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Processo nº 781/93
1ª Secção
Rel. Cons. Tavares da Costa
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional
1.- A., cidadão zairense, requereu, ao abrigo do
disposto nos artigos 1º, nº 1, 7º, nº 1, 8º, 15º, 22º, nº 2, e 23º do
Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, nomeação de patrono oficioso a fim
de interpor recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) do despacho
conjunto de 28 de Julho de 1993, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da
Administração Interna (por delegação deste) e do Ministro da Justiça, que lhe
indeferiu o pedido de concessão de asilo, formulado de acordo com a Lei nº
38/80, de 1 de Agosto.
Admitida liminarmente a sua pretensão, sobre ela
pronunciou-se desfavoravelmente o representante do Ministério Público naquele
Tribunal, por entender só terem direito a protecção jurídica e,
consequentemente, a apoio judiciário, para além dos cidadãos nacionais, nas
condições descritas na lei, os estrangeiros e os apátridas que residam
habitualmente em Portugal (artigo 7º, nº 2, do Decreto-Lei nº 387-B/87, citado)
desde que titulares de autorização de residência válida ou lhes tenha sido
concedido asilo ou estatuto de refugiado (artigo 1º, nºs. 1 e 2, do Decreto-Lei
nº 391/88, de 26 de Outubro), o que não é o caso do requerente.
Não obstante, o Conselheiro Relator, por despacho
de 18 de Outubro de 1993, concedeu o solicitado apoio judiciário, na modalidade
do patrocínio judiciário, recusando a aplicação, por inconstitucionalidade, das
normas invocadas pelo Ministério Público. Considerou, para esse efeito, que as
citadas normas, na parte em que apenas permitem a concessão de protecção
judiciária aos estrangeiros ou apátridas que residam habitualmente em Portugal
ou aos quais haja sido concedido o asilo ou o estatuto de refugiado, violam
intoleravelmente os artigos 15º, nºs. 1 e 2, e 20º, nºs. 1 e 2, da Constituição
da República (CR).
O STA (1ª subsecção da 1ª Secção), por acórdão de
18 de Novembro de 1993, tirado em conferência, confirmou o despacho reclamado.
Deste acórdão o Ministério Público interpôs
oportunamente recurso para o Tribunal Constitucional 'ao abrigo do disposto nos
artigos 280º, nº 1, alínea a), da Constituição da República e 70º, nº 1, alínea
a), 71º, nº 1, 72º, nº 1, alínea a), e nº 3, e 75º-A da Lei nº 28/82, de 15 de
Novembro, com as alterações da Lei nº 85/89', recurso este 'restrito à questão
de inconstitucionalidade nele apreciada'.
2. Neste Tribunal, alegaram Ministério Público e
recorrido.
O Senhor Procurador-Geral Adjunto manifestou-se de
acordo com a tese professada no acórdão recorrido, concluindo do seguinte modo:
'1º As normas do artigo 7º, nº 2, do Decreto-Lei nº 387-B/87,
de 29 de Dezembro, e 1º, nºs. 1 e 2, do Decreto-Lei nº 391/88, de 26 de
Outubro, na parte em que apenas permitem a concessão de protecção jurídica aos
estrangeiros que residam habitualmente em Portugal ou aos quais haja sido
concedido asilo, são materialmente inconstitucionais por violação do disposto
nos artigos 13º, nº 2, 15º, nºs. 1 e 2, e 20º, nºs. 1 e 2, da Constituição;
2º Termos em que deve ser confirmada a decisão recorrida,
na parte impugnada'.
Por sua vez, o recorrido, através do defensor
oficioso que lhe foi nomeado, rematou assim as respectivas alegações:
'1º- O direito de acesso aos tribunais e, designadamente, o
direito ao apoio judiciário, em qualquer das suas modalidades, é um direito
fundamental, assegurado a todos os cidadãos, independentemente da sua
nacionalidade, como decorre do artigo 20º da Constituição.
2º- Por isso, são inconstitucionais as normas contidas nos
artigos 7º, nº 2, do DL 387-B/87, de 29 de Dezembro, e no artigo 1º, nºs. 1 e 2,
do DL 391/88, de 28 de Outubro, por limitarem a concessão de apoio judiciário
aos estrangeiros que residam habitualmente em Portugal ou aos quais haja sido
concedido asilo, pois violam o disposto nos artigos 15º, nºs. 1 e 2, da
Constituição.
3º- Deve, em conformidade, ser confirmada a decisão recorrida
[...]'.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
II
1.1.- Constitui objecto do presente recurso de constitucionalidade a
apreciação das normas contidas nos referidos artigos 7º, nº 2, do Decreto-Lei
nº 387-B/87, e 1º, nºs. 1 e 2, do Decreto-Lei nº 391/88, na parte em que apenas
permitem a concessão de protecção jurídica aos estrangeiros ou apátridas que
residam habitualmente em Portugal ou aos quais haja sido concedido asilo ou o
estatuto de refugiado.
1.2.- O Decreto-Lei nº 387-B/87 estabelece o regime de acesso ao
direito e aos tribunais.
Com o objectivo de impedir que seja dificultado ou
impedido a alguém, em razão da sua condição social ou cultural, ou por
insuficiência de meios económicos, conhecer, fazer valer ou defender os seus
direitos, prevê-se o desenvolvimento de acções e mecanismos sistematizados de
informação jurídica e de protecção jurídica (cfr. o artigo 1º do diploma).
A protecção jurídica, diz-nos o artigo 6º, reveste
duas modalidades: a de consulta jurídica e a de apoio judiciário.
Ora, de acordo com o nº 2 do artigo 7º - cuja
adequação constitucional se põe em causa, numa das suas vertentes - os
estrangeiros e os apátridas que residam habitualmente em Portugal gozam do
direito a protecção jurídica.
Por sua vez, o Decreto-Lei nº 391/88, diploma que
regulamenta o sistema de apoio judiciário, prescreve no artigo 1º, sob a
epígrafe 'Pressupostos do direito a apoio judiciário de estrangeiros e
apátridas', o seguinte:
'1.- Para efeito de protecção jurídica, a residência habitual
de estrangeiros ou apátridas titulares de autorização de residência válida, a
que se refere o nº 2 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro,
implica a sua permanência regular e continuada em Portugal, por período não
inferior a um ano, salvo regime especial decorrente de tratado ou convenção
internacional que Portugal deve observar.
2.- O estrangeiro a quem for concedido asilo ou que goze do
estatuto de refugiado pode usufruir de protecção jurídica a partir da data da
concessão do direito de asilo ou do reconhecimento do estatuto de refugiado'.
O problema equacionado nos autos respeita, antes de
mais, à compatibilização das normas transcritas, cuja aplicação o STA recusou,
com o princípio consagrado no artigo 15º da CR, de equiparação aos cidadãos
portugueses dos estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em
Portugal.
2.1.- No entendimento do acórdão recorrido, este princípio -
corolário do princípio da igualdade e da vocação universalista da Constituição
em matéria de direitos fundamentais, expressa, designadamente, na recepção do
artigo 16º, nº 2, da Declaração Universal dos Direitos do Homem - constitui
'uma manifestação concreta do valor da dignidade da pessoa humana[...] o qual é
independente de quaisquer considerações decorrentes da sua nacionalidade'.
A equiparação surge, por conseguinte (e nas
palavras do acórdão) como princípio jurídico fundamental da Constituição,
'verdadeira cláusula ampliativa de direitos a todos os estrangeiros e apátridas,
funcionando, paralelamente, como critério decisório e interpretativo de todas
as normas sobre posições jurídicas subjectivas de estrangeiros'. Deste modo,
também os direitos fundamentais dos estrangeiros e apátridas encontram-se
sujeitos ao regime das restrições constantes dos nºs. 2 e 3 do artigo 18º da CR,
e, bem assim, às excepções previstas no próprio texto constitucional, de
reserva de direitos e deveres aos cidadãos portugueses (CR, artigos 15º, nºs. 2
a 5).
Não se consente, assim, fora desta área de
excepção, que a lei ordinária estabeleça discriminações entre estrangeiros
residentes e não residentes em Portugal - 'porque se trata de direitos
atribuídos atenta a qualificação da pessoa humana, basta a sujeição à ordem
jurídica portuguesa para ter garantido o seu reconhecimento', acrescenta-se,
ainda, no acórdão recorrido.
Ora, mais se escreve, o direito de acesso aos
tribunais, de que é componente essencial o patrocínio judiciário, é assegurado
pela Constituição 'a todos' (artigo 20º), 'o que logo inculca a universalidade
do respectivo reconhecimento, não suscitando dúvidas a sua inclusão nos
clássicos direitos fundamentais (direitos, liberdades e garantias), pelo que
não são admitidas, nesta matéria, distinções entre estrangeiros residentes e
não residentes em Portugal'.
Sendo constitucionalmente concebido o direito de
asilo como direito subjectivo (CR, artigo 33º, nº 6) não podem deixar de lhe
estar associada a garantia do acesso aos tribunais para impugnar as decisões
administrativas que o deneguem, o que por sua vez coloca um problema de
igualdade, aferido pelo nº 2 do artigo 13º da CR, na medida em que seria
manifestamente intolerável ser recusado o acesso ao sistema de apoio judiciário
ao requerente de asilo carecido de meios económicos para constituir advogado e
suportar as despesas relativas à sua pretensão, acesso esse que estaria
naturalmente assegurado a quem usufruisse de meios suficientes para fazer face a
esses encargos.
2.2.- A questão subjacente articula-se estreitamente com a matéria de
direito de asilo, garantido constitucionalmente a estrangeiros e apátridas em
casos, grosso modo considerando, de perseguição ou ameaça grave de perseguição
em consequência de certa actividade, remetida para a lei ordinária a definição
do estatuto do refugiado político (CR, artigo 33º, nºs. 6 e 7).
A protecção internacional dos refugiados e dos
candidatos ao respectivo estatuto - essencialmente radicada nas grandes
deslocações massivas de populações surgidas por ocasião da Segunda Guerra
Mundial e como sua consequência - procura proporcionar às pessoas na situação
de rompimento compulsivo com os seus países de origem uma protecção social e
jurídica próxima, senão idêntica, à 'protecção nacional', que os cidadãos em
causa deveriam receber nos países de origem.
Alguns grandes instrumentos internacionais se
elaboraram com esse objectivo, assim disciplinando a matéria de asilo. É o
caso, nomeadamente, da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada
em Genève, aos 28 de Julho de 1951, e do seu Protocolo Adicional, assinado em
New-York, a 31 de Janeiro de 1967 (ambos aprovados, por adesão, por Portugal -
Decreto-Lei nº 43 201, de 1 de Outubro de 1960, e Decreto nº 207/75, de 17 de
Abril, respectivamente).
Retenha-se, a este propósito, o artigo 16º da
Convenção, relativo ao acesso aos tribunais:
'1.- Todos os refugiados, nos territórios dos Estados
Contratantes, terão livre e fácil acesso aos tribunais.
2.- Os refugiados, no Estado Contratante onde têm a
residência habitual, beneficiarão do mesmo tratamento que os nacionais no que
diz respeito ao acesso aos tribunais, incluindo a assistência judiciária e a
isenção da caução judicatum solvi.
3.- Nos Estados Contratantes que não aqueles em que têm
residência habitual, e no que diz respeito às questões mencionadas no parágrafo
2º, os refugiados beneficiarão do mesmo tratamento que os nacionais do país no
qual têm a residência habitual'.
De resto, de acordo com o nº 1 do artigo 14º da
Declaração Universal dos Direitos do Homem, toda a pessoa sujeita a perseguição
tem o direito de procurar e de beneficiar de asilo em certos países.
No entanto, importa observar que o tratamento
previsto naquele artigo 16º da Convenção respeita a um universo de
destinatários há muito ultrapassado: todos aqueles já anteriormente
reconhecidos como refugiados e aqueles que o viessem a ser em virtude de
acontecimentos ocorridos antes de 1951. Só o Protocolo Adicional generalizou a
aplicação da Convenção com a eliminação dos limites temporais, pressupondo, no
entanto, a qualificação dos interessados como refugiados.
3.1.- Após a consagração constitucional do direito de asilo, abstraindo
do Despacho Normativo nº 9-S/80, de 9 de Janeiro, contendo providências
transitórias 'tendentes a acautelarem os interesses dos candidatos ao asilo do
refugiado, que se encontrem em Portugal ou futuramente demandem o nosso País', a
Lei nº 38/80, de 1 de Agosto, foi o primeiro diploma a tratar da matéria do
direito de asilo e do estatuto do refugiado, alterada pelo Decreto-Lei nº
415/83, de 24 de Novembro.
Dispôs-se, então, designadamente no nº 1 do seu
artigo 8º, gozar o refugiado dos direitos e estar sujeito aos deveres dos
estrangeiros residentes em Portugal, na medida em que não contrariassem o
disposto nesse mesmo diploma, na Convenção de 1951 e no Protocolo de 1967,
conferindo-se situação análoga à de refugiado aos requerentes de asilo
detentores de autorização de residência provisória, enquanto pendentes os
respectivos processos de pedido de asilo (cfr. os artigos 16º, nºs. 1 e 3, e 4º,
nº 2).
O diploma foi, no entanto, expressamente revogado
pela Lei nº 70/93, de 29 de Setembro [cfr. a alínea a) do artigo 40º] que, no
que ora interessa, mormente quanto à situação jurídica do refugiado e à
autorização de residência provisória e sua projecção nessa situação, passou a
dispor semelhantemente ao regime anterior (cfr, os artigos 7º, nº 1, 14º, nº 1).
Aí se preceitua ser a nova lei aplicável aos pedidos de asilo pendentes à data
da sua entrada em vigor, ou seja, em 29 de Outubro de 1993 (artigo 41º),
devendo observar-se, no tocante aos requerentes de asilo e na pendência dos seus
processos, 'o disposto na presente lei e na legislação sobre estrangeiros'
(artigo 14º, nº 3).
Ora, à data em que A. apresentou o seu requerimento
inicial - 11 de Junho de 1992 (fls. 4) - vigorava a Lei nº 38/80 mas o
processo a que deu origem estava pendente no início da vigência da Lei nº
70/93.
Goza o recorrido, que viu negada a sua pretensão
pela Administração e dela procurou reagir, do direito a apoio judiciário, tal
como os estrangeiros e apátridas que residem habitualmente entre nós?
A Lei nº 70/93 nada diz a este respeito,
limitando-se a prever, além da isenção de selo e da natureza gratuita do
processo (artigo 38º), um conjunto de medidas de apoio social num específico
quadro de segurança social (artigos 35º a 37º), que seria desenvolvido pela Lei
nº 34/94, de 14 de Setembro.
Se o direito ao apoio judiciário não tem, por
natureza, nada a ver com direitos políticos ou o exercício de funções públicas
- ou seja, não é reservado a cidadãos nacionais - pode dele beneficiar o
requerente, que não 'reside habitualmente' em Portugal mas no território do
país se encontra (não necessariamente, de resto)?
A questão assim colocada resulta seja do artigo 7º
do Decreto-Lei nº 387-B/87, no seu nº 2, seja do Decreto-Lei nº 391/88, no
artigo 1º, normas que, por si só e conjugadamente, permitem concluir só
beneficiarem da protecção jurídica a que aludem esses textos os estrangeiros e
os apátridas habitualmente residentes no nosso país, os não residentes mas que
beneficiam de um regime de reciprocidade ou, ainda, os próprios titulares, já
reconhecidos, do direito de asilo e do estatuto de refugiado, desse elenco se
excluindo os demais - como o ora recorrido.
Dir-se-á que, para atribuir a 'protecção nacional'
- o 'tratamento nacional' de que falam Gomes Canotilho e Vital Moreira na
Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, 3ª edição, 1993, pág.
134 - se exige uma ligação não meramente esporádica ou fortuita com o
território nacional para assim se justificar, de algum modo, a equiparação aos
cidadãos nacionais. Daí, a exigência de um período de tempo de permanência
'regular e continuada', não inferior a um ano, dispondo sintomaticamente o nº 2
do artigo 1º do Decreto-Lei nº 391/88 que o estrangeiro a quem for concedido o
asilo ou atribuído o estatuto de refugiado usufrui de protecção jurídica a
partir da data da concessão do direito de asilo ou do reconhecimento do
estatuto.
O que, consequentemente, levanta problemas de
adequação do regime ao texto constitucional, aferidos quer pelo artigo 15º, nº
1, quer pelo artigo 20º, ou, ainda, pelo artigo 33º, nº 6, todos da CR, já
mencionados.
3.2.- No concreto caso - e só a ele nos atemos, pois que se está no
domínio da fiscalização concreta de constitucionalidade - reconhece-se ao
requerente do asilo o poder recorrer da decisão da Administração que lhe
indeferiu o pedido, dirigindo-se ao Supremo Tribunal Administrativo, como, de
resto, a própria Lei nº 70/93 expressamente o prevê (artigo 17º, nº 3).
Trata-se, no entanto, de um cidadão zairense que
entrou 'irregular e clandestinamente' no território português, a favor do qual
não foi sequer emitida autorização de residência provisória (fls. 28). Sendo
obrigatória a constituição de advogado para impugnar contenciosamente o acto
denegatório (artigo 5º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos,
aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho), a observância das normas
ora sindicadas conduziria a só lhe reconhecer a possibilidade de concretizar a
impugnação se dispusesse de meios económicos suficientes para as despesas com os
honorários devidos ao advogado que necessariamente o teria de representar.
Ou seja, a aplicação das citadas normas conduziria,
desde logo, à criação de uma situação de manifesta desigualdade entre os
peticionários dotados de poder económico suficiente para arquear com esse tipo
de despesas e os demais que, desrazoavelmente, se viriam privados do patrocínio
gratuito - o que, do mesmo passo, representaria cercear, senão negar, a
garantia de acesso aos tribunais para defesa de um direito, catalogado, aliás,
no núcleo constitucional dos direitos, liberdades e garantias.
O princípio geral da equiparação que o artigo 15º,
nº 1, da CR, nomeadamente no domínio dos direitos fundamentais, implica
contenção nas discriminações de tratamento jurídico entre cidadãos nacionais e
estrangeiros ou apátridas, como, aliás, flui dos nºs. 2 e 3 do artigo 18º do
texto constitucional.
A norma resultante dos artigos 7º, nº 2, do
Decreto-Lei nº 387-b/87 e 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 391/88, que o STA recusou
aplicar, contraria aquela exigência e, simultaneamente, ofende o princípio da
igualdade consagrado no artigo 13º e viola a garantia de acesso aos tribunais e
o direito ao patrocínio judiciário previstos no artigo 20º, ambos da CR, na
medida em que impede aos estrangeiros e apátridas, em situação de carência
económica, o direito de impugnarem contenciosamente o acto administrativo
denegatório do reconhecimento do direito de asilo.
III
Em face do exposto, decide-se negar provimento ao
recurso.
Lisboa, 22 de Junho de 1995
Alberto Tavares da Costa
Vítor Nunes de Almeida
Armindo Ribeiro Mendes
Antero Alves Monteiro Dinis
Maria Fernanda Palma
Luís Nunes de Almeida