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Procº nº 130/95 Rel. Cons. Alves Correia
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - Relatório.
1. A., professora de canto coral aposentada, interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa recurso contencioso de anulação da resolução da Direcção dos Serviços de Previdência da Caixa Geral de Depósitos de 27 de Julho de 1992, que fixou a sua pensão de aposentação com base no vencimento do
7º escalão, índice 226, da estrutura da carreira docente instituída pelo Decreto-Lei nº 409/89, de 18 de Novembro.
Invocou como fundamento do recurso que, nos termos do artigo 129º, nº 3, do Decreto-Lei nº 139-A/90, de 28 de Abril, deveria ter progredido ao 9º escalão, com dispensa de candidatura, já que tinha realizado com sucesso o concurso de habilitação para professora de canto coral, o qual, na sua óptica, devia ser equiparado às provas de exame de Estado previstas no Decreto-Lei nº 36
508, de 17 de Setembro de 1947.
Por sentença de 20 de Setembro de 1993, o Mmº Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa negou provimento ao recurso.
2. Inconformada, interpôs recurso jurisdicional desta decisão para o Supremo Tribunal Administrativo, invocando, nas respectivas alegações, inter alia, a inconstitucionalidade da interpretação restritiva dada pela decisão recorrida à norma do artigo 129º, nº 3, do Decreto-Lei nº 139-A/90, de 28 de Abril, por violação dos artigos 13º, nº 2, 18º, nº 2, e 47º da Constituição.
Mais uma vez sem êxito, dado que o Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 13 de Outubro de 1994, negou provimento ao recurso e, em consequência, confirmou a sentença recorrida.
3. Deste aresto interpôs A. o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de 15 de Novembro). Notificada por despacho do ora relator de 8 de Junho de 1995 para 'precisar a interpretação dada no acórdão recorrido ao artigo 129º, nº 3, do Decreto-Lei nº 139-A/90, de
28 de Abril, que tem por inconstitucional', respondeu a recorrente dizendo que estava em causa 'a interpretação dada ao nº 3 do artigo 129º do Decreto-Lei
139-A/90 pela autoridade recorrida no sentido de que a expressão 'provas de Exame de Estado previstas no Decreto nº 36 508, de 17 de Setembro de 1947, e legislação subsequente' constante daquele normativo não abrangeria a situação da recorrente que realizou os concursos de habilitação para professores de canto coral previstos nos artigos 249º e seguintes daquele Decreto 36 508 como forma de integração na carreira docente', interpretação restritiva essa que considera violadora das condições de acesso à função pública consignadas no artigo 47º da Constituição, estabelecendo tratamentos diferenciados e discriminatórios não consentidos pelos artigos 13º, nº 2, e 18º, nº 2, da Constituição.
4. Nas alegações produzidas neste Tribunal, a recorrente conclui do seguinte modo:
1. A recorrente ingressou na carreira docente realizando os concursos de habilitação para Professores de Canto Coral previstos nos arts. 249º e seguintes do Dec.Lei 36 508;
2. E progrediu desde então naquela carreira em termos em tudo idênticos a todos os outros Professores que igualmente ingressaram na carreira, situação que se manteve após a suspensão do exame de Estado prevista no Dec.-Lei 405/74, e que não mais foi introduzido no ordenamento jurídico;
3. A norma do art. 129º, nº 3,do Dec.-Lei 139-A/90, a ter o entendimento restritivo que o Acórdão recorrido acolheu, e ao dizer que à situação da recorrente não era aplicável a progressão nele prevista, introduziria um tratamento descriminatório violador do art. 13º, nº 2, da Constituição e o princípio da tutela da confiança por parte dos cidadãos na ordem jurídica;
4. E introduziria forte limitação ao direito do livre acesso e progressão na função pública que o art. 47º da Constituição prevê, em manifesta ofensa do art.
18º, nº 2, da mesma Constituição já que nenhum princípio de interesse colectivo ou constitucionalmente tutelado justificaria tal limitação;
5. O Acórdão recorrido violou pois os arts. 13º, nº 2, e 18º, nº 2, da Constituição.
Por sua vez, a entidade recorrida (a Direcção dos Serviços da Caixa Geral de Aposentações, que sucedeu, nas respectivas competências, à Direcção dos Serviços de Previdência da Caixa Geral de Depósitos, por força do Decreto-Lei nº
277/93, de 10 de Agosto) remata as suas alegações oferecendo o seguinte quadro de conclusões:
1ª. A Recorrente não reunia os requisitos de que a lei fazia depender o direito de acesso ao 9º escalão em 1991, porquanto, designadamente, não realizou com sucesso as provas de exame de Estado a que se refere o nº 3 do art. 129º do Estatuto aprovado pelo D.L. nº 139-A/90.
2ª. Carece, em absoluto, de fundamento, a alegação de inconstitucionalidade, quer porque a entidade recorrida age, nesta matéria, no exercício de poderes estritamente vinculados à lei ordinária, a qual constitui o primeiro parâmetro da legalidade dos actos administrativos, quer porque o princípio constitucional da igualdade não impede o legislador de tratar desigualmente as situações desiguais.
3ª. As provas de exame de Estado encontravam-se reguladas na Secção III do capítulo IX do Decreto nº 36 508, ao passo que os concursos de habilitação para professores de canto coral e de lavores femininos se encontravam reguladas na Secção IV do mesmo capítulo, em termos que não admitem qualquer confusão ou equiparação.
4ª. O que se encontra consagrado no art. 13º da CRP é a proibição do arbítrio, isto é, de diferenciações de tratamento sem qualquer justificação razoável, à luz de critérios objectivos, constitucionalmente relevantes.
5ª. Ora, na citada norma do nº 3 do art. 129º do estatuto aprovado pelo D.L. nº 139-A/90, o legislador limitou-se a manter uma diferenciação que sempre existira e que assenta em fundamentos constitucionalmente relevantes, entre os professores de canto coral - que prestavam as provas de formação próprias dessa candidatura, previstas do Decreto nº 36 508 - e os professores titulares de exame de Estado, estes sujeitos a provas muito mais rigorosas e obrigados a demonstrar aptidões específicas em matéria pedagógica, exigindo-se-lhes a posse de habilitações académicas superiores, sem as quais não eram admitidos ao estágio pedagógico.
6ª. O douto acórdão recorrido, ao julgar a Recorrente excluída da norma do nº
3 do art. 129º do estatuto aprovado pelo D.L. nº 139-A/90, fez a correcta interpretação da lei, inclusive à luz da igualdade, consagrado no art. 13º da CRP.
5. Corridos os vistos legais, cumpre, então, apreciar e decidir.
II - Fundamentos.
6. O Decreto nº 36 508, de 17 de Setembro de 1947, aprovou o Estatuto do Ensino Liceal. De harmonia com o seu artigo 84º, o pessoal docente dos liceus era constituído pelas seguintes categorias de professores: efectivos, contratados, auxiliares e de serviço eventual. Os professores de serviço eventual habilitados com exame de Estado para o magistério liceal tinham o título de professores agregados.
O artigo 85º, nº 1, daquele Estatuto classificava os professores efectivos, auxiliares e agregados em nove grupos, de acordo com as disciplinas que normalmente regiam. Por sua vez, o artigo 86º, nº 1, estabelecia que os professores contratados destinavam-se à regência de Canto Coral, Educação Física e Lavores Femininos, sendo os seus contratos celebrados por tempo indeterminado
(artigo 86º, nº 2).
Nos termos do artigo 188º, nº 1, do mencionado Estatuto, aos candidatos a professores dos nove grupos referidos no artigo 85º, nº 1, eram exigidas, além das habilitações académicas, cultura e prática pedagógicas. A habilitação académica era uma licenciatura universitária (artigo 188º, nºs. 2 e 3). A cultura pedagógica era comprovada pela aprovação num determinado número de cadeiras universitárias (artigo 188º, nº 4), sendo a prática pedagógica adquirida em estágio (artigo 188º, nº 5). O estágio pedagógico, que tinha a duração de dois anos (artigos 189º a 237º), culminava com a realização de um exame de Estado (artigos 238º a 248º).
Muito menos exigente era a lei para os professores de Canto Coral e de Lavores Femininos. Para ministrarem o ensino nestas matérias, bastava-lhes a aprovação no concurso de habilitações regulado nos artigos 249º a 257º do Estatuto cujos traços gerais estamos a descrever, estabelecendo a lei como habilitação académica para ser opositor ao concurso de habilitação para professor de Canto Coral um curso superior do Conservatório e o curso geral dos liceus [artigo 251º, alínea c)].
O Decreto-Lei nº 139-A/90, de 28 de Abril, aprovou o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, tendo o seu artigo 6º, nº 2, revogado, entre outros, o Decreto nº 36
508, de 17 de Setembro de 1947.
No capítulo das disposições transitórias e finais daquele Estatuto, situa-se o artigo 129º, sob a epígrafe 'dispensa de candidatura', sendo o seu conteúdo o seguinte:
1- Os professores dos ensinos preparatórios e secundário que tenham realizado com sucesso as provas de exame de Estado previstas no Decreto nº 36 508, de 17 de Setembro de 1947, e legislação subsequente e que à data da transição para a nova estrutura de carreira possuam 25 ou mais anos de serviço docente ou equiparado ficam igualmente dispensados da apresentação de candidatura para efeitos de promoção ao 8º escalão da carreira docente, progredindo ao 9º escalão em 1992.
2- Os educadores de infância e os professores do ensino primário que, à data da tramitação para a nova estrutura de carreira, possuam 29 ou mais anos de serviço docente ou equiparado são dispensados da apresentação de candidatura para efeitos de promoção ao 8º escalão da carreira docente, progredindo ao 9º escalão em 1993 ou, exclusivamente para efeitos de aposentação, em 1992.
3- Os professores dos ensinos preparatórios e secundário que, à data da transição para a nova estrutura de carreira, possuam 29 ou mais anos de serviço docente ou equiparado são dispensados da candidatura, progredindo ao 9º escalão em 1991 ou em 1992, consoante tenham ou não realizado com sucesso as provas de exame de Estado previstas no decreto nº 36 508, de 17 de Setembro de 1947, e legislação subsequente.
4- Os professores a que se refere o número anterior, com o grau de licenciado, progridem ao 10º escalão em 1992 ou 1993, consoante tenham ou não realizado com sucesso as provas de exame de Estado previstas no Decreto nº 36
508, de 17 de Setembro de 1947, e legislação subsequente.
A recorrente defendeu nas instâncias que lhe devia ter sido aplicado o nº 3 do artigo 129º acabado de transcrever e que devia ter progredido ao 9º escalão, em 1991, com dispensa de candidatura. Ainda segundo a recorrente, a interpretação restritiva dada pela sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa de 20 de Setembro de 1993 e pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de Outubro à norma do nº 3 do artigo 129º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei nº 139-A/90, de 28 de Abril - interpretação essa consistente no entendimento de que a expressão 'provas de exame de Estado previstos no Decreto nº 36 508, de 17 de Setembro de 1947,e legislação subsequente', constante daquela norma, não abrangia a situação da recorrente que realizou os concursos de habilitação para professores de canto coral previstos nos artigos 249º e seguintes daquele Decreto nº 36 508 como forma de integração na carreira docente -, era inconstitucional, por violação dos artigos 13º, nº 2, 18º, nº 2, e 47º da Constituição.
Assistirá razão à recorrente? o Tribunal adianta, desde já, que não.
Vejamos de seguida, sucintamente, quais os fundamentos deste entendimento.
7. Importa referir, antes de mais, que, ao invés do que sustenta a recorrente, e tal como foi sublinhado no acórdão aqui sob recurso, as instâncias não fizeram qualquer 'interpretação restritiva' da norma constante do artigo
129º, nº 3, do Estatuto acima referido, mas antes uma interpretação declarativa.
Ao interpretarem esta norma com o sentido de que os concursos de habilitação referidos nos artigos 249º e seguintes do Decreto nº 36 508, de 17 de Setembro de 1947, não são idênticos aos exames de Estado regulados nos artigos 238º e seguintes deste mesmo diploma, limitaram-se as instâncias, tal como o tinha feito o acto administrativo que foi objecto de impugnação contenciosa, a extrair daquela norma um sentido correspondente à letra e ao espírito da lei. Não fizeram qualquer restrição à letra da lei, de modo a fazer corresponder o que está dito ao que foi querido, antes declararam o sentido linguístico coincidente com o pensar legislativo (cfr., sobre esta problemática, Francesco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis, trad. de Manuel de Andrade, Coimbra, Arménio Amado, 1987, p. 147-150, e A. Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, 1976, p. 574-576).
Seja como for, é seguro que a norma questionada pela recorrente, com o sentido que lhe foi atribuído pelo acórdão recorrido, não infringe os preceitos constitucionais indicados.
7.1. Não infringe, em primeiro lugar, o princípio constitucional da igualdade, condensado no artigo 13º da Constituição.
É sabido que o princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções. Proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias - e assumem, desde logo, este carácter as diferenciações de tratamentos fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no nº 2 do artigo 13º da Lei Fundamental -,ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável (vernünftiger Grund) ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio
(Willkürverbot). Para mais desenvolvi- mentos sobre a caracterização do princípio da igualdade, cfr., por todos, os Acórdãos deste Tribunal nºs. 186/90,
187/90 e 188/90, publicados no Diário da República, II Série, nº 211, de 12 de Setembro de 1990.
A norma do nº 3 do artigo 129º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, ao referir-se apenas aos exames de Estado previstos no Decreto nº 36 508 para a generalidade dos professores liceais e não aos concursos de habilitação regulados no mesmo diploma e destinados exclusivamente aos professores liceais contratados de Canto Coral e de Lavores Femininos, não se apresenta desprovida de fundamentos objectivos, racionais e razoáveis ou de fundamentos materiais bastantes, não sendo, por isso, arbitrária. Com efeito, ela tem como base o diferente grau de exigência dos exames de Estado e dos concursos de habilitação
(mais elevado nos primeiros do que nos segundos) e o diverso nível de habilitações estabelecido como condição para apresentação a uns e a outros (mais elevado nos primeiros do que nos segundos). Como foi realçado no aresto aqui sob recurso, 'vem de longa data a diferenciação estabelecida pelo legislador, como se viu, entre os professores de canto coral e os titulares de exame de Estado'. Ainda segundo o mesmo acórdão, 'os professores com exame de Estado foram sujeitos a provas mais rigorosas e foram obrigados a demonstrar aptidões específicas em matéria pedagógica, para além das habilitações académicas, sem as quais não eram admitidos ao estágio pedagógico', pelo que 'não pode afirmar-se que a diferenciação mantida pelo D. L. 139--A/90 careça de justificação material bastante à luz dos valores constitucionais' ou que 'não seja materialmente fundada sob o ponto de vista da segurança jurídica, da praticabilidade, da justiça e da solidariedade'.
Eis, pois, como a norma impugnada pela recorrente não colide com o princípio constitucional da igualdade, plasmado no artigo 13º da Lei Fundamental.
7.2. A mesma norma não viola, em segundo lugar, o artigo 47º, nº 2, da Constituição, o qual proclama que 'todos os cidadãos têm o direito de acesso
à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso'.
Segundo J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, o direito de acesso à função pública em condições de igualdade e liberdade consiste principalmente em
: não ser proibido de aceder à função pública em geral ou a uma determinada função pública em particular; poder candidatar-se aos lugares postos a concurso, desde que preenchidos os requisitos necessários; não ser preterido por outrem com condições inferiores; e não haver escolha discricionária por parte da Administração. Ainda segundo os mesmos autores, 'o direito de acesso à função pública não comporta, portanto, um direito a obter um emprego na função pública' e 'embora o preceito refira expressamente apenas o direito de acesso
(jus ad officium), o âmbito normativo-constitucional abrange igualmente o direito a ser mantido nas funções (jus in officio), e bem assim o direito ainda
às promoções dentro da carreira' (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 1993, p. 265.).
No caso sub judicio, a eventual colisão da norma questionada pela recorrente com o artigo 47º, nº 2, da Lei Fundamental apenas poderia dizer respeito 'ao direito à promoção dentro da carreira da função pública'. Só que tal não se verifica. Na verdade, a norma do nº 3 do artigo 129º do Estatuto acima referido não estabelece qualquer restrição ao direito à progressão na carreira, antes define os requisitos necessários à progressão a um determinado escalão dos professores dos ensinos preparatório e secundário (requisitos habilitacionais e posse de um número mínimo de anos de serviço), requisitos esses que, como vimos, não implicam qualquer discriminação ou qualquer desigualdade de tratamento materialmente infundada ou arbitrária.
7.3. A norma que vem sendo referida não viola, por último, o artigo
18º, nº 2, da Constituição. É que não sendo ela uma norma restritiva do direito
à promoção dentro da carreira da função pública, mas antes uma norma definidora dos requisitos ou das condições dessa progressão, é manifesto que ela nunca poderia violar o artigo 18º, nº 2, da Constituição, que estabelece os parâmetros a que devem obedecer as leis restritivas dos direitos, liberdades e garantias.
Há, assim, que concluir que a norma que constitui o objecto do presente recurso de constitucionalidade não viola qualquer norma ou princípio constitucional.
III - Decisão.
8. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar o acórdão recorrido, na parte impugnada.
Lisboa, 20 de Novembro de 1996 Fernando Alves Correia Guilherme da Fonseca Bravo Serra José de Sousa e Brito Messias Bento Luís Nunes de Almeida