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Procº nº 510/91
Rel. Cons. Alves Correia
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - Relatório.
1. Por despacho de 21 de Novembro de 1988, proferido no Tribunal
Judicial da Comarca de Oeiras, foi o arguido A., juntamente com outros,
pronunciado pela prática dos crimes previstos e punidos pelos artigos 424º, nº
1, e 420º, ambos do Código Penal, em concurso real e co-autoria material com o
arguido B..
O processo foi desencadeado pela remessa ao Ministério Público pela
Inspecção-Geral de Finanças do Ofício de fls. 3 e seguintes, acompanhado de
diversa documentação, onde se dá conta de 'infracções de índole criminal
detectadas em resultado de inquérito realizado ao Instituto Nacional de
Investigação das Pescas'. Tanto a acusação, como a pronúncia alicerçaram-se,
entre outros meios de prova, em vária documentação e elementos das contas
bancárias dos arguidos remetidos por instituições bancárias à Inspecção-Geral de
Finanças, os quais haviam sido solicitados por esta entidade ao abrigo do
disposto no artigo 57º, nº 1, alínea e), do Decreto--Lei nº 513-Z/79 , de 27 de
Dezembro.
2. Do despacho de pronúncia interpôs o arguido A. recurso para o
Tribunal da Relação de Lisboa, aduzindo nas conclusões, entre o mais, que 'a
aplicação da alínea e) do artigo 57º do Decreto-Lei nº 513-Z/79 [de 27 de
Dezembro] a exames ou à aquisição de elementos de qualquer tipo das contas dos
particulares é nitidamente contrária às disposições dos artigos 1º, 32º e 26º da
Constituição da República Portuguesa, pelo que liberdades deste tipo, por parte
da Inspecção-Geral de Finanças, são necessariamente inconstitucionais, sendo-o
também a admissão de tais indícios pelos Tribunais para qualquer efeito, seja
mesmo para o conseguimento de provas - neste caso redondamente inúteis - em
processo crime'.
O Tribunal da Relação de Lisboa, por Acórdão de 2 de Outubro de
1991, negou, porém, provimento ao recurso. Sobre a questão de
inconstitucionalidade suscitada pelo recorrente, ponderou aquele Tribunal:
'O artigo 57º, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 513-Z/79, de 27 de
Dezembro, veio revogar o Decreto-Lei nº 2/78, de 9 de Janeiro, no que respeita
ao segredo bancário, afastando este nas hipóteses previstas no referido artigo,
numa das quais se integra precisamente o caso 'sub judice'.
E nota-se que a matéria do sigilo bancário a que se reportou o
falado Decreto-Lei nº 2/78 não se encontra entre as enumeradas no nº 1 do artigo
168º da Constituição, não carecendo sequer o Governo de autorização da
Assembleia da República para sobre a mesma legislar, como correctamente fez,
pois, através do citado artigo 57º, nº 1, alínea e), e anteriormente pelo
Decreto-Lei nº 2/78.
E pensa-se que a aplicação desse artigo 57º, nº 1, alínea e), do
Decreto-Lei nº 513-Z/79, de 27 de Dezembro, não leva à violação dos direitos a
que alude o artigo 26º, nº 1, da Constituição.
Como resulta da própria epígrafe deste preceito constitucional,
trata-se dos direitos de personalidade, enumerados nos artigos 70º a 81º do
Código Civil, entre os quais se não conta o direito ao sigilo das contas
bancárias do cidadão.
Mas, de qualquer modo, sempre um direito a um sigilo terá de ceder
quando em conflito com outro interesse ou bem público como é o caso - convém não
esquecer que a denúncia dos crimes públicos é obrigatória para qualquer cidadão.
Aliás, o artigo 80º do Código Civil dispõe que a extensão da reserva
sobre a intimidade da vida privada 'é definida conforme a natureza do caso''.
3. Do mencionado acórdão do Tribunal da
Relação de Lisboa interpôs o arguido A. novo recurso, desta feita para o
Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 280º, nº 1, alínea b), da
Constituição e do artigo 70º,nº 1, alínea b),da Lei do Tribunal Constitucional
(Lei nº 28/82, de 15 de Novembro).
Nas suas alegações produzidas neste Tribunal, insiste o recorrente
na inconstitucionalidade da norma da alínea e) do nº 1 do artigo 57º do
Decreto-Lei nº 513-Z/79, de 27 de Dezembro, imputando-lhe a violação dos artigos
1º, 2º, 9º, alínea b), 19º, nº 1, e 26º, nºs. 1 e 2, da Constituição.
Por sua vez, o Exmº Procurador-Geral Adjunto em funções no Tribunal
Constitucional remata as suas alegações com o seguinte quadro conclusivo:
1º- A norma da alínea e), do nº 1 do artigo 57º do Decreto-Lei nº
513-Z/79, de 27 de Dezembro, na interpretação que permite à Inspecção-Geral de
Finanças o exame de quaisquer elementos em poder de estabelecimentos bancários,
referentes a nomes de clientes, contas de depósito e seus movimentos, operações
bancárias, cambiais e financeiras, ou obter aí o seu fornecimento, quando se
mostrem indispensáveis à realização das respectivas tarefas, é organicamente
inconstitucional, porque versa sobre direitos, liberdades e garantias, matéria
englobada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da
República [artigos 167º, alínea c), e 168º da versão originária da Constituição
e artigo 168º, nº 1, alínea b), da versão das 1ª e 2ª revisões].
2º- A mesma norma, na referida interpretação, é também materialmente
inconstitucional, por violação do artigo 26º, nº 1, da Constituição.
3º- Deve, assim, conceder-se provimento ao recurso, determinando-se
a reformulação da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de
inconstitucionalidade.
4. Corridos os vistos legais, cumpre, então, apreciar e decidir a
questão de inconstitucionalidade objecto do presente recurso, isto é, da norma
constante da alínea e) do n 1 do artigo 57º do Decreto-Lei nº 513-Z/79, de 27 de
Dezembro, na parte em que permite à Inspecção-Geral de Finanças, na sequência de
inquérito, o exame de quaisquer elementos em poder de estabelecimentos
bancários, respeitantes nomeadamente a nomes de clientes, contas de depósito e
seus movimentos, e operações bancárias, cambiais e financeiras, ou obter aí o
seu fornecimento, quando se mostrem indispensáveis à realização das suas tarefas
de controlo das finanças públicas.
II - Fundamentos.
5. O Decreto-Lei nº 513-Z/79, de 27 de Dezembro, que veio
reestruturar a Inspecção-Geral de Finanças (diploma entretanto revogado e
substituído pelo Decreto-Lei nº 353/89, de 16 de Outubro, que aprovou a Lei
Orgânica da Inspecção-Geral de Finanças), determinava, no seu artigo 57º, sob a
epígrafe 'Direitos e prerrogativas dos inspectores', o seguinte:
'1- Para o bom desempenho das suas funções, os inspectores da IGF, para além
de outros previstos em legislação especial, gozam dos direitos e prerrogativas
seguintes:
[...]
e) A proceder ao exame de quaisquer elementos em poder de serviços públicos,
empresas públicas ou privadas, ou obter aí o seu fornecimento, quando se mostrem
indispensáveis à realização das respectivas tarefas, designadamente se estas
respeitarem a inquéritos, sindicâncias ou procedimentos disciplinares;
[...]'.
É a norma acabada de transcrever, na dimensão acima assinalada, que
constitui o objecto do presente recurso de constitucionalidade.
6. Antes de se analisar a questão de inconstitucionalidade colocada
pelo recorrente, importa indicar, em traços gerais, o quadro normativo do
segredo bancário.
6.1. Em Portugal, a primeira concretização legislativa que se
conhece do segredo bancário surgiu com o Decreto-Lei nº 47 909, de 7 de Setembro
de 1967, em cujo artigo 3º, nº 2, se consagrava expressamente a proibição de se
utilizarem os elementos informativos fornecidos pelas instituições de crédito ao
Banco de Portugal para fins diversos dos de natureza estatística. No artigo 6º
deste mesmo diploma legal, previa-se ainda que a violação do dever de segredo
por parte dos administradores, membros do conselho fiscal, directores, gerentes
e demais funcionários dos referidos estabelecimentos constituía crime, punível
nos termos do artigo 290º do Código Penal.
Mais tarde, a matéria do segredo bancário passou a ser disciplinada
nos Decretos-Leis nºs. 644/75, de 25 de Novembro, e 729-E/75, de 22 de Dezembro.
O primeiro - que aprovou a Lei Orgânica do Banco de Portugal, na sequência da
sua nacionalização, ocorrida em 13 de Setembro de 1974 - estabeleceu, nos seus
artigos 63º e 64º, que, salvo quando destinados a divulgação pública, os membros
do conselho de administração, bem como os restantes trabalhadores do Banco e
ainda os membros do conselho de auditoria e do conselho consultivo, não podiam,
sem autorização superior (a qual era da competência do conselho de administração
do Banco), revelar factos ou elementos cujo conhecimento lhes adviesse do
exercício de funções e exclusivamente por virtude desse exercício, nem depor ou
prestar declarações em juízo ou fora dele sobre factos de que deviam guardar
segredo profissional. O segundo preceituou, nos seus artigos 7º e 8º, que aos
membros dos conselhos de gestão e das comissões de fiscalização, bem como aos
restantes trabalhadores das instituições de crédito, era vedado, nos termos da
lei, divulgar factos ou elementos a que tivessem tido acesso no exercício das
funções e exclusivamente por virtude desse exercício, bem como depor ou prestar
declarações em juízo ou fora dele sobre factos de que deviam guardar segredo
profissional [cfr., sobre este ponto, M. Eduarda Azevedo, O Segredo Bancário, in
Ciência e Técnica Fiscal, nºs. 346/348 (1987), p. 79-81, e o Parecer do Conselho
Consultivo da Procuradoria-Geral da República nº 204/78, de 30 de Novembro, in
Boletim do Ministério da Justiça, nº 286 (1979), p. 159-161].
Seguidamente, o Decreto-Lei nº 475/76, de 16 de Junho, veio dar nova
redacção ao §1º do artigo 290º do Código Penal, cominando a aplicação da pena,
prevista nesse artigo, a todo aquele que violasse o sigilo profissional.
6.2. O diploma que de seguida disciplinou a matéria de segredo
bancário foi o Decreto-Lei nº 2/78, de 9 de Janeiro, o qual, tendo como
finalidade 'o estabelecimento de um clima de confiança na banca que permita a
captação e recuperação do dinheiro entesourado' (cfr.o respectivo preâmbulo),
pretendeu conferir sistematização e unidade ao regime legal então existente.
Sobre os sujeitos e o objecto do dever de sigilo bancário, dispunha
o artigo 1º do Decreto-Lei nº 2/78:
'1- Os membros dos conselhos de administração, gestão ou de direcção ou de
quaisquer órgãos, e bem assim todos os trabalhadores de instituições de crédito,
não podem revelar ou aproveitar-se de segredo cujo conhecimento lhes advenha
exclusivamente por virtude do exercício das suas funções.
2- Estão, designadamente, sujeitos a segredo os nomes dos clientes, contas de
depósito e seus movimentos, operações bancárias, cambiais e financeiras
realizadas, licenciamentos de operações concedidos e elementos relativos a
processos em curso na Inspecção de Crédito do Banco de Portugal'.
O dever de sigilo bancário só abrangia, assim, os factos ou
elementos de que as pessoas a ele obrigadas tinham conhecimento no exercício das
suas funções e por virtude do seu exercício, avançando o legislador com uma
enumeração exemplificativa de actos, operações ou elementos sujeitos ao sigilo
bancário.
Segundo A. da Costa Freitas [cfr. O Sigilo Bancário, in Boletim da
Ordem dos Advogados, nº 19 (1983), p. 8], estão, designadamente, abrangidas pelo
segredo bancário:
a) As informações obtidas, oralmente ou por escrito, aquando da
instrução de um pedido de crédito, da abertura de um crédito documentário, ou da
recepção de uma ordem de bolsa;
b) As informações directamente recolhidas pelo banco através do
exame de documentação, contabilística ou não, do cliente, e mesmo quando tais
informações sejam colhidas por acaso.
Na opinião do mesmo autor, estão cobertos pelo segredo bancário,
'não só o facto das operações, como o seu conteúdo, como ainda todos os actos ou
circunstâncias que representam o desenvolvimento natural das operações ou a sua
modificação. Estarão portanto cobertos, no caso de um depósito, não só a
realização da operação, mas também, por maioria de razão, as condições de
movimentação, o ritmo da movimentação, o facto dos levantamentos ou entregas, a
mudança de titularidade, etc.'.
Na tese do referido autor, 'o segredo bancário recai também sobre a
própria posição das contas, quaisquer que elas sejam, e quer os saldos sejam
credores ou devedores'.
Prosseguindo na indicação das linhas básicas do Decreto-Lei nº 2/78,
deve acentuar-se que o artigo 2º, nº 2, deste diploma legal previa a
possibilidade da dispensa do dever de sigilo relativo a factos ou elementos das
relações do cliente com a instituição de crédito através de autorização
concedida pelo cliente, transmitida à instituição.
O artigo 3º daquele diploma prescrevia a penalização da violação do
dever de segredo aos níveis civil, disciplinar e criminal - quanto a este
último, remetia expressamente para o § 1º do artigo 290º do Código Penal de
1886, onde se previa e punia a violação do segredo profissional. Face à
revogação do artigo 3º do Decreto-Lei nº 2/78 pelo artigo 6º, nº 2, do
Decreto-Lei nº 400/82,de 23 de Setembro, a penalização criminal da violação do
dever de sigilo bancário consta agora do artigo 184º do Código Penal de 1982,
onde se prevê e pune a violação do segredo profissional.
Por último, interessa referir o artigo 5º do Decreto-Lei nº 2/78,
cujo conteúdo era o seguinte:
'O disposto no presente diploma em nada prejudica os deveres de informação
estatística ou outra que, nos termos da legislação actual, impendem sobre as
instituições de crédito' (sublinhado nosso).
6.3. Entretanto, o Decreto-Lei nº 2/78, de 9 de Janeiro, foi
revogado pelo artigo 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 298/92, de 31 de Dezembro,
diploma este que aprovou o Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades
Financeiras, sendo, nos artigos 78º a 84º deste novo Regime Geral, reformulada a
disciplina jurídica do segredo bancário. Merecem destaque os artigos 78º, 79º e
84º do referido Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades
Financeiras:
Artigo 78
Dever de segredo
'1- Os membros dos órgãos de administração ou de fiscalização das
instituições de crédito, os seus empregados, mandatários, comitidos o outras
pessoas que lhes prestem serviços a título permanente ou ocasional não podem
revelar ou utilizar informações sobre factos ou elementos respeitantes à vida da
instituição ou às relações desta com os seus clientes cujo conhecimento lhes
advenha exclusivamente do exercício das suas funções ou da prestação dos seus
serviços.
2- Estão, designadamente, sujeitos a segredo os nomes dos clientes,
as contas de depósito e seus movimentos e outras operações bancárias.
3- O dever de segredo não cessa com o termo das funções ou
serviços'.
Artigo 79º
Excepções ao dever de segredo
'1- Os factos ou elementos das relações do cliente com a instituição
podem ser revelados mediante autorização do cliente, transmitida à instituição.
2- Fora do caso previsto no número anterior, os factos e elementos
cobertos pelo dever de segredo só podem ser revelados:
a) Ao Banco de Portugal, no âmbito das suas atribuições;
b) À Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, no âmbito das
suas atribuições;
c) Ao Fundo de Garantia de Depósitos, no âmbito das suas
atribuições;
d) Nos termos previstos na lei penal e de processo penal;
e) Quando exista outra disposição legal que expressamente limite
o dever de segredo'.
Artigo 84º
Violação do dever de segredo
'Sem prejuízo de outras sanções aplicáveis, a violação do dever de
segredo é punível nos termos do Código Penal'.
6.4. Ao nível penal, a violação do segredo bancário é punida nos
mesmos termos em que o é a violação do segredo profissional, residindo a
diferença mais significativa entre os regimes dos Códigos de 1886 e de 1982 na
não punição da tentativa pelo segundo (seus artigos 184º e 23º). Acrescente--se
- e isto aplica-se a ambos os regimes - que o crime de violação do segredo
profissional considerado é um crime contra as pessoas, com o qual se pretende
punir a violação dos segredos das profissões que assentam numa relação de
confiança (cfr. M. Maia Gonçalves, Código Penal Português Anotado, 4ª edição,
Coimbra, Almedina, 1988, pág. 430) e que a reserva do sigilo profissional não
tem carácter absoluto, antes 'aceita excepções, o que significa que há situações
em que a regra cede perante valores e interesses que o Estado reputa mais
relevantes' (Leal-Henriques/Simas Santos, O Código Penal de 1982, Vol.II, 1986,
pág. 279).
6.5. Para completar o quadro legal do segredo bancário, falta
apontar as normas processuais que se lhe referem.
O artigo 519º do Código de Processo Civil, que estabelece o dever de
cooperação para a descoberta da verdade, prevê, no seu nº 3, que a recusa é
legítima, nomeadamente, se a obediência importar violação do segredo
profissional.
O artigo 217º do Código de Processo Penal de 1929 estabelecia:
'Não são obrigados a depor nem a prestar declarações:
(...)
2º- Os funcionários públicos sobre factos que possam constituir segredo de
Estado ou que, segundo a lei, não puderem revelar sem autorização superior;
3º- As demais pessoas que por lei estão obrigadas a guardar segredo
profissional, sobre os factos que não devem revelar'.
O Código de Processo Penal de 1987 contém, nos artigos 135º, 181º e
182º, normas relativas aos segredos profissional e bancário: os artigos 135º e
182º regulam, respectivamente, os regimes de escusa a depor e de recusa de
apresentação de documentos ou objectos, quando se invoca segredo profissional,
estabelecendo o artigo 181º o procedimento a adoptar em apreensões em
estabelecimentos bancários. Em anotação a este último artigo, escreve M. Maia
Gonçalves (Código de Processo Penal Anotado, 4ª edição, Coimbra, Almedina, 1991,
pág. 279):
'O regime vigente à data da entrada em vigor do Código sobre sigilo bancário
privilegiava excessivamente esse sigilo, em prejuízo das premências da
investigação criminal. Incompreensivelmente não se permitia aos tribunais, que
são órgãos de soberania aos quais incumbe exclusivamente a administração da
justiça penal, a requisição de informações sobre contas bancárias, que era
permitida à Alta Autoridade contra a Corrupção.
O Código procurou estabelecer um sistema de ponderado equilíbrio dos
interesses em jogo, fazendo rodear esse sistema das necessárias cautelas:
trata-se da exigência de que as apreensões e exames em estabelecimentos
bancários só possam ser ordenadas pelo juiz em casos extremos bem definidos na
lei, devendo ele presidir às diligências, e mantendo-se o dever de sigilo sobre
tudo o que não tiver interesse para a prova.
Em idênticas circunstâncias, é permitida a colheita de informação sobre
contas bancárias'.
7. Na óptica do recorrente, a norma do artigo 57º, nº 1, alínea e),
do Decreto-Lei nº 513-Z/79, de 27 de Dezembro, ao estabelecer restrições ao
sigilo bancário regulado no Decreto-Lei nº 2/78, verificados os condicionalismos
nela descritos, infringe os artigos 1º, 2º, 9º, alínea b), 19º, nº 1, e 26º,
nºs. 1 e 2, da Lei Fundamental.
Os artigos 1º, 2º e 9º, alínea b), da Constituição consagram
princípios estruturantes do regime político constitucional, quais sejam o
'princípio republicano (artigo 1º) e o 'princípio do Estado de direito
democrático' [artigos 2º e 9º, alínea b)]. Por sua vez, o artigo 19º, nº 1,
estabelece a proibição da suspensão do exercício dos direitos, liberdades e
garantias por parte dos órgãos de soberania, salvo em caso de estado de sítio ou
de emergência, declarados na forma prevista na Constituição, pelo que não faz
sentido convocá-lo no caso sub judicio. Assim sendo, o preceito constitucional
que aqui verdadeiramente releva é o artigo 26º, nº 1, na parte em que consagra
o direito fundamental à reserva da intimidade da vida privada e familiar.
Significa isto que o problema colocado pelo presente recurso é o de saber se os
dados relativos à situação económica de uma pessoa em poder de estabelecimentos
bancários, respeitantes designadamente às suas contas de depósito e movimentos
destas e a operações bancárias, cambiais e financeiras, fazem parte do âmbito de
protecção do direito à reserva da intimidade constitucionalmente protegida.
Vejamos então.
7.1. A Constituição não estabelece o conteúdo e alcance do direito à
reserva da intimidade, nem define o que deva entender-se por intimidade como bem
jurídico constitucionalmente protegido.
Em anotação ao artigo 26º da Constituição, J.J. Gomes
Canotilho/Vital Moreira (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada,3ª
ed., Coimbra, Coimbra Editora, 1993, p. 181,182) consideram que tal direito se
analisa em dois direitos menores: '(a) o direito a impedir o acesso de estranhos
a informações sobre a vida privada e familiar e (b) o direito a que ninguém
divulgue as informações que tenha sobre a vida privada e familiar de outrem
(cfr. Código Civil, artigo 80º). Alguns outros direitos fundamentais funcionam
como garantias deste: é o caso do direito à inviolabilidade do domicílio e da
correspondência (artigo 34º), da proibição de tratamento informático de dados
referentes à vida privada (artigo 35º, nº 3)'. Segundo os mesmos autores,
'instrumentos jurídicos privilegiados de garantia deste direito são igualmente o
sigilo profissional e o dever de reserva das cartas confidenciais e demais
papéis pessoais (cfr. Código Civil, artigos 75º a 78º)'.
Questão complexa é a da determinação do critério distintivo entre o
campo da vida privada e familiar que goza de reserva de intimidade e o domínio
mais ou menos aberto à publicidade. Segundo os autores que vimos seguindo,
'alguma doutrina distingue entre esfera pessoal íntima (absolutamente protegida)
e esfera privada simples (apenas relativamente protegida, podendo ter de ceder
em conflito com outro interesse ou bem público; mas à face deste preceito da
CRP parece que tal distinção não é relevante. O critério constitucional deve
talvez arrancar dos conceitos de «privacidade» (nº1, in fine) e «dignidade
humana» (nº2), de modo a definir-se um conceito de esfera privada de cada
pessoa, culturalmente adequado à vida contemporânea. O âmbito normativo do
direito fundamental à reserva da intimidade da vida privada e familiar deverá
delimitar-se, assim, como base num conceito de «vida privada» que tenha em
conta a referência civilizacional sob três aspectos: (1) o respeito dos
comportamentos; (2) o respeito do anonimato; (3) o respeito da vida em relação'.
Por sua vez, J.M. Serrano Alberca, em anotação ao artigo 18º, nº 1,
da Constituição espanhola - preceito que garante, entre outros, 'o direito à
intimidade pessoal e familiar' -,depois de considerar que 'a liberdade da vida
privada é o reconhecimento de uma zona de actividade que é própria de cada um e
em relação à qual se pode impedir a intromissão de terceiros', distingue,
citando De Castro, várias zonas da vida pessoal, consoante a intensidade do
respeito devido pela intimidade pessoal: a zona pública ('aquela que corresponde
à actuação e responsabilidade dos homens públicos no domínio da sua
actividade'); a zona privada ['referida aos actos dos homens não públicos
naquilo que não afecta a sua actuação como tal (vida familiar, relações de
amizade, etc..']; e, finalmente, a esfera secreta ou confidencial (a que
'normalmente se quer ocultar da curiosidade alheia').
O mesmo autor conclui, no entanto, que o 'âmbito da esfera privada é
relativo. O mínimo a proteger há-de ser fixado pela lei, mas para além desse
mínimo existe um amplo campo que só os tribunais poderiam valorar, atendendo aos
usos sociais e à situação das pessoas afectadas'(cfr. Comentarios a la
Constitucion, Madrid, Civitas, 1985, p. 353).
7.2. Com a instituição do segredo bancário pretende-se salvaguardar
simultaneamente interesses públicos ou colectivos e interesses de ordem
individual [cfr. O Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da
República nº 138/83, de 5 de Abril de 1984, in Boletim do Ministério da Justiça,
nº 342 (1985), p. 61. Para uma análise do segredo bancário em direito comparado,
cfr. este mesmo Parecer, p. 62 ss.].
Os primeiros têm a ver com o regular funcionamento da actividade
bancária, o qual pressupõe a existência de um clima generalizado de confiança
nas instituições que a exercem. De facto, 'a economia bancária é
particularmente vulnerável, uma vez que baseada na confiança; daí que o segredo
bancário seja considerado como um dos pilares do crédito e garante de uma
economia saudável' (cfr. M. Eduarda Azevedo, ob. cit., p. 98).
A instituição do segredo bancário contribui, assim, juntamente com
outros factores, para a criação de um clima de confiança, que se revela de
importância fundamental para o correcto e regular funcionamento da actividade
creditícia e, em especial, no domínio do incentivo ao aforro.
Mas, para além da evidente satisfação de interesses gerais ou
colectivos, o segredo bancário serve também interesses de índole individual. Com
efeito, a par da prossecução do interesse público, não se pode perder de vista
que a finalidade do instituto do segredo bancário é também o interesse dos
clientes, para quem o aspecto mais significativo do encorajamento e tutela do
aforro é a garantia da máxima reserva a respeito dos próprios negócios e
relações com a banca (cfr. Alberto Luís, Direito Bancário, Coimbra, Almedina,
1985, p. 93). Com o sigilo bancário o legislador pretende, pois, rodear da
máxima discrição a vida privada das pessoas, quer no domínio dos negócios, quer
dos actos pessoais a eles ligados.
Como refere Alberto Luís, o 'segredo bancário consiste na discrição
que os bancos, os seus órgãos e empregados, devem observar sobre os dados
económicos e pessoais dos clientes, que tenham chegado ao seu conhecimento
através do exercício das funções bancárias. Por cliente tem de entender-se aqui
não só aquele que realiza operações no banco, mas também todo aquele que entra
com ele em relações pré-negociais não chegadas a bom termo e em resultado das
quais o banco ficou a dispor de um conjunto de informações sobre a pessoa, seus
bens e negócios - informações que pertencem à esfera da sua vida privada e que
ela própria não deseja ver divulgadas ...O segredo bancário diz respeito,
predominantemente, à esfera privada de ordem económica, que é merecedora de
tutela, tanto ou mais que outros aspectos' (cfr. ob. cit., p. 88).
Ainda segundo o mesmo autor, 'o dever de discrição quanto à zona de
reserva ou vida privada das pessoas reveste-se de especial importância em
relação a actividades que
se exercem através do conhecimento de factos respeitantes à natureza íntima dos
outros: sacerdotes, médicos, advogados, banqueiros, etc.. Daí que ao segredo
profissional corresponda um tipo de ilícito, sempre que se verifique ofensa da
privacidade (privacy)'(cfr. ob. cit., p. 89).
Opinião idêntica sustenta J.M. Serrano Alberca, para quem a
investigação da conta corrente de um particular pode lesar gravemente a
intimidade da sua vida privada (cfr. ob. cit., p. 362).
Tendo em conta a extensão que assume na vida moderna o uso de
depósitos bancários em conta corrente, é, pois, de crer que o conhecimento dos
seus movimentos activos e passivos reflecte grande parte das particularidades da
vida económica, pessoal ou familiar dos respectivos titulares. Através da
investigação e análise das contas bancárias, torna-se, assim, possível penetrar
na zona mais estrita da vida privada. Pode dizer-se, de facto, que, na sociedade
moderna, uma conta corrente pode constituir 'a biografia pessoal em números'.
7.3. O Tribunal Constitucional espanhol, na sua Sentença nº 110/84,
de 26 de Novembro de 1984, proferida num recurso de amparo interposto por um
contribuinte contra uma resolução da Direcção-Geral de Inspecção Financeira e
Tributária, que ordenara a investigação das operações activas e passivas do
recorrente/contribuinte, teve ensejo de se
pronunciar sobre a relação entre o segredo bancário e o direito fundamental à
reserva da intimidade da vida privada. Naquele aresto, o referido Tribunal
denegou o amparo, considerando que o direito à intimidade está limitado por
outros direitos fundamentais e pela necessidade de preservar outros bens
constitucionalmente protegidos e, bem assim, que o conhecimento das contas
bancárias pode ser necessário para proteger o bem constitucionalmente protegido
que é a distribuição equitativa da contribuição para os gastos públicos. Mas,
apesar de não ter reconhecido explicitamente que as contas bancárias fazem parte
da reserva da intimidade da vida privada, não deixou a mencionada sentença de
acentuar que 'o segredo bancário não pode ter outro fundamento que não seja o
direito à intimidade do cliente reconhecido no artigo 18º, nº 1, da
Constituição' (cfr. Jurisprudencia Constitucional, Vol. X, p. 256).
Em anotação crítica àquela sentença do Tribunal Constitucional do
país vizinho, J.A. Santamaria Pastor refere que 'os dados da vida privada que se
reflectem nas operações bancárias de uma pessoa fazem parte do âmbito de
intimidade constitucionalmente protegido, cujo respeito esta tem pleno direito
de exigir' [cfr. Sobre Derecho a la Intimidad, Secretos y Otras Cuestiones
Innombrales,in Revista Española de Derecho Constitucional, nº 15 (1985), p.
170].
No nosso país, a problemática da conexão entre a situação económica
dos cidadãos e o direito à privacidade foi objecto de discussão na Assembleia da
República, aquando da apreciação do Projecto de Lei nº 171/II da Acção Social
Democrata Independente (ASDI), o qual veio a dar origem à Lei nº 4/83, de 2 de
Abril, que regula o controlo público da riqueza dos titulares de cargos
políticos. O aspecto que mais preocupou os Deputados foi precisamente o do
conteúdo da declaração de rendimentos, matéria pacificamente incluída na reserva
de intimidade da vida privada, poder, com violação do direito à privacidade
garantido no artigo 26º, nº 1, da Constituição, vir a ser conhecido por
terceiros (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 40, de 28 de
Janeiro de 1983). Daí o regime cauteloso que se estabeleceu para o acesso
àqueles elementos, regime que está consagrado nos artigos 5º da Lei nº 4/83 e
19º do Decreto Regulamentar nº 74/83, de 6 de Outubro.
8. Aqui chegados, está este Tribunal em condições de afirmar que a
situação económica do cidadão, espelhada na sua conta bancária, incluindo as
operações activas e passivas nela registadas, faz parte do âmbito de protecção
do direito à reserva da intimidade da vida privada, condensado no artigo 26º, nº
1, da Constituição, surgindo o segredo bancário como um instrumento de garantia
deste direito. De facto, numa época histórica caracterizada pela generalização
das relações bancárias, em que grande parte dos cidadãos adquire o estatuto de
cliente bancário, os elementos em poder dos estabelecimentos bancários,
respeitantes designadamente às contas de depósito e seus movimentos e às
operações bancárias, cambiais e financeiras, constituem uma dimensão essencial
do direito à reserva da intimidade da vida privada constitucionalmente
garantido.
Mas se a matéria do segredo bancário, ou seja, a proibição do acesso
arbitrário por parte de terceiros aos dados em poder dos estabelecimentos
bancários respeitantes às relações bancárias com os seus clientes, constitui uma
dimensão do direito à reserva da intimidade da vida privada e familiar,
consagrado no artigo 26º, nº 1, da Constituição, então imediatamente salta à
vista o vício de inconstitucionalidade orgânica da norma da alínea e) do nº 1 do
artigo 57º do Decreto--Lei nº 513-Z/79, de 27 de Dezembro, tal como foi
interpretada pela decisão recorrida. Com efeito, estando-se perante uma matéria
respeitante a direitos, liberdades e garantias, a definição do conteúdo e
alcance do segredo bancário e, bem assim, das restrições a que está sujeito
devia constar de uma lei da Assembleia da República ou de um decreto-lei
alicerçado em autorização legislativa, nos termos dos artigos 167º, alínea c), e
168º da versão originária da Constituição e do artigo 168º, nº 1, alínea b), da
actual versão decorrente das 1ª e 2ª revisões. Constando a norma aqui sub
judicio - a qual configura inequivocamente uma restrição ao segredo bancário,
tal como é definido nos artigos 78º e seguintes do Regime Geral das Instituições
de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n 298/92, de 31
de Dezembro - de um decreto-lei sem credencial parlamentar, é manifesta a sua
inconstitucionalidade orgânica.
O segredo bancário não é um direito absoluto, antes pode sofrer
restrições impostas pela necessidade de salvaguardar outros direitos ou
interesses constitucionalmente protegidos. Na verdade, a tutela de certos
valores constitucionalmente protegidos pode tornar necessário, em certos casos,
o acesso aos dados e informações que os bancos possuem relativamente às suas
relações com os clientes. Assim sucede com os artigos 135º, 181º e 182º do
actual Código de Processo Penal, os quais procuram consagrar uma articulação
ponderada e harmoniosa do sigilo bancário com o interesse constitucionalmente
protegido da investigação criminal, reservando ao juiz a competência para
ordenar apreensões e exames em estabelecimentos bancários, determinando que deve
ser ele a presidir ao exame de correspondência e de qualquer documentação
bancária e impondo aos órgãos de polícia criminal e aos técnicos qualificados
que tiverem coadjuvado o juiz o dever de segredo relativamente a tudo aquilo de
que tiverem tomado conhecimento e não tiver interesse para a prova.
Na mesma linha do antecedentemente exposto se situa, finalmente, o
artigo 5º da Lei nº 36/94, de 29 de Setembro, que estabelece medidas de combate
à corrupção e criminalidade económica e financeira. Nele se determina que nas
fases de inquérito, instrução e julgamento relativas aos crimes de corrupção,
peculato e participação económica em negócio, de administração danosa em unidade
económica do sector público, de fraude na obtenção ou desvio de subsídio,
subvenção ou crédito, de infracções económico-financeiras cometidas de forma
organizada, com recurso à tecnologia informática, e de infracções
económico-financeiras de dimensão internacional ou transnacional, o segredo
profissional dos membros dos órgãos sociais das instituições de crédito e
sociedades financeiras, dos seus empregados e pessoas que prestem serviços às
mesmas instituições e sociedades cede se houver razões para crer que a
respectiva informação é de grande interesse para a descoberta da verdade ou para
a prova (nº1), dependendo, porém, um tal sacrifício do segredo bancário de
prévia autorização do juiz em despacho fundamentado (nº2).
Só que as restrições ao segredo bancário hão-de constar
necessariamente de lei da Assembleia da República ou de decreto-lei emitido no
uso de autorização legislativa [para além disso, essa lei ou decreto-lei
autorizado há-de obedecer aos requisitos que os nºs. 2 e 3 do artigo 18º da Lei
Fundamental impõem às leis restritivas dos direitos, liberdades e garantias,
quais sejam: só são admissíveis nos casos expressamente previstos na
Constituição, ou seja, quando o diploma fundamental o autorizar explicitamente;
devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos, isto é, devem obedecer ao princípio da
proporcionalidade em sentido amplo ou da proibição do excesso, devendo ser, por
isso, necessárias, adequadas e proporcionais; e têm de revestir carácter geral e
abstracto, não podem ter efeito retroactivo, nem diminuir a extensão e o alcance
do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais].
9. Alcançada a conclusão da inconstitucionalidade orgânica da norma
questionada no presente processo, desnecessário se torna averiguar se ela
enferma ou não de vício de inconstitucionalidade material.
III- Decisão.
10. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se:
a) Julgar inconstitucional a norma constante da alínea e) do nº 1 do
artigo 57º do Decreto-Lei nº 513-Z/79, de 27 de Dezembro, na medida em que
permita à Inspecção-Geral de Finanças, na sequência de inquérito, o exame de
quaisquer elementos em poder de estabelecimentos bancários, respeitantes
nomeadamente a nomes de clientes, contas de depósito e seus movimentos, e
operações bancárias, cambiais e financeiras, ou obter aí o seu fornecimento,
quando se mostrem indispensáveis à realização das respectivas tarefas de
controlo das finanças públicas, por violação dos artigos 167º, alínea c), e 168º
da versão originária da Constituição e do artigo 168º, nº 1, alínea b), da
actual versão decorrente das 1ª e 2º revisões;
b) Conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar o
acórdão recorrido, o qual deve ser reformado de acordo com o presente juízo de
inconstitucionalidade.
Lisboa, 31 de Maio de 1995
Fernando Alves Correia
Bravo Serra
Luís Nunes de Almeida
José de Sousa e Brito
Messias Bento
Guilherme da Fonseca
José Manuel Cardoso da Costa