Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Proc. nº 815/93
1ª Secção Rel. Cons. Monteiro Diniz




Acordam no Tribunal Constitucional:
I - A questão

1 - Em processo gracioso instaurado na Câmara Municipal de Sintra e por despacho do vereador competente foi ordenada a notificação de A. para, em conformidade com o disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 10º do Decreto-Lei nº
317/85, de 2 de Agosto, proceder à remoção de um canídeo que mantinha alojado na sua residência, com a advertência de que, nos termos do nº 4 do mesmo dispositivo legal, podia recorrer da decisão camará­ria para o tribunal judicial da comarca.

Não conformado com tal decisão dela levou recurso ao tribunal judicial da comarca de Sintra com a alegação de que o acto em causa 'foi deficientemente fundamentado por insuficiência de factos e falta de concretização da motivação', requerendo, em consequência, a sua anulação.

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2 - Por despacho de 6 de Maio de 1993, o senhor juiz da comarca recusou, com fundamento em inconstitucionalidade, a apli­cação da norma constante do artigo 10º, nº 4, do Decreto-Lei nº 317/85, declarando depois o tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer do objecto do recurso e absolvendo da ins­tância a entidade recorrida.

Para tanto, suportou-se , no essencial, na fundamentação seguinte:

'A referida decisão camarária constitui um verdadeiro acto administrativo, tal como vem definido no art. 120º do Código de Procedimento Administrativo e assim o entendeu o órgão autárquico ao determinar a notificação nos termos do art. 66º do Código de Procedimento Administrativo.
.............................................................
Ora, o presente recurso interposto para este Tribunal ao abrigo do disposto no art. 10º, nº 4 do DL 317/85, visa im­pugnar não a aplicação de uma coima, mas de uma providência sanitária.
Porém, a norma que atribui competência ao Tribunal judi­cial da comarca para conhecer do recurso está viciada de in­constitucionalidade orgânica, pois que o Governo, legislando ao abrigo da al. a) do nº 1 do art. 201º da Constituição da República Portuguesa, não podia modificar, quer no sentido material, quer no sentido territorial, a determinação do tri­bunal competente para conhecer das impugnações do acto admi­nistrativo.
Com efeito, nos termos do art. 51º, nº 1, al. c) do Decreto-Lei 129/84 de
27.4 (Estatuto dos Tribunais Adminis­trativos e Fiscais), compete aos Tribunais Administrativos de Círculo conhecer dos recursos de actos administrativos dos
órgãos de administração pública, regional ou local e das pes­soas colectivas de utilidade pública administrativa.
E o art. 89º do DL 100/84, de 29.3, permite a impugnação judicial em recurso contencioso, das deliberações dos órgãos autárquicos preferidas com violação de lei, sendo tal recurso regulado nos arts. 24º e sgts. do DL 267/85, de 16.7.
O Governo ao legislar sobre organização e competência dos Tribunais, sem autorização legislativa, violou o disposto no art. 168º, nº 1, al q) da CRP, pois que tal matéria está in­cluída no âmbito da reserva relativa de competência legisla­tiva da Assembleia da República.
É assim, manifestamente inconstitucional o art. 10º, nº 4 do DL 317/85, de
2.8, na parte em que atribui ao Tribunal Judicial da comarca competência para conhecer do recurso de acto administrativo que não integra qualquer contra-ordena­ção, por violar, além do mais o disposto no art. 168º, nº 1, al q) da Constituição e 3º e 51º, nº 1 al. e) e 54º do DL 14/84 citado'.

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3 - Deste despacho, sob invocação do disposto nos arti­gos 70º, nº
1, alínea a) e 72º, nº 1, alínea a), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, interpôs o Ministério Público recurso obrigató­rio para este Tribunal.

Nas alegações depois oferecidas o senhor Procurador-Geral Adjunto deixou o seguinte quadro conclusivo:

'1º - Não pode ser qualificada como acto administrativo a resolução camarária que dirime um conflito de vizinhança, determinando a remoção de um canídeo, como forma de pôr termo à emissão de ruídos, lesiva do direito ao sossego e tranqui­lidade de locatário residente em prédio contíguo.

2º - Na verdade, tal acto não é praticado ao abrigo de normas de direito público, não se traduzindo no exercício de uma actividade de polícia sanitária, prevenindo comportamen­tos susceptíveis de fazer perigar interesses gerais, visando apenas a tutela de um direito subjectivo, de natureza civil, de pretenso lesado.

3º - Não representa, consequentemente, qualquer modifica­ção das regras que repartem a competência em razão da matéria entre tribunais judiciais e administrativos a atribuição ao juiz do tribunal judicial da comarca de competência para, pronunciando-se sobre a resolução administrativa tomada, di­rimir definitivamente tal litígio, quando os interessados se não conformem com aquela.
Termos em que deverá proceder o presente recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida, em conformi­dade com o sustentado na presente alegação'.

O entendimento assim delineado, contrário ao que foi adoptado no despacho sob recurso, parte de um pressuposto funda­mental: o de a decisão camarária não dever ser caracterizada como um verdadeiro acto administrativo, contenciosamente impugnável.

Em seu abono aduziram-se, no essencial as seguintes ra­zões:

'Não visou, pois, a decisão camarária que ordenou a remo­ção do animal causador da perturbação do direito ao sossego e tranquilidade do locatário queixoso a prossecução de um inte­resse público ou colectivo - como sucederia se, pelo contrá­rio, estivesse em causa a defesa da saúde pública, a prevenção ou cessação de riscos sanitários que afectassem eventualmente uma pluralidade de pessoas - mas antes a tutela de um direito subjectivo, dirimindo um verdadeiro conflito de interesses de natureza civil entre dois locatários de um mesmo edifício...
Tal configuração é mais que suficiente para permitir pôr em causa a natureza de `acto administrativo' da resolução tomada.
É que - quer perante as habituais definições doutrinais de `acto administrativo', quer face à sua definição legal, presentemente a constar do artigo 120º do Código do Procedi­mento Administrativo - as decisões da Administração apenas revestem a natureza de `actos administrativos' quando sejam tomadas `ao abrigo de normas de direito público' (artigo 120º, citado), implicando consequentemente o exercício de um poder público, de um poder de autoridade da administração sobre os particulares em cuja esfera jurídica vão precisamen­te incidir os efeitos jurídicos da conduta unilateral do órgão administrativo em que o acto, afinal, se traduz.
.........................................................
(...) a deliberação camarária não se configura como um acto administrativo definitivo e executório, beneficiando do privilégio da execução prévia e apenas sendo contenciosamente impugnável perante os tribunais administrativos, mas como mera resolução provisória e cautelar de um litígio de direito privado, ressurgindo plenamente a (natural) competência do juiz do tribunal judicial para o dirimir, no caso de os inte­ressados se não conformarem com a resolução administrativa tomada, acatando-a espontaneamente'.

Passados os vistos de lei cabe agora apreciar e decidir.

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II - A fundamentação

1 - O Decreto-Lei nº 317/85, considerando que a legisla­ção relativa
à profilaxia médica da raiva e às medidas de polícia sanitária se encontra dispersa por vários diplomas publicados nas ultimas décadas, veio tratar estas matérias de modo unitário, instituindo para tanto o Programa Nacional de Luta e de Vigilância Epidemoló­gica da Raiva Animal que 'envolve o conjunto de acções sanitárias destinadas a manter indemne desta zoonose o espaço ter­ritorial português ou, no caso de eclosão da doença, a dar pronta execução às devidas medidas de profilaxia e de polícia sanitária à sua extinção' (artigo 1º, nº 1).

À Direcção-Geral da Pecuária compete a orientação das diversas acções integradas no Programa, pertencendo às autarquias locais, às autoridades sanitárias veterinárias, regionais e conce­lhias, à Direcção-Geral das Florestas e às autoridades administra­tivas e militares a execução das tarefas e a prestação do apoio necessárias à sua concretização (artigo 1º, nºs 2, 3, e 4 e
5).

Aquele diploma, no Capitulo II, subordinado à epígrafe (cães), dispõe de cinco secções reportadas, sucessivamente, às seguintes matérias: classificação; identificação, registo e licen­ciamento; alojamento; trânsito, taxas de registo e de licenciamen­to de cães.

Na Secção III (Alojamento) inscreve-se o artigo 10º ao qual pertence a norma desaplicada, importando, em ordem a uma me­lhor apreensão do tema sob sindicância, deixar aqui transcrição integral daquele preceito.

Assim: Artigo 10º
(Remoção de animais por decisão camarária: processo aplicável)


1 - A permanência de cães em habitações situadas em zonas urbanas fica condicionada à existência de boas condições de alojamento dos mesmos, ausência de riscos sob o aspecto sanitário e inexistência nestes animais de doenças transmissíveis ao homem.

2 - As câmaras municipais, sempre que razões de salubridade ou tranquilidade da vizinhança o imponham, poderão determinar a remoção de quaisquer cães ou ou­tros animais de companhia.

3 - A câmara municipal competente, confirmada a existência de situações referidas no número anterior, notificará o dono ou detentor dos animais para a remo­ção dos mesmos no prazo de 8 dias.

4 - Da decisão camarárias pode o interessado recor­rer, no prazo de 8 dias, para o tribunal judicial da comarca, indicando logo os factos que fundamentam o recurso e os meios de prova que pretende produzir.

5 - O recurso será apresentado na câmara munici­pal, que facultará ao interessado a consulta de todos os elementos que determinaram a decisão recorrida e remeterá o processo para juízo no prazo de 5 dias no caso de manutenção da decisão recorrida.

6 - O prazo para a decisão judicial do recurso é de 8 dias, devendo ser sempre ouvida a autoridade sanitá­ria veterinária e o médico veterinário assistente.

7 - O juiz só poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso se, em função da prova oferecida e dos parece­res das entidades referidas no número anterior, con­cluir que o decurso do prazo para a emissão de senten­ça, sem execução imediata da decisão camarária, não implicará a possibilidade de riscos apreciáveis na sa­lubridade e tranquilidade de quaisquer pessoas'.


Em conformidade com este dispositivo, a permanência de cães em habitações situadas em zonas urbanas fica dependente da existência de boas condições de alojamento dos mesmos, ausência de riscos sobre o aspecto sanitário e inexistência nos animais de doenças transmissíveis ao homem.

As câmaras municipais, sempre que razões de salubridade ou tranquilidade da vizinhança o imponham, poderão determinar a remoção de quaisquer cães ou outros animais de companhia, organizando para tanto o respectivo processo de cuja decisão cabe recurso para o tribunal judicial da comarca.

Qual a verdadeira natureza da decisão camarária que ao abrigo deste preceito determine, com base nos fundamentos ali previstos, a remoção de um canídeo alojado em habitação urbana?

Haverá ela de ser entendida como um típico acto adminis­trativo definitivo e executório gerado no exercício de uma activi­dade da administração autárquica - tese propugnada na decisão re­corrida - ou, ao invés, como mera resolução provisória e cautelar de um litígio de direito privado, dirimindo um verdadeiro conflito de interesses de natureza civil entre dois locatários de um mesmo edifício - tese defendida nas alegações do Ministério Público?

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2 - Em conformidade com o disposto no artigo 237º, nº 2, da Constituição, 'as autarquias locais são pessoas colectivas ter­ritoriais dotadas de órgãos representativos que visam a prossecu­ção de interesses próprios das populações respectivas'.

A função das autarquias locais reporta-se assim à pros­secução dos interesses próprios das populações, que são aqueles que radicam nas comunidades locais enquanto tais, isto é, que são comuns aos residentes, e que se diferenciam dos inte­resses da colectividade nacional e dos interesses próprios das restantes comunidades locais.

E nos termos do artigo 239º do texto constitucional as atribuições e organização das autarquias serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa.

Este princípio exige, além do mais, a existência de um conjunto substancial de atribuições próprias (e não apenas delega­das pelo Estado) e a transferência para as autarquias das atribui­ções estaduais de natureza local.

Por outro lado, a lei não goza de total liberdade de conformação. A garantia constitucional da autonomia local estabe­lece limites e requisitos. Primeiro, a lei não pode deixar de de­finir às autarquias um mínimo razoável de atribuições. Depois, esses atribuições não podem ser umas quaisquer, devendo referir-se aos interesses próprios das respectivas comunidades locais. Por
último, se é em princípio livre a ampliação das atribuições autár­quicas
(condicionada à dotação de correspondentes meios suplemen­tares de financiamento), já a redução da esfera de atribuições estabelecida é em princípio interdita, por atentatória da autonomia adquirida, salvo adequada justificação à luz dos princípios da necessidade e da proporcionalidade (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada,
3ª edição, Coimbra, 1993, pp. 886 e 887).

O Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, que procedeu a uma profunda revisão da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro (Lei das Autarquias Locais), traça no seu artigo 2º uma definição genérica em matéria de atribuição das autarquias, elencando, a título exem­plificativo, alguns dos temas respeitantes aos interesses pró­prios, comuns e específicos das populações respectivas.

Todavia, pese embora o facto de o Código Administrativo de 1940 haver sido revogado, em grande parte, depois da Constitui­ção de 1976, apresenta-se, ainda assim, neste domínio, como diplo­ma fundamental, regendo, com as correcções exigidas pelo texto constitucional, nos artigos 44º a 57º, sobre as atribuições do município e nos artigos 253º a 257º, sobre as atribuições da fre­guesia.

Deste quadro normativo verifica-se que, no âmbito das atribuições expressamente cometidas aos municípios se compreende a defesa da 'salubridade' e
'da qualidade de vida do respectivo agregado populacional' [artigo 2º, nº 1, alíneas a) e i) do Decreto-Lei nº 100/84], pertencendo-lhe deliberar sobre matérias de salubridade pública, nomeadamente no que respeite a colaboração com as autoridades sanitárias e de segurança e salubridade das edificações confinantes com ruas e lugares públicos, bem como so­bre a atenuação ou supressão dos ruídos incómodos adentro das po­voações (artigos 49º, nº 16 e 50º, nºs 5 e 7, do Código Adminis­trativo).

Ora, parece seguro que 'as razões de salubridade ou tranquilidade da vizinhança' referidas no artigo 10º do Decreto-Lei nº 317/85, como causa eficiente da decisão camarária de remo­ção dos animais, se inscrevem no âmbito da protecção 'da qualidade de vida do respectivo agregado populacional' e respeitam à salu­bridade pública, e à sua defesa, segurança e comodidade, visando em suma, os 'interesses próprios, comuns e específicos das popula­ções'.

O objectivo da autonomia local é o exercício, sob res­ponsabilidade própria, de um amplo leque de tarefas administrati­vas.

E a autonomia só existe quando as autarquias locais exercem uma actividade administrativa, relativa aos interesses das populações respectivas, que é significativa no conjunto da admi­nistração pública e tal só sucede quando as tarefas de administra­ção pública a nível local cabem, em boa parte, à administração local e não à administração estadual ou regional autónoma.

Segundo o entendimento de António Cândido de Oliveira, O Direito das Autarquias Locais, Coimbra, 1993, pp. 295 e ss., ape­nas se pode falar em autonomia local, 'quando a actividade exerci­da pelas autarquias locais é uma actividade de administração pú­blica, nos termos do artigo 266º da Constituição, e não uma acti­vidade doméstica (quase privada) resultante de estreitas relações de vizinhança desligada do conjunto da actividade administrativa desenvolvida a nível estadual (e regional), como chegou a ser pen­sada no sec. XIX. A administração local autónoma deve constituir, como referem certos autores, um subsistema dentro do sistema da Administração Pública'.

E para este autor, um sector que tradicionalmente faz parte da administração municipal é 'o da disciplina de actividades que podem pôr em perigo a vida em comum no aspecto da segurança, comodidade e salubridade'
(ibidem, p. 333).

Não se ignora que no plano das relações ou conflitos de vizinhança se podem situar direitos de personalidade protegidos no Código Civil (artigos
70º e ss.) envolvendo, nomeadamente, direi­tos à saúde, ao silêncio e ao repouso. Simplesmente, à defesa da 'qualidade de vida do agregado populacional', enquanto atribuição conferida à pessoas colectiva de direito público, subjaz um inte­resse público e um correspondente serviço destinado à sua concre­tização em nome e em benefício da colectividade.

Quando as câmaras municipais determinam a remoção de canídeos alojados em casas de habitação, por força de impositivas 'razões de salubridade ou tranquilidade da vizinhança' é certo que actuam sobre situações individuais e concretas, visando porém a prossecução e realização de um interesse público e não já uma mera arbitragem ou composição de conflitos suscitados entre munícipes desavindos.

O poder que lhes é conferido pelo artigo 10º, nº 2 e 3, integra-se seguramente no âmbito do poder administrativo, preen­chendo o seu exercício a função administrativa e traduzindo-se, no plano concreto, na prática de actos administrativos.

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3 - Em conformidade com o Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril
(Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), a jurisdição administrativa e fiscal é exercida pelos tribunais administrativos e fiscais, competindo aos tribunais administrati­vos de círculo conhecer dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da administração pública local [artigos 1º e 51º, nº
1, alínea c)].

Concomitantemente, o artigo 89º do Decreto-Lei nº 100/84, dispõe que as deliberações de órgãos autárquicos feridas de incompetência, vício de forma, desvio de poder ou violação de lei, regulamento ou contrato administrativo são anuláveis pelos tribu­nais, mediante impugnação em recurso contencioso, recurso este que há-de obedecer ao regime definido nos artigos 24º e ss. do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho [Lei de Processo nos Tribu­nais Administrativos].

Ora, o diploma em que se insere a norma desaplicada pela decisão recorrida, instituiu um recurso de impugnação da decisão camarária a interpôr
'para o tribunal judicial da comarca', intro­duzindo deste modo uma alteração no domínio da distribuição da competência entre os tribunais judiciais e os tribunais adminis­trativos.

E porque o Decreto-Lei nº 317/85, foi aprovado nos ter­mos do artigo
201º, nº 1, alínea a) da Constituição, a descoberto de autorização parlamentar, cabe averiguar se o Governo, por si só, dispunha de legitimidade constitucional para a sua edição.

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4 - A Constituição, na versão actualmente em vigor, como aliás acontecia na versão saída da revisão constitucional de 1982, dispõe, no artigo
168º, nº 1, alínea q), pertencer à exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Go­verno, legislar sobre 'organização e competência dos tribunais'. (A mesma reserva de competência legislativa constava do artigo 167º, alínea j) do texto originário da Constituição).

A jurisprudência constitucional, teve já ensejo, em di­versos arestos, de se pronunciar sobre o alcance daquela locução normativa (cfr. os pareceres da Comissão Constitucional nºs 2/77, 6/77, 16/77 e 4/81, Pareceres da Comissão Constitucional, res­pectivamente, vol. 1º, pp. 57 e 101 e ss., vol. 2º, pp. 101 e ss., e vol. 14º, pp. 205 e ss. e os acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 230/86, 32/87, 25/88, 66/88, 101/88 e 126/88, Diário da Repú­blica, respectivamente, I série, de 12 de Setembro de 1986,e II série, de 7 de Abril de 1987, e 7 de Maio, 20 de Agosto, 31 de Agosto e 5 de Setembro de
1988).

No campo doutrinal, por todos, cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pp. 670 e ss.).

Segundo o entendimento destes Autores, o alcance da re­serva de competência legislativa da Assembleia da República não é idêntico em todas as matérias. Assim:

'Importa distinguir três níveis: (a) um nível mais exi­gente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR - é o que ocorre na maior parte das alíneas; (b) um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limi­ta ao regime geral (als. d, c, h e p), ou seja, em que com­pete à AR definir o regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes especiais que podem ser defi­nidos pelo Governo (ou, se for caso disso pelas assembleias regionais); (c) finalmente, um terceiro nível, em que a com­petência da AR é reservada apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da matéria [als. f), g), n) e u)].
O 2º e o 3º níveis são bastante distintos, pelo menos quando considerados em abstracto: naquele, a AR deve definir todo o regime geral ou comum, sem prejuízo dos regimes espe­ciais (que, todavia, hão-de respeitar as bases gerais do regime geral devendo a lei indicar os pontos que consentem especialidade), enquanto que no 3º nível a AR apenas tem que definir as bases gerais, podendo deixar para o Governo o desenvolvimento legislativo do regime jurídico (do regime geral e dos especiais a que haja lugar). Não é fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por bases ge­rais. Seguro é que deve ser a AR a tomar as opções político-legislativas fundamentais, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco'.

E mais adiante, na concretização destes princípios no plano da alínea q) do nº 1 do artigo 168º da Constituição, sustentam os mesmos Autores que 'é à AR que cabe toda a matéria de organização e competência dos tribunais', sendo já
'problemática a questão de saber se a criação e a extinção de cada tribunal em concreto é reserva da AR, ou se pertence ao Governo (na base da lei, claro)'.

A orientação que, a respeito desta matéria, tem vindo a ser jurisprudencialmente definida não é, ao menos nos seus tra­ços essenciais, divergente da solução perfilhada por aqueles cons­titucionalistas.

Com efeito, ali se firmou o entendimento de que o Governo, a descoberto de autorização legislativa, não pode legis­lar sobre a competência dos tribunais
'naquele nível ou grau em que ela entra na reserva da Assembleia da República', com isto se entendendo que nesse nível ou grau se situam 'as normas que defi­nem as matérias que, em vez de serem atribuídas aos tribunais de comarca - que são tribunais de competência genérica - o são aos tribunais do trabalho - que são tribunais de competência espe­cializada' (cfr. cit acórdãos nºs 101/88 e
126/88).

É que, como ali se entendeu, está em causa uma ques­tão - a da repartição de competências entre duas espécies de tribunais - que tem relevo ou importância bastante para dever ser submetida ao debate parlamentar e à regra da maioria, havendo as­sim de se inscrever no âmbito da reserva da lei.

Seja qual for a amplitude desta reserva, o certo é que dentro dela não pode deixar de se incluir a produção de matéria normativa que modifique a distribuição jurisdicional do País em termos de resultar afectada a competência material dos diversos tribunais.

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5 - À luz das considerações antecedentes fácil é concluir que a norma do artigo 10º, nº 4, do Decreto-Lei nº 317/85, ao instituir uma impugnação contenciosa - verdadeiro recurso administrativo - da decisão camarária para o tribunal judicial da comarca, veio introduzir uma modificação nas regras de competência em razão da matéria, alterando o sistema de distribuição jurisdicional pré-existente.

E ao fazê-lo, sem dispôr do adequado título legitimador, incorreu irremissivelmente em vício de inconstitucionalidade orgânica por colisão com o disposto no artigo 168º, nº 1, alínea q) da Constituição.

Neste sentido, em caso similar ao presente, já assim foi decidido pelo acórdão do Tribunal Constitucional nº 158/95, de 15 de Março de 1995, ainda inédito.
III -A decisão

Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso e confirmar o despacho impugnado.
Lisboa, 30 de Maio de 1995
Antero Alves Monteiro Dinis Maria da Assunção Esteves Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes Maria Fernanda Palma José Manuel Cardoso da Costa