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Proc. nº 164/96
1ª secção Rel. Cons. Monteiro Diniz
Acordam no Tribunal Constitucional:
Nos presentes autos de fiscalização concreta de constitucionalidade em que figuram como recorrente I..., Lda e como recorrida a Câmara Municipal de Lisboa, pelas razões constantes da exposição do relator a fls. 185 e ss, não infirmadas pela resposta da recorrente a fls. 201 e ss, decide-se não tomar conhecimneto do objecto do recurso.
Custas pela recorrente fixando-se a taxa de justiça em 8 Ucs.
Lisboa, 22 de Maio de 1996
Ass) Antero Alves Monteiro Dinis Armindo Ribeiro Mendes Vitor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves Luis Nunes de Almeida
Proc. nº 164/96
1ª Secção Rel. Cons. Monteiro Diniz
Exposição preliminar elaborada nos termos do artigo 78º-A, nº 1, da Lei do Tribunal Constitucional
1 – I..., Ldª, com sede em Lisboa, requereu no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa a suspensão da eficácia do acto administrativo praticado pelo Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, de 10 de Agosto de 1994, 'que suspendeu a eficácia da licença de construção ao abrigo da qual a recorrente estava a realizar obras no prédio sito na Rua Maria Andrade, nº 43, em Lisboa'.
Por sentença de 24 de Novembro de 1994, o senhor juiz daquele tribunal indeferiu o pedido de suspensão da eficácia, considerando 'não se mostrar preenchido, no caso em apreço, o requisito da alínea a), do nº 1, do artigo 76º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos'.
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2 - Inconformada com o assim decidido, levou a requerente recurso ao Supremo Tribunal Administrativo, havendo fechado as alegações entretanto oferecidas com o seguinte quadro de conclusões:
'1ª - Não é a circunstância de a ora recorrente ter parcialmente quantificado o seu prejuízo que permite que se afaste, em duas linhas, a irreparabilidade ou, pelo menos, a dificuldade da reparação dos seus prejuízos.
2ª - O prejuízo da ora recorrente é irreparável ou, pelo menos, de difícil reparação, quando seja razoavelmente de prever que tal reparação não se possa fazer em tempo útil, i.e., sem que o decurso do tempo necessário comprometa irremediavelmente a própria subsistência económica da ora recorrente.
3ª - No caso dos autos, verifica-se o requisito da alínea a) do artº 76º da LPTA, na medida em que a imediata execução do despacho impugnado coloca em perigo a actividade da ora recorrente, pois:
a) - O edifício em questão constitui o principal empreendimento da ora recorrente;
b) Os investimentos já realizados e a realizar pela ora recorrente foram calculados tendo em vista a rápida conclusão dos trabalhos de construção do edifício, e a consequente venda dos respectivos apartamentos;
c) A ora recorrente afectou parte significativa da sua estrutura económico-financeira à execução das obras 'embargadas' pelo despacho sub-judice, pelo que não tem disponibilidades financeiras que possa aplicar na realização de outros empreendimentos;
d) a paralização das obras fará a ora recorrente incorrer em responsabilidade civil perante terceiros, tendo de pagar indemnizações que neste momento não é possível quantificar à empresa de construção a que se associou, bem assim como ao inquilino da sub-cave do prédio em questão;
e) a imobilização do dinheiro necessário ao pagamento de tais indemnizações geraria, por si só, elevados encargos financeiros
4ª - A paralização das obras no estado em que se encontram afecta ainda gravemente a estrutura do edifício vizinho, sendo imprevisíveis os prejuízos que poderão resultar para a ora recorrente da sua eventual derrocada.
5ª - A paralização das obras de construção do edifício em questão afecta também, e decisivamente, a imagem pública do empreendimento em causa e, consequentemente, a imagem da ora recorrente no mercado de construção e venda de imóveis. Por outro lado,
6ª - A suspensão requerida não determinará qualquer lesão do interesse público e, muito menos, um prejuízo especialmente qualificado pela sua gravidade, o que, aliás, é condição sine qua non para que o presente pedido de suspensão da eficácia possa ser recusado com fundamento no artº 76º/1/b) da L.P.T.A., pois:
a) as obras embargadas encontravam-se devidamente licenciadas pela Câmara Municipal de Lisboa;
b) a suspensão da eficácia do acto de aprovação do projecto de construção titulado pela licença de obras nº 2.966 revela-se como uma medida manifestamente inadequada e desproporcional aos objectivos que visam salvaguardar.'
Por acórdão de 16 de Novembro de 1995, a secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso e confirmou a sentença recorrida.
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3 - Sempre inconformada, a recorrente, sob invocação do disposto nos artigos 102º e 103º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho e
765º e segs. do Código de Processo Civil, interpôs daquela decisão recurso para o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, com base em oposição de julgados, apontando como acórdão fundamento o 'acórdão da 2ª subsecção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, de 9 de Julho de 1987 (cfr. Proc. nº 23,994), na medida em que então se decidiu que não lesa gravemente o interesse público urbanístico o prosseguimento da construção de um edifício cujo projecto foi aprovado pela Câmara Municipal que também licenciou as obras'.
E, nas alegações a seguir apresentadas, em ordem a demonstrar a oposição de julgados, concluiu deste modo a fundamentação aduzida:
1ª O aliás douto acórdão recorrido, ao confirmar a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo, de 24 de Novembro de 1994, contraria frontalmente o acórdão da 2ª Subsecção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, de 9 de Julho de 1987, pois que neste douto aresto se concluiu pela existência de um prejuízo de difícil reparação em caso de paralização das obras da então requerente, não obstante esse prejuízo ser susceptível de avaliação pecuniária;
2ª O aliás douto acórdão recorrido veio contrariar este entendimento jurisprudêncial, tendo recusado liminarmente a possibilidade de qualquer prejuízo susceptível de avaliação pecuniária integrar a previsão normativa da alínea a) do art. 76º/1 da LPTA; Contudo,
3ª Tal conclusão apenas é admissível após cuidada ponderação sobre as possibilidades de reintegração natural da esfera do requerente aquando da sentença final, o que não aconteceu no aliás douto acórdão recorrido, conforme o exige, aliás, o direito à tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos arts.
20º e 268º/4 e 5 da CRP; Por outro lado,
4ª O juízo jurisdicional sobre a probabilidade de se verificarem prejuízos de difícil reparação para o particular, na sequência da execução do acto administrativo cuja suspensão da eficácia se requerer, radica necessariamente na ponderação simultânea da gravidade da lesão do interesse público que eventualmente advenha daquela suspensão, pecando, pois, por excesso de formalismo a pretensão de que a ponderação judicial a efectuar na suspensão da eficácia dos actos administrativos, sobre os requisitos positivo e negativo, se divide em dois momentos claramente distintos e, como tal, susceptíveis de consubstanciar duas apreciações autónomas e sem qualquer relação entre si; Em consequência,
5ª No aliás douto acórdão recorrido considera-se existir grave lesão do interesse público na hipótese de suspensão da eficácia do acto requerido, não obstante as obras embargadas da ora recorrente se encontrarem devidamente licenciadas pela Câmara Municipal de Lisboa; Deste modo,
6ª O aliás douto acórdão recorrido contraria frontalmente o acórdão da 2ª Subsecção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, de 9 de Julho de 1987 (cfr. Proc. nº 23.994), pois neste se decidiu que não lesa gravemente o interesse público urbanístico o prosseguimento da construção de um edifício cujo projecto foi aprovado pela Câmara Municipal que também licenciou as obras; Por outro lado,
7ª Com a autonomização, na segunda Revisão Constitucional de 1989, de um preceito especificamente dedicado a garantir o acesso à justiça administrativa, não apenas para o 'reconhecimento' - como se dispunha no texto anterior -, mas também para a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos (art.
268º/5 CRP), a Constituição superou decididamente o quadro originário do recurso de anulação dos actos administrativos, consagrando um verdadeiro direito à tutela jurisdicional efectiva, pelo que:a) Abriu caminho a acções de tutela positiva dos direitos dos administrados perante a Administração;
b) Reconheceu o particular como legítimo titular de uma posição subjectiva de vantagem em ordem à satisfação ou conservação de um bem jurídico, digna da atribuição dos correspondentes poderes processuais para a sua efectiva realização;
8ª A Constituição da República Portuguesa consagra o direito fundamental á suspensão da eficácia dos actos administrativos de que se haja interposto ou de que se pretenda interpor recurso contencioso de anulação, sendo reconduzível ao núcleo fundamental do direito dos administrados à tutela jurisdicional efectiva, pelo que é de afastar o entendimento segundo o qual a suspensão da eficácia é uma providência de carácter excepcional;
9ª O nº 1 do art. 76º da LPTA está ferido de inconstitucionalidade, porquanto:
a) Conflitua, desde logo, com o direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva, pois o âmbito de protecção deste estende-se ao acautelamento de todos os prejuízos que o particular provavelmente venha a sofrer com a execução do acto administrativo, e não somente com aqueles de difícil reparação;
b) É, por outro lado, redundante, no sentido de que toda a suspensão da eficácia de um determinado acto administrativo lesa sempre o interesse público, tal como é configurado por uma Administração executiva, como
é a nossa, pelo que se constitui, afinal, em cláusula de exclusão ilícita do funcionamento desse meio jurisdicional, denegando, em consequência, o direito à tutela jurisdicional efectiva, previsto nos arts. 20º e 268º/4 e 5;
c) Apela ainda a uma valoração judicial da dificuldade de reparação do prejuízo do particular e da gravidade da lesão do interesse público contrária à ideia material de Direito prosseguida pela Administração, no sentido de que recorta a actividade por esta desenvolvida numa feição contrária aos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, violando, pois, o preceituado no art. 266º/1 da Constituição;
10ª O art. 76º/1 da LPTA está ferido de inconstitucionalidade material, por restringir desproporcionada e desnecessariamente o direito à tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos arts. 20º e 268º/4 e 5 da Constituição, afectando o conteúdo essencial deste, em clara violação do art. 18º/2 e 3 da Constituição.'
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4 - O Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, por acórdão de 16 de Novembro de 1995, não dando por verificada a oposição de acórdãos invocada pelo recorrente, considerou findo o respectivo recurso.
Para tanto, depois de assinalar que a recorrente 'em lugar de se cingir ao objecto da aludida alegação [tendente a demonstrar que entre os dois acórdãos existe a oposição exigida pelos artigos 763º ou 764º do Código de Processo Civil] - o que fez na matéria consubstanciada nas três primeiras conclusões - passou a alargar o respectivo âmbito ao próprio objecto do recurso tal como se houvesse já sido dada por existente a sugerido oposição de acórdãos, articulado esse previsto no nº 2 do artigo 767º do mesmo diploma, e que por isso se apresenta nesta fase como manifestamente prematuro', não considerou no plano da apreciação e decisão 'a matéria alegada levada às conclusões 4ª a 10ª' da respectiva alegação.
E a seguir, concluiu-se que a 'situação fáctico-
-processual subjacente aos acórdãos em presença', se bem que ambos reportados à interpretação do sentido e alcance do estatuido na alínea a) do nº 1 do artigo
76º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, era substancialmente dissemelhante, tendo pois ' o aparente antagonismo das asserções jurídicas adoptadas tido assento e fundamento em diversas realidades fácticas com relevância jurídica'.
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5 - A recorrente, buscando abrigo no artigo 70º, nº
1, alínea b) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), trouxe então os autos a este Tribunal, expondo na petição do recurso as suas razões do modo seguinte:
'A alínea a) do artigo 76º, nº 1, do Decreto-Lei nº
267/85, de 16 de Julho, [foi interpretada na decisão recorrida] em clara desconformidade com o direito à tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos artigos 20º e 268º, nºs 4 e 5 da Constituição, conforme oportunamente alegado pela recorrente na 3ª conclusão das suas alegações de recurso.
O presente recurso vem ainda interposto por a norma do artigo 76º, nº 1 daquele diploma, aplicada no aliás douto acórdão recorrido, violar o direito à tutela jurisdicional efectiva no contencioso administrativo garantido nos artigos 20º e 268º nºs 4 e 5 da Constituição, ofendendo, desse modo, quer o princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, quer o princípio pro actione, conforme também alegado pela recorrente nas 9ª e
10ª conclusões das suas alegações de recurso'.
Ante o quadro jurídico e factual retratado na exposição que vem de fazer-se, entende o relator não poder conhecer-se do objecto do recurso por força da inverificação de alguns dos requisitos condicionadores da sua admissibilidade.
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6 - A apreciação das questões de constitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional no domínio dos processos de fiscalização concreta com decisões de não provimento ou rejeição (aqueles que aqui cabe analisar) acha-se condicionada pela obrigatória verificação de certos pressupostos cuja inexistência inviabiliza a abertura do recurso constitucional.
Desde logo, o recorrente há-de ter suscitado, durante o processo, a questão da inconstitucionalidade de uma dada norma jurídica, norma essa que, não obstante a suspeição de ilegitimidade constitucional sobre ela lançada, veio depois ser aplicada na decisão recorrida como seu fundamento normativo.
A intervenção do Tribunal Constitucional em via de recurso só se justifica quando a decisão que vier a proferir sobre a questão de constitucionalidade seja susceptível de se projectar utilmente sobre o julgamento da questão, isto é, sobre a decisão da causa julgada pelo tribunal
'a quo'.
Com efeito, a jurisprudência constitucional tem reiterado o entendimento de que o recurso de constitucionalidade desempenha uma função instrumental, só devendo, por isso, conhecer-se das questões de constitucionalidade, se a decisão a proferir no julgamento de tal questão puder inferir utilmente na decisão da questão de fundo (cfr. por todos, os acórdãos nºs 169/92 e 257/92, Diário da República, II Série, de, respectivamente, 18 de Setembro de 1992 e 18 de Junho de 1993).
Ora, à luz destes princípios inarredáveis na metódica de apreciação da admissibilidade dos recursos de fiscalização concreta de constitucionalidade, há-de concluir-se no sentido do não conhecimento do objecto do presente recurso.
Vejamos porquê.
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6 - No requerimento apresentado no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa em ordem à suspensão da eficácia do despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, a recorrente não suscitou qualquer questão de constitucionalidade, nomeadamente, a da norma do artigo 76º, nº 1, do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) ali invocada como fundamento normativo da sua pretensão.
E, quando levou recurso da decisão daquele tribunal à Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, discreteando sobre os requisitos da suspensão da eficácia dos actos e sua aplicação ao caso concreto, de novo omitiu qualquer referência a questões de constitucionalidade, nomeadamente, a da norma do artigo 76º daquele diploma legal.
A recorrente veio a suscitar, pela primeira vez, a questão da inconstitucionalidade deste normativo, tão somente no recurso que, com fundamento em oposição de julgados, interpôs para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo daquele Alto Tribunal.
Como decorre dos artigos 102º e 103º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e 765º e 766º do Código de Processo Civil, o seguimento deste recurso acha-se condicionado à verificação prévia pelo tribunal de uma efectiva oposição entre dois acórdãos - o acórdão recorrido e o acórdão fundamento.
Quando se decidir no sentido da inexistência de oposição o recurso considera-se findo, não chegando por isso o tribunal a conhecer da questão fundamental de direito relativamente à qual vinha invocada a contradição jurisprudencial.
Ora, no caso sub judice, o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo não teve por verificada a 'aventada oposição de acórdãos', dando por findo o respectivo recurso.
Com efeito, o acórdão impugnado, depois de ponderar que a recorrente 'em lugar de se cingir ao objecto da aludida alegação [nos termos do artigo 765º, nº 3 do Código de Processo Civil] passou a alargar o respectivo âmbito ao próprio objecto do recurso tal como se houvesse já sido dada por existente a sugerida oposição de acórdãos, articulado esse previsto no nº 2 do artigo 767º do mesmo diploma, e que por isso se apresenta nesta fase como manifestamente prematuro', não tomou em consideração tudo quando se alegou para além da especifica matéria da existência ou inexistência de oposição de julgados.
E assim sendo, a decisão recorrida não conheceu, como não podia conhecer, da questão de constitucionalidade suscitada pela recorrente, como também não aplicou, explícita ou sequer implicitamente, a norma do artigo
76º a que tal questão se reportava.
Com efeito, o acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo não fez aplicação de qualquer norma arguida de inconstitucional, nomeadamente da norma do artigo 76º, nº 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, limitando-se a operar no âmbito da estatuição do quadro normativo dos artigos 765º a 767º do Código de Processo Civil, em relação ao qual não fora levantada qualquer suspeita de inconstitucionalidade.
Neste contexto jurídico-material, e independentemente da questão de se saber se o recurso fundado em oposição de julgados deve ser havido como um recurso ordinário para os efeitos do artigo 75º, nº 2, da Lei do Tribunal Constitucional - matéria que não importa aqui dilucidar, desde logo porque a recorrente apenas suscitou a questão de constitucionalidade nas alegações de recurso para o Pleno - há-de concluir-se que, por não se mostrarem reunidos todos os pressupostos de que dependeria a sua admissibilidade, não pode tomar-se conhecimento do recurso.
Notifiquem-se as partes nos termos do artigo 78º-A, nº 1, da Lei do Tribunal Constitucional.
Lisboa, 26 de Março de 1996
As) Antero Alves Monteiro Dinis