Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Proc. nº 355/94
1ª Secção Rel. Cons. Monteiro Diniz


Acordam no Tribunal Constitucional:
I - A questão

1 - No Tribunal Cível da comarca de Lisboa, A., propôs acção declarativa de condenação com pro­cesso comum na forma ordinária contra o Estado Português, em ordem a obter o pagamento da quantia que constitua justa indemnização pela nacionalização e expropriação dos prédios enumerados na peti­ção inicial, como também dos danos emergentes do retardamento da­quele pagamento, alegando que a competência para a apreciação e julgamento da causa pertencia aos tribunais judiciais, enquanto órgãos de jurisdição comum.

Por despacho de 14 de Janeiro de 1993, foi a petição inicial indeferida liminarmente, havendo o ora recorrente levado agravo ao Tribunal da Relação de Lisboa, que, por acórdão de 9 de Dezembro de 1993, lhe negou provimento confirmando o despacho re­corrido.

Sempre inconformado, recorreu então o Autor para o Su­premo Tribunal de Justiça, que, por acórdão de 31 de Maio de 1994, recusou provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida.

Este aresto, depois de recordar que, tanto o acórdão recorrido como o despacho que o antecedera, começaram por indeferir liminarmente a petição inicial só tomando conhecimento da questão da (in)competência material em momento posterior, considerou que o direito adjectivo impõe uma ordem não arbitrária para se conhecer dos eventuais vícios da petição inicial (artigos
288º, nº 1 e 510º, nº 1, alínea a), ambos do Código de Processo Civil], e de harmonia com tais preceitos, dever-se-á apreciar primeiramente a excepção da incompetência absoluta do tribunal, para de seguida, se caso disso for, ser avaliada a questão da nulidade de todo o processo.

E nesta conformidade, veio tão só conhecer-se da matéria de competência, concluindo-se no sentido da incompetência em razão da matéria do tribunal de comarca.

E para tanto, aduziu-se a seguinte fundamentação:

'Mas, daí não se segue a competência dos Tribunais Comuns com efeito a responsabilidade extra contratual do Estado, está prevista no art. 501º do C.Civil. Porém, a gestão públi­ca está regulada no Dec-Lei nº 48.051, de
21/11/67. de harmo­nia com o art. 51º do Dec-Lei nº 129/84, de 29/04, e seu nº
1, al h) dispõe:
`1 - Compete aos Tribunais Administrativos de Círculo co­nhecer: ... h) - Das acções sobre a responsabilidade Civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso'.
Ora, a demora no pagamento das indemnizações por naciona­lização e expropriação, não deve ser considerada como omissão ilícita de função político-administrativo.
Por outro lado, não se afigura existir qualquer omissão da lei a fixar a
`justa indemnização'. Evidentemente a indemni­zação a fixar no caso da expropriação por utilidade pública e nacionalização não coincidem forçosamente.
É, que neste últi­mo caso, haverá de atender-se a razões sócio-políticas, que não relevam no primeiro (cfr. Jorge Miranda, Direito Económi­co, pags 295 e segs.).
Mas se houvesse omissão de lei para o efeito, que não há, haveria uma inconstitucionalidade por omissão, com responsa­bilidade para o Estado.
A competência do Tribunal Administrativo parece-nos segu­ra. Certo o art. 4º do Dec-Lei nº 129/84, de 27/4, preceitu­am:
'1 - Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto:
a) Actos praticados no exercício da função política e de responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício;
b) Normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa.'.
Apesar disso continuamos a sustentar que falta competência aos Tribunais Comuns.
Com efeito, tem-se entendido que os arts. 15º e 16º da Lei nº 80/77, que confiam à Administração a fixação do valor da indemnização devida pela nacionalização e expropriação dos prédios rústicos situados na zona de intervenção da reforma agrária, não são materialmente inconstitucionais, uma vez que na fixação de tais valores das indemnizações ainda se está no domínio da função administrativa (cfr. acórdão nº 39/88 do Tribunal Constitucional, de 9 de Fevereiro de 1988, in B.M.J. nº 374-115; e acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 26 de Junho de 1990, in B.M.J. nº 393-560).
De acentuar ainda que o recente Dec-Lei nº 199/88, de 31 de Maio, nº 5 do seu art. 8º, veio atribuir expressamente à Administração competência para fixar o valor da indemnização definitiva devida pela nacionalização e expropriação de pré­dios ao abrigo da legislação sobre a reforma agrária.
Assim, destes diplomas legais (Lei nº 80/77 e Dec-Lei nº 199/88) se infere que as indemnizações devidas aos ex-titula­res de direitos sobre bens nacionalizados, expropriados ou requisitados, são fixados por via administrativa
(podendo haver recurso para o Supremo Tribunal Administrativo dos actos que as fixarem), pelo que, não sendo a via de acção a apropriada, se verifica a incompetência em razão da matéria do tribunal de comarca.
Finalmente, dir-se-á que se tem decidido que a fixação do valor da indemnização por nacionalização, expropriação e re­quisição, é da competência do Tribunal Administrativo de Cír­culo (cfr. v.g., entre outros, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 5.12.91 e 16.06.92, in Acórdãos Doutrinais do STA, Ano XXXI, nº 371, pags. 1163 e 1179).'

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2 - O Autor e ora recorrente, sob invocação do artigo 70º, nº 1, alínea b) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, trouxe, daquele acórdão, recurso de constitucionalidade a este Tribunal, com fundamento na violação 'das normas constitucionais sobre a competência dos Tribunais Comuns e consequente negação de imediata aplicabilidade do direito fundamental de justa indemnização do ora Recorrente (v. o disposto nos artigos 205º, nº 1, 213º, nº 1 e 62º, nº 2, 83º,
97º, nº 1 e 17º e seguintes da Constituição da Repúbli­ca Portuguesa), ao aplicar ao caso sub judice o disposto nas alí­neas f) e h) do Decreto-Lei nº
129/84, de 27/04, na alínea h) do nº 1 do artigo 51º do Decreto-Lei nº 129/84, de 29/04, e ainda, o disposto nos artigos 15º e 16º da Lei nº 80/77 e nº 5 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 199/88, de 31/05'.

Em complemento, na petição de recurso, aduziu-se que o recorrente
'suscitou as referidas questões de inconstitucionalida­de em ambas as Alegações de Recurso de Apelação junto das instân­cias dos Tribunais Superiores'.

Nas alegações entretanto produzidas o recorrente deixou alinhadas as conclusões seguintes:

'A - A violação dos artigos 205º e 213º da CRP resulta do facto de os Tribunais recorridos fazerem aplicação indevida do artigo 51º nº 1 al h) do ETAF, dado o disposto no artigo 4º nº 1 alíneas a) e b) do mesmo diploma, e por consequência negarem aos Tribunais Cíveis (comuns) a competência residual que Constitucionalmente lhes é atribuída.
B - Além disso, com tal decisão se frusta a legítima ex­pectativa que todos os cidadãos têm nos Tribunais como órgãos de repressão da ilegalidade e de protecção dos seus direitos, e que resulta daquele primeiro artigo referido.
C - A violação dos artigos 62º nº 2, 83º e 97º nº 1 da CRP traduz-se na circunstância de com as decisões recorridas se obstar, através de uma errónea construção processual, à realização pelo Autor/Recorrente dos direitos constitucionais que aqueles preceitos lhe concedem.
D - Por essa via como que se reforça o comportamento do Réu, reconhecendo-se ao Autor/Recorrente um Direito, mas impedindo-se indevidamente, a efectivação do mesmo.
E - O que, articulando-se com o regime de aplicabilidade directa desse Direito, se traduzirá também numa violação dos artigos 17º e 18º da CRP.
F - A Inconstitucionalidade da aplicação do artigo 8º e seguintes do Decreto-Lei nº 199/88 de 31 de Maio, traduz-se no facto de se impôr ao Autor/Recorrente um comportamento que agrava a sua posição, já de si desfavorecida com o acto de expropriação/nacionalização, e que, além do mais, inverte a letra e espírito da Constituição ao expressamente impôr um comportamento imperativo ao Estado.
G - A violação dos artigos 17º, 18º nº 1 e 22º da CRP resulta da desconsideração do carácter imediato da aplicabi­lidade do Direito do Autor/Recorrente; bem como o da descon­sideração da vinculação ao cumprimento de tal Direito por todos os entes públicos e privados.
H - Ao decidir de tal modo, as instâncias cíveis como que negam tal imediatividade de tutela do direito do Autor/Recor­rente, desvinculando-se do cumprimento da Constituição que o mesmo preceito impõe, contribuindo para aumentar a lesão so­frida pelo particular.
I - Por consequência se viola o disposto no artigo 22º da CRP, dado que se recusa a efectivação da responsabilização dos Entes públicos por actos lesivos dos seus `direitos, li­berdades e garantias' (cuja tutela se estende como vimos ao direito de propriedade).
J - Por fim a violação do artigo 8º da CRP surge quando com toda a conduta exposta, o Estado Português viola não só a sua Constituição mas também os preceitos de Direito Interna­cional Público aos quais está vinculado.
Nestes termos e nos mais de Direito, e com o douto supri­mento dos Venerandos Conselheiros desse Tribunal Constitucio­nal, se deve dar provimento ao presente recurso, devendo ter-se por inconstitucionais as decisões emanadas das instâncias cíveis, com a sua consequente revogação, isto na medida em que violam os artigos 205º, 213º, 62º nº 2, 83º, 97º, 17º, 18º, 22º e 8º da Constituição da República Portuguesa'.

Na contralegação que depois veio a oferecer, o senhor Procurador-Geral Adjunto suscitou a questão prévia do não conheci­mento do objecto do recurso, suportando-se para tanto num discurso argumentativo rematado com o seguinte quadro de conclusões:

1º - O recorrente não suscitou durante o processo - isto é, antes de proferida decisão final na ordem dos tribunais judiciais e esgotado o poder jurisdicional destes - qualquer questão de inconstitucionalidade de normas ou preceitos le­gais, limitando-se a imputar a `inconstitucionalidade' pretensamente cometida às próprias decisões recorridas.

2º - Sendo a matéria do arbitramento das indemnizações devidas por nacionalizações ou expropriações ou corridas no âmbito e ao abrigo da legislação sobre a `reforma agrária' regida pelo direito administrativo, não constitui violação de quaisquer princípios ou preceitos constitucionais a possibi­lidade de sobre tal matéria recaírem actos administrativos, impugnáveis contenciosamente perante a jurisdição administra­tiva.

Termos em que, procedendo a questão prévia suscitada, não deverá conhecer-se do presente recurso, por se não verifica­rem os pressupostos de admissibilidade previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional'.

Foi dado conhecimento ao recorrente da matéria da ques­tão prévia, abstendo-se este de trazer aos autos qualquer respos­ta.

Os autos seguiram então para os vistos, cabendo agora apreciar e decidir.

E decidir, liminarmente, a eventual ausência de pressu­postos indispensáveis à abertura da via da fiscalização concreta de constitucionalidade.

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II - A matéria da questão prévia

1 - Em conformidade com o disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea b) da Constituição e 70º, nº 1, alínea b) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem normas cuja inconstitucio­nalidade haja sido suscitada durante o processo.

A admissibilidade deste tipo de recurso - aquele de que o recorrente lançou mão - acha-se condicionada, além do mais, pela confluência de dois pressupostos essenciais: a) a inconstituciona­lidade da norma deverá ter sido suscitada durante o processo pelo próprio recorrente; b) tal norma haverá de ser utilizada na deci­são impugnada como seu suporte negativo.

O legislador constituinte elegeu como conceito identifi­cador do objecto típico da actividade do Tribunal Consti­tucional em matéria de fiscalização da constitucionalidade (cfr. os artigos 278º, 280º e 281º da Constituição) o conceito de norma jurídica pelo que apenas estas (e não já as decisões judici­ais em si mesmas consideradas), podem nesta sede, na qual se incluem os processos de fiscalização con­creta de constitucionalidade, ser objecto de sindicância.

Com efeito, como vem sendo reiteradamente definido pela jurisprudência deste Tribunal, os recursos de constitucionalidade, sendo embora interpostos de decisões dos outros tribunais (deci­sões de provimento ou de rejeição) não visam impugnar a inconsti­tucionalidade de tais decisões, mas antes o juízo que nelas se contenha sobre a inconstitucionalidade ou não inconstitucionalida­de de normas com interesse para o julgamento da causa (cfr. por todos os acórdãos nºs 128/84 e 274/88, Diário da República, II série, de, respectivamente, 12 de Março de 1985 e 18 de Fevereiro de 1989).

E assim sendo, incumbe aos recorrentes, durante o pro­cesso, o ónus de suscitar a questão de inconstitucionalidade das normas convocadas para a decisão da causa e por ela aplicadas, havendo de fazê-lo de modo directo, explícito e perceptível atra­vés da indicação das disposições legais sobre que se faz recair a suspeita do vício de inconstitucionalidade, em ordem a que os tri­bunais judiciais aquando do respectivo julgamento sejam confronta­das com a matéria da inconstitucionalidade e sobre ela proferiram decisão de provimento ou de rejeição.

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2 - Ora, à luz das considerações e dos princípios suma­riamente expostos, há-de dizer-se que o recorrente, durante o pro­cesso, não suscitou válida e adequadamente a questão da inconsti­tucionalidade de qualquer norma jurídica, nomeadamente, das normas que serviram de suporte legal ao acórdão recorrido.

Com efeito, e como bem se sublinha na contralegação do senhor Procurador-Geral Adjunto, nas peças processuais que produ­ziu perante os diversos tribunais judiciais chamados a pronunciar-se sobre o pedido, o recorrente, após ter defendido a tese de que a acção proposta se inscrevia no
âmbito da competência material dos tribunais comuns, sempre se limitou a questionar as diferentes decisões e não já as normas ou preceitos nelas utilizados como fundamento normativo.

E assim sendo, face à inexistência de um dos pressupos­tos essenciais aos seguimento do recurso de constitucionalidade, atende-se a questão prévia suscitada pelo Ministério Público.

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III - A decisão

Nestes termos, concedendo-se atendimento à questão pré­via, não se toma conhecimento do objecto do recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 5 UCs.
Lisboa, 7 de Junho de 1995
Antero Alves Monteiro Dinis Maria Fernanda Palma Maria da Assunção Esteves Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes José Manuel Cardoso da Costa