelmente à parte que suscitou a questão de inconstitucionalidade' - escreve J. M. Cardoso da Costa (A Jurisprudência Constitucional em Portugal, 2ª edição, Coimbra, 1992, página 52).
Por isso, nesta espécie de recurso - como escrevem J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada 3ª edição, Coimbra, 1993, página 1021) -, 'o Ministério Público não tem legitimidade específica para recorrer, salvo quando seja parte e tenha sido ele a arguir a inconstitucionalidade'.
É esta uma solução que bem se compreende.
De facto, a legitimidade para interpor recurso para o Tribunal Constitucional identifica-se, em primeira linha, com a legitimidade para recorrer nos termos gerais [cf. artigo 72º, nº 1, alínea b), já atrás citado]. Pertence, por isso, à parte vencida no processo, ou seja, à parte a quem a decisão foi desfavorável - parte que, por isso, tem interesse em fazê-la revogar ou reformar.
O Ministério Público tem, pois, legitimidade para recorrer para o Tribunal Constitucional, se, no processo, representar uma parte que aí tenha ficado vencida.
Mas, mesmo não representando uma parte vencida no processo, o Ministério Público, nalguns casos, pode (melhor: deve) recorrer para o Tribunal Constitucional: é o que sucede quando uma decisão judicial recusa aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, a uma norma constante de convenção internacional, acto legislativo ou decreto regulamentar; e, bem assim, quando aplica norma já antes julgada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional ou pela Comissão Constitucional (cf. o nº 2 do artigo 72º da Lei do Tribunal Constitucional).
Nos dois casos por último apontados, em que o Ministério Público pode recorrer para o Tribunal Constitucional mesmo não sendo parte no processo, a legitimidade para recorrer assenta no facto de ele agir no recurso em defesa de um interesse público objectivo (o interesse da constitucionalidade) - que é o que não sucede com as partes, que actuam sempre para defender os seus direitos e interesses, ou seja, um interesse subjectivo. E a isto acresce que, estando em causa uma decisão que aplique norma já antes julgada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional, a obrigatoriedade do recurso para o Ministério Público arranca da ideia de garantir o primado da competência deste Tribunal em questões de constitucionalidade - primado que a Constituição consagra (cf. artigos
207º, 211º, nº 1, 212º, nº 1, 223º e 280º da Constituição).
No tocante às decisões que apliquem normas arguidas de inconstitucionais durante o processo, que antes este Tribunal nunca julgou incompatíveis com a Constituição, não se verifica nenhuma das razões capazes de obrigar à intervenção do Tribunal. E, por isso, nesses casos, 'o Ministério Público não tem legitimidade específica para recorrer'. Só a terá, se agir em representação da parte que possa, ela própria, recorrer para o Tribunal Constitucional, ou seja, da parte vencida».
5.3. Considera o Tribunal que a argumentação transcrita é perfeitamente transponível para o caso sub judicio, pelo que tem de concluir-se que o Ministério Público carecia de legitimidade para interpor o presente recurso e, consequentemente, pelo não conhecimento do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional.
III - Decisão.
6. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide--se não tomar conhecimento do recurso.
Lisboa, 20 de Novembro de 1996 Fernando Alves Correia Guilherme da Fonseca Bravo Serra José de Sousa e Brito Messias Bento Luís Nunes de Almeida