Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Processo nº 65/89
2ª Secção Relator: Cons.Sousa e Brito



Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional

I A CAUSA


1. A Sociedade de Investimento A. interpôs, para a 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo (STA), recurso contencioso de anulação do despacho de 7.6.86 do Secretário-Adjunto para o Equipamento Social de Macau, auto­rizando a aplicação da taxa prevista no artº 3., do DL nº41/80/M, de 15 de Novembro, em substituição do espaço a reser­var para o estacionamento de veículos no edifício que aquela sociedade projectava construir, atribuindo a tal acto os vícios de violação de lei por erro de direito e de falta de fundamentação.

Mais tarde, em requerimento avulso (fls 23/25), veio a referida recorrente invocar a inconstitucionalidade desse artº. 3º porque, criando um verdadeiro imposto, só podia ser emitido pela Assembleia Legislativa de Macau e não - como sucedeu - pelo Governo, desprovido de autorização legislati­va.

2. A 1ª Secção do STA, através do Acordão de fls.52/63, concedeu provimento ao recurso, anulando o acto impugnado.

Entendeu-se, em tal decisão, não se verificar o invoca­do vício de forma por falta de fundamentação e, quanto à fixação do conteúdo jurídico do acto impugnado, consignou-se que ao '«autorizar» a aplicação de uma certa taxa prevista no DL nº41/80M, de 15 de Novembro, ao projecto de construção' apresentado, o acto em causa, 'permitindo aos competentes serviços a liquidação da taxa em substituição da exigência de construção do parque, continha, do mesmo passo, a deter­minação unilateral autoritária, definitiva e executória de sujeição da recorrente ao pagamento dela como condição de apreciação do projecto de construção que apresentara'.

Especificamente quanto à questão de constitucionalidade da norma em causa, desenvolve o Acórdão o seguinte raciocí­nio interpretativo (que citamos a partir das alegações de fls.76/78) :

- ao Supremo Tribunal Administrativo não compete 'declarar' a inconstitucionalidade de nor­mas - pois tal declaração cabe apenas ao Tribunal Constitucional , mas tão somente recusar a aplica­ção de normas inconstitucionais;

- o controlo da constitucionalidade dos diplomas emitidos pelos poderes legislativo e administrativo de Macau faz-se em conformidade com as normas estabelecidas na Constituição da Repúbli­ca Portuguesa e, consequemente, o tribunal pre­visto no artigo 40º, nº 3, do Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei Constitucional nº1/76, de 17 de Fevereiro (alterado pela Lei nº 53/79, de 14 de Setembro), não é outro senão o Tribunal Con­stitucional, e a regra do artigo 41º, nº 3, do mesmo Estatuto - que limitava o controlo judicial da constitucionalidade à inconstitucionalidade material - deve considerar-se parcialmente caduca;
- a prestação pecuniária a que podem ficar sujeitos os construtores de edifícios, nos termos da norma questionada, não tem a natureza jurídico--fiscal de taxa, pois esta pressupõe sempre uma contraprestação devida pela administração ao res­pectivo obrigado, que, no caso, não existe;
- tal 'contribuição especial' não deve, por isso, ter tratamento jurídico diferente do previsto no Estatuto Orgânico de Macau para a criação de im­postos;
- ora, é da competência exclusiva da Assem­bleia Legislativa
'definir os elementos essenciais do regime tributário do território, estabelecendo a incidência e a taxa de cada imposto e fixando os termos em que podem ser concedidas isenções e outros benefícios fiscais' (artigo 31º, nº1, alí­nea l), e nº 2, do citado Estatuto);

- assim, o Governador de Macau não podia legislar sobre criação de impostos ou 'contribui­ções especiais', nos termos ditos, ou sobre maté­rias inerentes ao sistema fiscal, não estando a Assembleia Legislativa dissolvida
(como era o caso) e sem autorização desta;

- não tendo o Decreto-Lei nº41/80/M sido emitido ao abrigo de qualquer autorização legislativa, a regra do seu artigo 3º, nº 1, na parte assinalada, é anti-estatutária e, portanto, inconstitucional;

- por isso, nos termos dos artigos 207º da Constituição e 4º, nº
3, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Decreto-Lei nº129/84, de
27 de Abril, ratificado com alterações pela Lei nº 4/86, de 21 de Março), decidiu-se recusar a aplicação da norma do artigo 3º, nº 1, do Decreto-Lei nº
41/80/M, de 15 de Novembro, na parte em que estatui que a reserva de áreas de estacionamento prevista no artigo 1º, nº 1, possa ser substituída pelo pagamento de uma 'taxa'.

3. É a esta decisão que se reporta o presente recurso, interposto pelo Ministério Público, nos termos do artº 70º., nº 1, al.a),
71º.,72º.,nºs 1, al. a) e 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (LTC), visando a apreciação da inconstitucionalidade da norma do artº.3º., nº1, do DL 41/80/M, de
15 de Novembro, no trecho em que dispõe que a reserva de áreas de estacionamento prevista no artº 1º.,nº 1, possa ser substituída pelo pagamento de uma taxa, inconstitucionalidade esta 'por violação do disposto no artº 31º., nº1, al.l) e nº 2, do Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei Constitucional nº 1/76, de 17 de Feverei­ro'.

Admitido o recurso, alegou o Mº.Pº., concluindo :

1º - O Tribunal Constitucional não tem competên­cia para apreciar a eventual inconstitucionali­dade orgânica de norma constante de decreto-lei do Governador de Macau, por invasão da reserva de competência legislativa da Assembleia Legislativa desse Território;

2º - Caso assim se não entenda, deve julgar-se sanada, por força da superveniente ratificação do respectivo decreto-lei, a inconstitucionalidade orgânica - por violação do artigo 31º, nºs 1, alínea l), e 2), do Estatuto Orgânico de Macau (Lei nº 1/76, de 17 de Fevereiro) - da norma do artigo 3º, nº
1, do Decreto-Lei nº 41/80/M, de 15 de Novembro, na parte em que estatui que a reser­va de áreas de estacionamento prevista no artigo 1º, nº 1, possa ser substituída pelo pagamento de uma 'taxa'.

A impugnante do acto, aqui recorrida, por sua vez, contra-alegou formulando as conclusões que seguem :


1º A norma constante do artigo 41º nº 3 do Estatuto Orgânico de Macau não consagra, gene­ricamente o âmbito da fiscalização jurisdicional da constitucionalidade dos diplomas dos orgãos legislativos do Território. Esta norma, que abrange cumulativamente os diplomas dimanados dos órgãos legislativos do Território e os dimanados dos órgãos da República ali vigentes, contém ape­nas um elemento de correcção das regras de prece­dência entre diplomas da República e diplomas locais, prescritas nos nºs 1 e 2 do mesmo artigo.

2º. A norma constante do artigo 14º, nº 2, do Estatuto institui a ratificação pela Assem­bleia Legislativa dos decretos-leis do Governador publicados fora dos casos em que é necessária autorização legislativa prévia. A ratificação aí prevista é de natureza político-legislativa e não visa a sanação de vícios de inconstitucionalidade orgânica.

3º. O Tribunal Constitucional, como o Su­premo Tribunal Administrativo, são competentes para conhecer da inconstitucionalidade orgânica de diplomas do Governador de Macau.



4º. A norma constante do artigo 3º, nº 1, do Decreto-Lei nº 41/80/M, de 15 de Dezembro, é orgânicamente inconstitucional porque criou uma contribuição especial ou imposto, invadindo a competência legislativa da Assembleia Legislati­va, sem que o Governador estivesse autorizado a tal e não sendo dispensável a autorização legis­lativa da Assembleia.


Corridos os pertinentes vistos, importa decidir.

II FUNDAMENTAÇÃO

4. Dispõe o artº.3º, do DL nº 41/80/M, de 15 de Novembro
:


'1. Por despacho do Governador, ouvidos os serviços de Obras Públicas e Transportes, poderá, excepcionalmente, ser autorizada a substituição da reserva de áreas de estacionamento pelo paga­mento de uma taxa, nos seguintes casos :


a) Quando a configuração ou área do lote se mostrem inadequadas ou insuficientes para as ma­nobras de acesso ao estacionamento;

b) Quando a localização do lote seja de molde a que o cumprimento do disposto no nº1 do artº 1 possa originar prejuizo ou embaraço para o trânsito;

c) Quando os planos de urbanização ou estu­dos parcelares proíbam ou desaconselhem a insta­lação de parques automóveis integrados nos edifí­cios.

2. A autorização para a substituição pode ser total ou parcial relativamente ao número de unidades-parque calculadas, recaindo a taxa sobre a parte cuja substituição for autorizada.'

Cumpre antes de mais ter presente que o Estatuto Orgânico de Macau (Lei nº1/76, de 17 de Fevereiro - EOM), sofreu na pendência do presente recurso (já posteriormente às alegações do Mº.Pº. de fls.74 e segs) importantes altera­ções decorrentes da Lei nº 13/90, de 10 de Maio. Algumas dessas alterações, como adiante se verá, incidem sobre aspectos particularmente relevantes no presente recurso, tornando necessário, na exposição que se segue, enunciar e resolver algumas questões decorrentes dessa situação de su­cessão de leis.

Feito este reparo introdutório, vejamos a configu­ração da
«questão de inconstitucionalidade» que levou o STA a não aplicar a norma do artº
3º., nº1, do citado diploma de Macau, entendendo, em função dessa recusa, estar o acto im­pugnado 'viciado por erro de aplicação de norma constitucio­nalmente inválida'.

4.1. Caracterizou a decisão recorrida a importân­cia pecuniária estabelecida em substituição da reserva de áreas de estacionamento
(importância à qual o diploma em causa chama «taxa») como uma '«contribuição especial» que não tem a natureza jurídico-fiscal de taxa, não devendo, por isso, ter tratamento jurídico diferente do previsto no EOM para a criação de impostos'.

A criação de impostos, com efeito, reservava-a o EOM à Assembleia Legislativa (artº 31., nº 1, al. l)), sen­do que o DL 41/80/M foi editado pelo Governador do Territó­rio, sem qualquer autorização legislativa e sem que a Assem­bleia se encontrasse dissolvida (cfr. artº 13º, nº 2, do EOM, na versão anterior à Lei 13/90), invocando expressamen­te, como resulta do preâmbulo do diploma (fls. 27 do apenso), competência legislativa própria (cfr. artº.13º, nº 1, do EOM, versão anterior à Lei 13/90).

Coloca, assim, a decisão recorrida uma questão de inconstitucionalidade orgânica relativamente à qual a entidade recorrente, o Mº.Pº. entende carecer o Tribunal Constitucional de competência.

É este o primeiro problema a resolver.

5. Ocupa o Território de Macau, no âmbito da ordem jurídica portuguesa, um espaço com características específicas. Tais especificidades advêm, desde logo, da circunstância - já por diversas vezes sublinhada por este Tri­bunal (cfr. Ac. nºs. 284/89, 245/90 e 292/91, respectivamen­te, nos DR-II de 12.6.89, 22.1.91 e 30.10.91) - de a Consti­tuição da República Portuguesa não reger automaticamente em Macau, cujo verdadeiro
'texto constitucional' reside no seu Estatuto Orgânico, só se aplicando da Constituição, para além do que ela própria indica, o que o Estatuto explícita ou implicitamente dela recebe (cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, A Fiscalização da Constitucionalidade das Normas de Macau, Separata da Revista do Ministério Público, Lisboa 1991, pág.9).

No caso estamos perante uma decisão do STA, orgão jurisdicional que estando, como aqui está, em causa a im­pugnação contenciosa de acto administrativo de um Secretário-Adjunto do Governo de Macau, exercia, e continua a exercer posteriormente à Lei de Bases da Organização Judi­ciária de Macau (artº 16º., da Lei nº 112/91, de 29 de Agos­to), a sua jurisdição também relativamente a Macau.

Essa decisão do STA reporta-se a um diploma e a uma norma própria do espaço jurídico daquele Território sob administração portuguesa. Esta circunstância, no entanto, não inibe a intervenção em sede de fiscalização concreta deste Tribunal, que exerce a sua jurisdição 'no âmbito de toda a ordem jurídica portuguesa', como refere o artº 1º., da LTC (sobre a intencionalidade desta formulação, relativamen­te a Macau, cfr. Barbosa de Melo/Cardoso da Costa, Projecto de Lei Sobre a Organização, Funcionamento e Processo do Tri­bunal Constitucional, no Bol. da Fac. de Direito de Coimbra, Vol.LX, e em Separata, nota ao referido artº. 1º). Tal pos­sibilidade, aliás, decorre da circunstância de ainda não ter sido exercida, no que à jurisdição constitucional con­cerne, a faculdade conferida pelo artº 75º do EOM, na sua actual formulação.

Questão diversa é a de saber se tal fiscalização se pode traduzir na apreciação, tanto por este Tribunal como pelo STA, de uma situação de inconstitucionalidade orgânica, ou a ela equiparável, como a que aqui se suscita.

É o passo que se segue na nossa indagação.

5.1. À data em que foi proferida a decisão aqui recorrida, vigorava, como já se disse, a versão do EOM ante­rior à Lei 13/90. Nessa, a apreciação pelos Tribunais de questões de inconstitucionalidade restringia-se à inconsti­tucionalidade material, como expressamente decorria do artº. 41., nº 3, de então ('Se (...) as normas dimanadas forem materialmente inconstitucionais, os tribunais poderão decla­rar a respectiva inconstitucionalidade').

Consagrava-se assim um regime semelhante ao decorrente do artº 123º, da Constituição de 1933, na redacção introdu­zida pela Lei nº 3/71, de 9 de Agosto, em que a inconstitu­cionalidade orgânica e formal era subtraída à apreciação dos tribunais (cfr. Jorge Miranda, Decreto, Separata do Dicioná­rio Jurídico da Administração Pública, Coimbra, 1974, pág. 104 e segs).

A especificidade do EOM, nessa formulação, era e é acentuada pela generalidade da doutrina : Jorge Miranda, por exemplo, referindo que 'aos tribunais em fiscalização con­creta não era dado conhecer a inconstitucionalidade orgânica e formal', fala a propósito de 'influência serôdia do regime do artº. 123º, da Constituição de 1933' (Manual de Direito Constitucional, 3º. ed., Tomo II, Coimbra 1991, pág. 529); Gomes Canotilho e Vital Moreira, no mesmo sentido, referiam existir, fiscalização judicial concreta da constituciona­lidade, mas apenas da inconstitucionalidade material
(Cons­tituição da República Portuguesa Anotada, 2ª. ed., 2º. Vol., Coimbra 1985, pág.579).

Com as alterações introduzidas pela citada Lei nº 13/90 no EOM, a questão da apreciação de inconstitucionali­da­des orgânicas e formais sofre substancial alteração, pas­sando os tribunais, na redacção do artº.41., nº
1, então introduzida, a não poder aplicar, nos feitos submetidos a julgamento,
'normas que infrinjam as regras constitucionais ou estatutárias ou os princípios nelas consignados'. Esta alteração traduz um alargamento do 'âmbito de fiscalização concreta judicial difusa', a todas as formas de inconstitu­cionalidade e de ilegalidade' (Gomes Canotilho/Vital Morei­ra, A Fiscalização cit., pág.25; v., também, Jorge Miranda, Manual cit., pág.529 e o acórdão deste Tribunal nº 75/95, Diário da República, II Série, de 12 de Junho de 1995, p.6462).


Assim se compreende, com base nas disposições le­gais então vigentes, a afirmação, elevada a conclusão nas alegações do Mº.Pº., de que este Tribunal (tal como o STA) não dispunha de competência para apreciação de uma eventual inconstitucionalidade orgânica do DL 41/80/M, decorrente do seu carácter anti-estutário.

Tal possibilidade veio, porém, a ser atribuída (a caber a todos os tribunais, incluindo o Tribunal Constitu­cional, que podem actuar no espaço jurídico de Macau), já na pendência deste recurso de constitucionalidade. Importa, assim, determinar a forma pela qual essa eventualidade se irá repercutir na presente decisão.

5.2. Assume o recurso de constitucionalidade nesta espécie
(fiscalização concreta) natureza de «recurso de cas­sação» (cfr. J.M.Cardoso da Costa, A Jurisdicção Constitu­cional em Portugal, 2ª. ed., Coimbra 1992, pág.57) onde se não julga a causa mas sim - e aí reside a essência da cas­sação - o julgamento consubstanciado na decisão recorrida (cfr. Marc Ancel, Les Cours Suprêmes et le «recours en Cassation», in Annales de l'Institut de Droit Comparé de l'Université de Paris, III, 1938, pág. 298). Daí que, ao provimento do recurso corresponda, nos termos do artº. 80º., nº2, da LTC, a baixa dos autos ao tribunal de onde provie­ram, para que aí se reforme a decisão recorrida.

Reporta-se, assim, este recurso à apreciação da recusa, constante da decisão do STA, de aplicar o artº.3º, nº 1, do DL nº 41/80/M, e, porque se não coloca a eventuali­dade de tal apreciação se vir a fundar 'na violação de nor­mas ou princípios constitucionais ou legais diversos' dos que fundaram a recusa, a apreciação a levar a cabo nesta decisão pode ser enunciada como a de saber se a decisão do STA podia recusar a aplicação da norma em apreço, com funda­mento na sua ilegitimidade orgânica.

Ora, só baseando-se nas disposições vigen­tes no momento da decisão recorrida, poderá este Tribunal proceder a tal determinação, sem que isso se traduza na apreciação de um novo problema, diverso do solucionado pelo Acórdão recorrido. Dando por assente, como atrás se demonstrou, que relativamente a Macau, a existência de uma inconstitucionalidade orgânica (no caso uma ilegitimidade estatutária de natureza orgânica) não podia fundar, ao tempo do Acórdão recorrido (Janeiro de 1989), uma recusa de aplicação de normas
(v.artº.41., nº 3, do EOM, na versão anterior à Lei 13/90), torna-se evidente que essa decisão de recusa careceu de fundamento.
Mas também se torna evidente que, assim como o Supremo Tribunal Administrativo não tinha competência para julgar dessa questão de inconstitucionalidade, também não a tem este Tribunal Constitucional, à luz das mesmas normas constitucionais do EOM, para censurar tal julgamento, proferindo nova decisão, com efeito de cessação da anterior.

É certo que para decidir a questão de inconstitucionalidade suscitada, o Supremo Tribunal Administrativo, considerou que 'a regra do artigo
41º, nº 3, deve considerar-se parcialmente caduca', em face do disposto nos artigos 2º, 31º, nº 3, alínea a) e c), 40º, nº 2 e 41º, nº 1 do EOM de 1976 e no artigo 296º, nº 1, da Constituição - texto de 1982, correspondente ao actual artigo 292º, nº 2 -, os quais implicariam que 'o controlo de constitucionalidade dos diplomas emitidos pelos poderes legislativo e administrativo de Macau se faz em conformidade com as normas estabelecidas na CRP'.

Só que esta questão prévia, que foi decidida em sentido contrário no presente acórdão, não é a questão de inconstitucionalidade suscitada, que limita a competência deste Tribunal (artigo 71º, nº 1, da LTC).


III DECISÃO

Pelo exposto, decide-se não tomar conhecimento do recurso.
Lisboa, 7 de Fevereiro de 1996 José de Sousa e Brito Bravo Serra Fernando Alves Correia Messias Bento Guilherme da Fonseca Luis Nunes de Almeida