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Proc. 809/93
1ª Secção Rel.: Consª Maria Fernanda Palma
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I Relatório
1. A., recorrente no processo supramencionado, intentou contra o Estado, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, acção de responsabilidade civil, decorrente da prática de actos de gestão pública. O Estado, representado pelo Ministério Público, contestou, alegando, nomeadamente, a prescrição do direito de indemnização.
No despacho saneador, o Tribunal julgou improcedente a excepção peremptória da prescrição. O réu impugnou logo tal decisão. A causa prosseguiu e o Tribunal veio a proferir sentença que absolveu o réu do pedido.
2. Interposto recurso desta sentença, o Supremo Tribunal Administrativo prolatou, em 28 de Maio de 1991, acórdão em que começou por considerar assente a seguinte matéria de facto:
a) O autor foi provido no lugar de Conselheiro de Imprensa da Embaixada de Portugal em ----------, por despacho do Ministro dos Negócios Estrangeiros de ----- de ---------- de 197--, e tomou posse do cargo em ----- de
--------- de 197--;
b) Tal acto de provimento foi declarado nulo e de nenhum efeito, por assentar no pressuposto erróneo de que o autor possuía a nacionalidade portuguesa, através de despacho do Ministro dos Negócios Estrangeiros de ------ de ----- de 198--, publicado no D.R., II Série, de 2 de Abril de 1981;
c) Posteriormente, por despacho de 17 de Outubro de 1983, publicado no D.R., II Série, de 16 de Dezembro de 1983, o Ministro dos Negócios Estrangeiros determinou a reintegração do autor, com efeitos desde a data da cessação de funções, e o pagamento da indemnização '... a que porventura o interessado haja direito, por causa da cessação de funções';
d) Entretanto, do despacho que declarou nulo e ineficaz o provimento (--- de --- de 198---), o autor interpusera recurso contencioso para o Supremo Tribunal Administrativo;
e) Tal recurso foi julgado extinto por impossibilidade superveniente da lide, uma vez que, na sua pendência, foi proferido despacho de reintegração retroactiva do recorrente (16 de Dezembro de 1983), por acórdão de
14 de Junho de 1984, transitado em julgado em 20 de Julho do mesmo ano;
f) A acção sobre responsabilidade civil deu entrada na Secretaria do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa em 10 de Outubro de
1986.
3. Depois de recensear esta matéria de facto, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo afirmou a existência de duas vias para o ressarcimento dos danos resultantes da prática de acto administrativo ilegal, analisando o disposto no artigo 7º do Decreto-Lei nº 48.051, de 1 de Novembro de
1967:
'O dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores de dano; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano não se possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto.'
Cotejando estas duas vias para o ressarcimento de danos, o Supremo Tribunal Administrativo concluiu que se deveria considerar extinto o direito à reparação por actos ilegais praticados pela Administração Pública se, por facto imputável ao interessado, este não houvesse interposto deles tempestivo recurso contencioso ou se, tendo-o feito, tivesse actuado negligentemente. Em ambas as hipóteses se verificaria excepção peremptória do direito à reparação.
4. Seguidamente, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo identificou os prazos a que estão sujeitos os dois meios processuais de ressarcimento de danos: o recurso contencioso está sujeito a um prazo de caducidade que é, em geral, de dois meses, por força da alínea a) do nº 1 do artigo 28º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos; a acção sobre responsabilidade civil extra-contratual está subordinada a um prazo de prescrição que é, em regra, de três anos, nos termos do nº 1 do artigo 498º do Código Civil, para onde remete o nº 2 do artigo 71º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (e para onde remetia, anteriormente, o artigo 5º do Decreto-Lei nº 48 051).
Por outro lado, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
- divergindo da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa - considerou que a mera interposição do recurso contencioso de anulação do acto a que são imputados os danos não interrompe o prazo prescricional relativo à acção sobre responsabilidade civil extra-contratual. Sustentou, para tanto, que as causas interruptivas da prescrição são inconciliáveis com a razão de ser da caducidade, que é a rápida definição da situação jurídica controvertida.
5. De seguida, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo analisou as consequências de o recurso contencioso ter sido julgado extinto, no caso vertente, por impossibilidade superveniente da lide, numa altura em que o direito já se encontrava prescrito por terem decorrido mais de três anos (artigo
498º, nº 1, do Código Civil) sobre o facto ilícito gerador de responsabilidade
[cf., supra, nº 2, alíneas b) e e), do presente Acórdão].
Ponderando a circunstância de a extinção do recurso contencioso se não ter devido a motivo imputável ao titular do direito (mas sim ao Estado), o acórdão considerou que seria aplicável, por analogia, o regime previsto nos artigos 327º, nº 3, e 332º, nº 1, do Código Civil, onde se estabelecem suspensões do termo da prescrição (no primeiro) e da caducidade (no segundo), por dois meses. O autor poderia, por conseguinte, intentar a acção sobre responsabilidade civil extra-contratual no prazo de dois meses após o trânsito em julgado do acórdão que julgou extinto o recurso contencioso. Ora, como o autor só intentou a acção decorridos mais de dois anos depois do trânsito em julgado daquele acórdão, o direito já se encontraria prescrito.
6. Subsidiariamente, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo considerou, todavia, a hipótese de se entender que a situação não estava, originariamente, prevista na nossa ordem jurídica. Nesse caso, a situação teria vindo a ser expressamente regulada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de
16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos). Ora, o artigo 71º, nº 3, deste diploma legal veio determinar que, quando o direito de indemnização por responsabilidade civil extra-contratual da Administração Pública 'resultar da prática de acto cuja legalidade seja impugnada contenciosamente, a prescrição não terá lugar antes de decorridos seis meses sobre o trânsito em julgado da respectiva sentença'.
Assim, o Supremo Tribunal Administrativo concluiu que, mesmo que se aplicasse este regime mais favorável para o autor, o prazo de seis meses já se teria esgotado (em 1 de Abril de 1986) antes da propositura da acção (em
10 de Outubro de 1986). E, consequentemente, concedeu provimento ao recurso interposto pelo Estado e absolveu-o do pedido, por julgar procedente a excepção peremptória da prescrição.
7. O autor interpôs recurso deste acórdão de 28 de Maio de
1991 para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. Invocou, para o efeito, contradição entre a solução jurídica dada pelo acórdão impugnado e a que fizera vencimento em anterior acórdão do mesmo tribunal (de 5 de Abril de 1986). Todavia, por acórdão de 29 de Abril de
1993, o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo entendeu que não havia oposição de julgados por o acórdão recorrido se fundamentar no artigo 71º, nº 3, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (o que não sucedera no acórdão fundamento).
8. Notificado deste último acórdão, o autor pediu a respectiva aclaração, que foi indeferida.
Posteriormente, o autor interpôs o presente recurso de constitucionalidade, ao abrigo dos artigos 280º, nº 1, alínea b), da Constituição e 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional. O recurso há-de, necessariamente, reportar-se ao acórdão proferido em 28 de Maio de 1991, visto que o acórdão prolatado em 29 de Abril de 1993 não contém decisão de mérito, mas de índole estritamente processual, respeitante à admissibilidade do recurso para a fixação de jurisprudência no âmbito do contencioso administrativo.
9. No requerimento de interposição do presente recurso, o recorrente suscitou as questões de constitucionalidade das normas constantes dos artigos 7º, parte final, do Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967, e
323º, nº 1, do Código Civil e do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho.
Sustentou, em todos os casos, que a interpretação perfilhada pelo Supremo Tribunal Administrativo atenta contra os princípios da segurança e da certeza jurídicas decorrentes do Estado de direito democrático (artigo 2º da Constituição) e contra a garantia de direito a indemnização por actos ilícitos
(artigo 22º da Constituição).
10. Admitido o recurso de constitucionalidade, o recorrente apresentou, no Tribunal Constitucional, as respectivas alegações, reiterando o entendimento de que serão inconstitucionais as normas dos artigos 7º do Decreto-Lei nº 48.051 e 323º, nº 1, do Código Civil, na interpretação dada pelo Supremo Tribunal Administrativo, por violarem os artigos 2º e 22º da Constituição - isto é, por contrariarem os princípios da segurança e da certeza jurídica decorrentes do Estado de direito democrático e a garantia de direito a indemnização por actos ilícitos, respectivamente.
Quanto ao Decreto-Lei nº 267/85, o recorrente identificou, expressamente, o artigo 71º, nº 3, como norma interpretada inconstitucionalmente pelo Supremo Tribunal Administrativo, por haver sido aplicada retroactivamente a uma sentença transitada em julgado há mais de um ano, o que contenderia com os artigos 18º, nº 3, e 22º da Constituição.
11. Por seu turno, o Ministério Público propugnou o não conhecimento do recurso, em contra-alegações que concluiu do seguinte modo:
'1º. O recurso de constitucionalidade, em sede de fiscalização concreta, tem natureza instrumental, não devendo dele conhecer-se quando a questão de inconsti-tucionalidade normativa suscitada nenhuma repercussão puder ter na concreta solução jurídica dada ao pleito no tribunal recorrido.
2º. É inútil o recurso de constitucionalidade em que o recorrente apenas questiona a constitucionalidade de normas que, embora referenciadas no texto da decisão recorrida, constituem mero obiter dictum, não servindo de fundamento ao decidido - e, não tendo sido, consequentemente, aplicadas pela decisão recorrida - omitindo qualquer referência às normas que constituem o verdadeiro fundamento ou suporte jurídico essencial e autónomo do decidido.
3º. A norma que a decisão recorrida verdadeiramente aplicou, como fundamento ou suporte jurídico essencial e autónomo do decidido, foi a constante do nº 3 do artigo 71º da LPTA (aprovada pelo Decreto-Lei nº
267/86, de 16 de Julho), cuja inconstitucionalidade o recorrente não suscitou, nem pediu, no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, que este Tribunal Constitucional apreciasse.
4º. No recurso de constitucionalidade a que alude a alínea b) do nº 1 do artigo 70º, incumbe ao recorrente, por força do preceituado no nº 1 do artigo 75º-A, o ónus de delimitar o objecto do recurso no próprio requerimento de interposição, não lhe sendo lícito pretender estender, em momento ulterior, o respectivo objecto a normas que não curou de referenciar naquele requerimento de interposição.'
12. Notificado para responder à questão prévia suscitada pelo Ministério Público, o recorrente veio contestar a sua procedência, por entender, em síntese, que a decisão recorrida
aplicou, verdadeiramente, os artigos 7º do Decreto-Lei nº 48.051 e 323º, nº 1, do Código Civil e que a questão da constitucionalidade do artigo 71º, nº 3, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos foi efectivamente suscitada no
âmbito do presente recurso.
Por outro lado, o recorrente sustentou, contra o parecer expendido pelo Ministério Público nas suas alegações, que o recurso de constitucionalidade vem dos dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (de
28 de Maio de 1991 e de 29 de Abril de 1993), na medida em que o segundo confirmou o primeiro e inovou, ao aplicar o artigo 71º, nº 3, da Lei de Processo nos Tribunal Administrativos.
13. Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
II Fundamentação
A A questão prévia da falta de interesse processual no conhecimento do objecto do recurso
14. Tal como evidenciou, nas respectivas alegações, o Ministério Público, o presente recurso de constitucionalidade deve reportar-se ao acórdão proferido em 28 de Maio de 1991 pelo Supremo Tribunal Administrativo. O subsequente acórdão de 29 de Abril de 1993 não aplicou nenhuma das normas sindicadas pelo recorrente, limitando-se a tratar de uma questão puramente processual: a da (in)existência de contradição de julgados, que constitui pressuposto do recurso para a fixação de jurisprudência, que o ora recorrente interpusera.
Não é verdade, aliás, que o acórdão de 29 de Abril de 1993 haja inovado, aplicando o artigo 71º, nº 3, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. Este acórdão limitou-se a reconhecer que tal norma fora aplicada pelo antecedente acórdão de 28 de Maio de 1991 e fundamentou nesta aplicação uma parcial não coincidência entre as fundamentações jurídicas de acórdãos alegadamente contraditórios.
15. Já não procede, porém, a argumentação do Ministério Público segundo a qual os artigos 7º do Decreto-Lei nº 48.051 e 323º, nº 1, do Código Civil constituíram obiter dicta no âmbito do acórdão impugnado.
Na verdade, no acórdão de 28 de Maio de 1991, o Supremo Tribunal Administrativo afirmou:
'Mas mesmo que se entendesse, na tese mais favorável ao autor, que a situação sobre que nos debruçamos se não encontrava prevista no nosso sistema legal e que tal só aconteceu com a entrada em vigor, em 1 de Outubro de 1985 do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho ... o direito do autor encontrava-se irremediavelmente prescrito.'
A utilização, neste contexto, do pretérito imperfeito do conjuntivo não autoriza dúvidas. O Supremo Tribunal Administrativo aplicou os artigos 7º do Decreto-Lei nº 48.051 e 323º, nº 1, do Código Civil. Subsidiariamente, prevaleceu-se do artigo 71º, nº 3, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, para concluir que a solução permaneceria inalterada se as primeiras normas não fossem aplicáveis.
16. Não se pode concluir, todavia, que o artigo 71º, nº 3, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos não foi aplicado pelo tribunal a quo e que constitui - ele sim - um mero obiter dictum. Efectivamente, a norma foi aplicada pela decisão recorrida - ainda que a título subsidiário -, tendo mesmo, só por si, sido qualificada como título suficiente para julgar procedente a excepção peremptória da prescrição. Por conseguinte, tal norma pode ser incluída no objecto do presente recurso.
É certo, contudo, que esta inclusão depende de o recorrente haver incluído no requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional a questão da constitucionalidade da referida norma. Ora, no requerimento de interposição do recurso, o recorrente colocou a questão da aplicação retroactiva do Decreto-Lei nº 267/85, do qual se infere, pelo conteúdo do caso concreto, uma referência necessária ao artigo 71º, nº 3. Posteriormente, nas respectivas alegações, identificou mesmo o artigo 71º, nº 3, como norma inconstitucional.
Este procedimento constituiu, rigorosamente, uma restrição - e não uma ampliação - do objecto inicial do recurso, admitido pelo nº 3 do artigo 684º do Código Civil (aplicável ex vi do artigo 69º da Lei do Tribunal Constitucional). Deste modo, o artigo 71º, nº 3, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos também se deverá incluir no objecto do presente recurso. B A ausência de arguição das inconstitucionalidades normativas durante o processo
17. Apesar de se ter concluído pela existência de interesse processual no conhecimento do objecto do recurso, o Tribunal Constitucional não pode, por uma outra razão, dele tomar conhecimento.
Na verdade, o recurso foi interposto ao abrigo dos artigos
280º, nº 1, alínea b), da Constituição e 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional. Ora, assim sendo, é pressuposto da sua admissibilidade que a questão de inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. E tal requisito só se verifica se a inconstitucionalidade for invocada pelo recorrente antes de se esgotar o poder jurisdicional do tribunal a quo sobre a questão para cuja resolução é relevante a norma sindicada (cf., entre outros, os Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 349/86, 573/88 e 479/89, D.R., II Série, de 20 de Março de 1987, 30 de Novembro de 1988 e 24 de Abril de 1992, respectivamente).
18. No caso sub judicio, o recorrente só suscitou a questão da constitucionalidade da norma contida no artigo 71º, nº 3, do Decreto-Lei nº
267/85 no próprio requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade
(ou melhor, nas respectivas alegações, visto que no requerimento se referiu apenas, globalmente, ao Decreto-Lei nº 267/85).
Por outro lado, só em alegações apresentadas em 11 de Maio de
1992 perante o Supremo Tribunal Administrativo - já no âmbito do recurso baseado em oposição de julgados - o ora recorrente questionou a constitucionalidade do artigo 7º do Decreto-Lei nº 48.051 (na medida em que lhe fosse dada interpretação diversa da que ele próprio propugnou).
Em ambos os casos, o recorrente suscitou intempestivamente as questões de constitucionalidade. Na verdade, deveria e poderia tê-lo feito, desde logo, em resposta ao recurso interposto pelo Ministério Público do despacho saneador proferido pelo juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, no qual se julgou improcedente a excepção peremptória da prescrição ou, em momento processual posterior, no âmbito do recurso interposto por si próprio da sentença que absolveu o réu do pedido.
No momento de interposição de recurso fundamentado na oposição de acórdãos, o tribunal a quo já havia esgotado o seu poder jurisdicional: esgotou-se, precisamente, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de Maio de 1991.
19. O Tribunal Constitucional tem admitido uma ressalva ao pressuposto de admissibilidade do recurso anteriormente identificado nas situações excepcionais em que o recorrente não teve oportunidade processual de suscitar a questão de constitucionalidade antes de esgotado o poder jurisdicional do tribunal a quo sobre a matéria em que incide tal questão (cf., entre outros, os Acórdãos nºs 136/85 e 94/88, D.R., II Série, de 28 de Janeiro de 1986 e 22 de Agosto de 1988, respectivamente).
Todavia, no caso vertente não se está perante uma dessas situações excepcionais. A questão da prescrição foi colocada, à luz do artigo
71º, nº 3, do Decreto-Lei nº 267/85, pelo Ministério Público - em representação do réu Estado - logo em primeira instância, perante o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa. A aplicação do artigo 7º do Decreto-Lei nº 48.051 não se pode ter como inesperada, uma vez que consagra um regime de conciliação entre a acção de indemnização e a via do recurso contencioso, sendo certo que o recorrente se prevaleceu de ambas. E tal como se ponderou no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 479/89 (cit.), recai sobre as partes em juízo o ónus de considerarem as várias possibilidades interpretativas das normas e de adoptarem, quanto a elas, as necessárias cautelas processuais.
III Decisão
20. Ante o exposto, decide-se não tomar conhecimento do objecto do presente recurso.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 5 Ucs.
Lisboa, 20 de Novembro de 1996
Maria Fernanda Palma
Vítor Nunes de Almeida
Armindo Ribeiro Mendes
Alberto Tavares da Costa
Antero Alves Monteiro Diniz
José Manuel Cardoso da Costa