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Processo nº. 544/93
2ª. Secção Rel. Cons.: Sousa e Brito
Acordam na 2ª. Secção do Tribunal Constitucional:
I A CAUSA
1. A requereu ao Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 76º. e segs. do DL nº. 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos -- LPTA), a suspensão de eficácia de acto consubstanciado na Resolução do Conselho de Ministros nº. 42/92, de 27 de Novembro de 1992 (publicada no DR-I-B de 27/11/92), relativa à reprivatização da sociedade B.. No respectivo requerimento inicial alegou que tal Resolução inviabiliza o seu direito de reversão, resultando da execução desta 'prejuízo irreparável ou de difícil reparação', interessando-lhe -- como afirma interessar-lhe -- 'a recuperação da posição social na empresa, posto que está intacto o seu direito de propriedade face a uma nacionalização nula ou inválida'.
Consignou ainda o requerente, no mesmo requerimento de suspensão:
' Assinale-se por cautela que uma interpretação do artigo 76º do Dec.Lei nº
267/85 que leve a admitir a reparabilidade do dano resultante da execução do acto, mesmo quando dessa execução resulta impedimento absoluto para o recorrente de exercer o direito de reversão e do direito de preferência , garantindo o direito de propriedade aos 45 % do capital da empresa, por via da nulidade da nacionalização, implica a inconstitucionalidade da alínea a) do artigo 76º referido por ofender os artigos 1º a 3º, 13º, 62º, 82º e 83º da C.R.P..'
Por Acórdão proferido em 4 de Março de 1993 (fls.
148/153), a 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo indeferiu tal pedido de suspensão de eficácia, consignando a propósito o seguinte:
' A suspensão de eficácia do acto recorrido só pode ser concedida quando se verifiquem cumulativamente os requisitos do nº 1 do artº. 76º da LPTA.
É por isso necessário que a execução do acto cause possivelmente prejuízos de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no processo -- requisito positivo; que a suspensão não determine grave lesão do interesse público -- requisito negativo; e que do processo não resultem fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso -- al. c).
Vejamos então se se verifica o requisito da al. a).
A privatização consubstanciada no DL 148/92 compreende duas fases ou operações distintas, que obedecem a condições não coincidentes: uma, imediata, que tem por objecto 55 % do capital social e outra, diferida, a realizar no prazo de 3 anos nas condições a definir por Resolução do Conselho de Ministros que compreende os restantes 45 % do capital social.
Esta Resolução 42/92 que constitui o acto cuja eficácia se pretende suspender, é que veio regulamentar a privatização instituída pelo DL 148/92, autorizando a alienação do lote de acções correspondentes a 45 % do capital e explicitando a forma que ela deva revestir.
Era precisamente de 45 % a percentagem do capital social de B de que o Req. era titular à data da nacionalização, pertencendo ao Estado os restantes
55 %.
Sendo assim, não se descortina que da execução desta 2ª fase da privatização acarrete prejuízos de difícil reparação para o Req., já que não alegou factos susceptíveis de convencer o tribunal da dificuldade de reparação para o Req. dos prejuízos que o acto recorrido lhe possa causar.
De facto, como pondera o MP, a dificuldade ou impossibilidade de reparação através da 'reconstituição in natura' não é suficiente para dar como verificado tal requisito; desde que os danos possam ser, sem grandes dificuldades, avaliados em dinheiro, como é, inequivocamente o caso, não se poderá falar em prejuízo de difícil reparação, como tem sido jurisprudência assente neste STA e se julgou de resto no Acórdão de 24.9.92 Rec. 31091-A (fls.
113 segs.) tirado em processo com intervenção precisamente das mesmas partes.
Como se escreveu naquele Acórdão, não basta que a execução do acto impeça a realização específica ou a reconstituição natural do direito invocado para que se justifique a suspensão. É indispensável que tal direito não possa ser objecto de adequada reparação mediante compensação pecuniária.
Não basta alegar que a execução do acto inviabiliza o exercício in specie ou in natura do direito cuja lesão se invoca para sustentar o pedido de restituição ou reversão das acções nacionalizadas sendo também necessário demonstrar que a sua ofensa é susceptível de produzir prejuízo irreparável ou de difícil reparação.
Só pode considerar-se irreparável ou de difícil reparação o prejuízo que não comporte uma exacta avaliação pecuniária (M.Caetano, Manual, 10º Ed., vol I, pág. 565), cabendo ao Req. o ónus de alegar e provar a existência de danos dessa natureza.
O Req. porém, nada diz sobre a irreparabilidade ou a dificuldade de reparação dos prejuízos, para além do que consta dos artigos 54º e 55º -- inviabilização do direito de reversão.
E deveria tê-lo dito já que o requisito da al. a) do artº. 76º deve ser demonstrado pelo requerente da suspensão. Não tendo sido feita essa prova, porque o preceito não contém uma presunção 'juris tantum' desses prejuízos, como simples consequência da execução do acto, o pedido de suspensão deve ser indeferido - Ac. STA de 16.9.86, Rec. 24 211.
Não se vê que da execução do acto possa causar para o Req., em termos de causalidade adequada, um prejuízo irreparável ou de difícil reparação.
Mesmo admitindo que o prejuízo sofrido pelo Req. equivale à totalidade do valor das acções de que era titular, não se vê que seja difícil calcular uma indemnização adequada à sua verificação.
Não se verifica pois o requisito da al. a) do nº. 1 do artº 76º, o que implica por si só que o pedido deva ser indeferido. '
2. Desta decisão, fundando-se na alínea b) do nº. 1 do artigo
70º., da Lei nº. 28/82, de 15 de Novembro, recorreu então o requerente da providência para este Tribunal, sendo de sublinhar, no respectivo requerimento de interposição (fls. 157/161) em que se dão por reproduzidos os termos do requerimento de suspensão (artigo 2º), as seguintes passagens:
... O direito de reversão é inerente ao direito de propriedade consagrado no artigo 62º da CRP.
Igualmente o é o direito de preferência previsto no artigo 24º da Lei nº 11/90.
...Não vale, portanto, justificar o indeferimento da suspensão do acto administrativo com a redução da questão ao aspecto material da indemnização.
O direito específico de propriedade do artigo 62º da CRP não é reparável e o rcorrente tem direito à reversão de 45% do capital de B de que invalidamente foi desapropriado.
A irrecuperabilidade da posição social equivale à irrecuperabilidade do dano.
Ora a decisão recorrida veio a inter-pretar a norma da alínea a) do nº 1 do artigo. 76º. (da LPTA) em termos que ofendem o direito à protecção da confiança no Estado de direito, consagrado nos artigos 1º. a 3º. da CRP e (...) o princípio da igualdade do artigo 13º. da mesma CRP. Só a decisão recorrida (...) é que fez aplicação da norma da alínea a) do nº. 1 do artigo 76º. (da LPTA). Por isso, conquanto já no recurso se tenham deixado claramente demonstradas as ofensas à Constituição, não foi, nem podia ser suscitada inconstitucionalidade da norma do artigo 76º. (da LPTA) na interpretação que dela extraiu a decisão recorrida.'
Admitido o recurso, seguiram-se as alegações das partes
(pugnando B e o Sr. Primeiro-Ministro pela sua improcedência) das quais adiante serão referidas as passagens que se mostrarem relevantes para a decisão final a tomar.
Corridos, enfim, os pertinentes vistos, importa decidir.
II FUNDAMENTAÇÃO
3. Pode, em primeiro lugar, levantar-se a questão de saber se o recorrente invocou a questão da inconstitucionalidade da norma da alínea a) do artigo 76º do Decreto-Lei nº 267/85 de 16 de Julho, na interpretação em que foi aplicada na sentença recorrida, quer durante o processo, quer no requerimento de interposição do recurso de inconstitucionalidade.
Da comparação dos textos atrás transcritos do pedido de suspensão de eficácia e do requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional, por um lado e da decisão recorrida, por outro, resulta que o recorrente invocou no requerimento inicial da suspensão, 'por cautela', a inconstitucionalidade da norma da alínea a) do nº 1 do artigo 76º do Decreto-Lei nº 267/85, interpretado no sentido de considerar reparável o prejuizo resultante da perda do direito de propriedade sobre 45% do capital de uma sociedade anónima. E que no requerimento do recurso para o Tribunal Constitucional voltou a considerar inconstitucional a mesma norma na mesma interpretação, depois de ela ser aplicada com essa interpretação. A única coisa que no requerimento de suspensão apresentado no recurso para o STA 'não foi nem podia ser suscitada', foi, como o requerente bem disse, 'a aplicação da norma' pela decisão recorrida. Só que a questão de inconstitucionalidade que o Tribunal Constitucional pode apreciar não é a da decisão judicial que aplicou a norma, mas a da norma que em certa interpretação a decisão judicial poderia aplicar e afinal aplicou. Concluiremos, pois, que embora o recorrente tenha qualificado mal aquilo que realmente fez, não deixou de invocar a inconstitucionalidade da norma aplicada na decisão recorrida, quer durante o processo, quer no requerimento de interposição de recurso, pelo que se deverão considerar preenchidos os requisitos dos nºs. 1 e 2 do artigo 75º-A da LTC (diferente desta era a situação tratada no acórdão nº 137/95).
4. Passando à questão de fundo, afirma o recorrente que a norma da alínea a) do nº 1 do artigo 76º do Decreto-Lei nº
267/85, na interpretação com que foi aplicada, é inconstitucional, por violação do artigo 62º da Constituição e também dos artigos 1º a 3º e 13º da Constituição. O Tribunal, contudo, não está vinculado às referências do recorrente, pode convocar para a fundamentação da sua decisão outras normas além das invocadas (artigo 79º-C da LTC).
Tratando o questionado artigo 76º da suspensão da eficácia do acto recorrido em processo administrativo, vem especificar uma garantia da defesa dos direitos afectados por acto administrativo, o que diz respeito directamente às normas do artigo 268º, nºs 4 e 5 da Constituição, que desenvolve uma dimensão do direito mais geral de acesso ao direito e aos tribunais (artigo 20º, nº 1 da Constituição), que é por sua vez implicado pelos princípios que constituem o Estado de direito, e nomeadamente os expressos nos artigos 1º e 3º da Constituição. Por outro lado, a autonomização de direitos e de princípios que garantem genericamente outros direitos é equivalente à multiplicação de direitos secundários de defesa e garantia como elemento integrante de cada direito garantido. Assim, se o direito à propriedade privada
(artigo 62º) é garantido perante actos administrativos através dos nºs 4 e 5 do artigo 268º, torna-se dispensável - e incorrecto, do ponto de vista dogmático - invocar uma violação do artigo 62º, quando está em causa o alcance da garantia dos nºs 4 e 5 do artigo 268º. Mas isto não é negar o carácter instrumental, e, nessa medida, derivado, de direitos de garantia processual, como o dos nºs 4 e 5 do artigo 268º, relativamente aos direitos substantivos, como o direito de propriedade. Algo de semelhante haveria que dizer do princípio da igualdade
(artigo 13º), também invocado pelo recorrente, que geralmente não necessita autonomização quando está em causa a violação directa de um direito fundamental.
Demonstra-se assim que são plenamente aplicáveis ao caso presente os argumentos com que o Tribunal tem fundamentado a conformidade com a Constituição dos requisitos da suspensão da eficácia dos actos do artigo 76º do Decreto-Lei nº 267/85, não obstante nos processos anteriores ter estado geralmente em discussão a conformidade com as normas dos artigos 268º e 20º da Constituição.
5. A conformidade à Constituição de todos os requisitos cumulativamente elencados no nº 1 do citado artigo 76º tem sido repetidamente afirmada neste Tribunal (Acórdãos nº 631/94, Diário da República, II Série, de 11 de Janeiro de 1995, p. 393 ss; nºs 8/95, 194/95, 201/95, 252/95,
321/95, por publicar), tomando como referência o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, genericamente consagrado no artigo 20º da Constituição e, no que toca às garantias dos administrados, particularizado nos nºs 4 e 5 do artigo 268º.
A este respeito (integração, ou não, do instituto da suspensão no direito constitucional à tutela jurisdicional) têm-se confrontado na jurisprudência deste Tribunal dois entendimentos.
Um deles - expresso, por exemplo, no Acórdão nº 173/91,
(Acórdãos do Tribunal Constitucional, 18, p.609 ss) - aponta no sentido de a suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos não se configurar
'como uma faculdade co-natural à garantia constitucional do recurso contencioso', nem se apresentar 'como um pressuposto necessário desta'.
Um outro entendimento - que se tem expressado através de algumas declarações de voto - defende que o direito de acesso aos tribunais pressupõe a faculdade de obtenção da suspensão de eficácia de actos administrativos, como se referiu na declaração de voto do ora relator, formulada no Acordão nº 173/91 :
' O direito de defesa judicial dos direitos e interesses legítimos, genericamente consagrado no artigo 20º, nº 2, e, quanto à defesa contra actos administrativos, no nº 3 do artigo 268º, inclui o direito à suspensão da eficácia desses actos nos termos da lei geral.
A atribuição de bens à realização de fins das pessoas é efectuada pelo direito através do reconhecimento normativo de direitos subjectivos e de interesses legítimos. A eficácia da ordem jurídica subjectiva assim criada depende da disponibilidade pelos titulares desses direitos e interesses do direito da sua defesa judicial. Esta defesa não será, por sua vez, efectiva em muitos casos, se ao titular do direito ou do interesse legítimo não forem atribuídos, além do direito de acção, outros meios cautelares que visam igualmente garantir a possibilidade de reclamação dos fins a que os bens são juridicamente afectados. Uma aplicação desta exigência instrumental é expressa pelo artigo 8º. do Código de Processo Civil, quando diz que 'a todo o direito corresponde uma acção destinada a fazê-lo reconhecer em juízo ou a realizá-lo coercivamente, bem como as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção'. É sabido que a automatização do direito processual se fez à custa da correspondência romanística entre direito e acção e é certo que a Constituição não dissolve o direito de defesa em tantos direitos de defesa acessórios quanto os direitos subjectivos. Mas o princípio da garantia judicial efectiva dos direitos tem certamente assento constitucional no artigo 20º., e a insuficiência em muitas situações do simples direito de acção envolve a exigência constitucional de providências cautelares expressa no artigo 2º. do Código de Processo Civil. O próprio artigo 20º., consagra expressamente outros corolários daquele princípio, o qual se refere, não apenas aos direitos subjectivos, mas também a interesses legítimos, e que são os direitos a apoio judiciário na insuficiência económica, a informação e consultas jurídicas e ao patrocínio judiciário.
É neste contexto que se deve considerar a garantia constitucional de recurso contencioso dada pelo artigo 268º, nº3 (da 1ª revisão constitucional, hoje, nº 4), aos interessados, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, a que na revisão de 1989 se acrescentou - só explicitamente - garantia dada aos adminis-trados de acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos (nº 5). É claro que o referido nº 3 não representou nunca uma restrição, no âmbito da justiça administrativa, do princípio da efectividade da defesa judicial dos direitos e interesses legítimos, consagrados no artigo 20º. Tratava-se antes de uma aplicação deste, melhor explicitado em 1989. Daqui se conclui que, tal como o direito de acção civil, garantindo o efeito útil deste último, assim o direito à suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos vem garantir a efectividade dos direitos subjectivos materiais e dos interesses legítimos, que são ameaçados pela execução imediata dos actos administrativos impugnados em recurso contencioso. Em ambos os casos se trata de uma exigência constitucional, que a legislação ordinária se limita a concretizar.
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Nada disto implica uma opção unilateral dos administrados e contra a Administração Pública, nem que o regime constitucionalmente necessitado da garantia não estabeleça um equilíbrio entre os interesses públicos e privados em conflito, segundo critérios de justiça distributiva. Uma solução deste tipo é precisamente a da lei geral em vigor (artigo 76º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho), segundo a qual a suspensão só pode ser discutida se a execução do acto causar provavelmente prejuízo de reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso, se a suspensão não determinar grave lesão do interesse público e se do processo não resultarem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso. Há aqui uma margem deixada à valoração jurisprudencial dos interesses concretos em presença que não pode ser suprimida - deixa-se imprejudicada a possibilidade de formulação genérica de critérios valorativos.'
Nestes termos, qualquer que seja o entendimento, a disposição aqui constitucionalmente impugnada, dando, como se referiu, conteúdo a uma ponderação judicial entre o interesse do requerente e o interesse público, situa-se no
âmbito da 'liberdade conformativa do legislador estabelecer requisitos' de suspensão da eficácia dos actos administrativos, preservando o conteúdo essendial da garantia estabelecida nos nºs 4 e 5 do artigo 268º da Constituição
(Acórdão 303/94, publicado no Diário da República, II Série de 27/8/94). Acrescentar-se-á, aliás, que do carácter constitucionalmente lícito da ponderação de interesses estabelecida pelo artigo 76º, nº 1 do Decreto-Lei nº
267/85 decorre a improcedência dos argumentos que o recorrente reporta ao artigo
18º da Constituição.
6. É certo que o recorrente não invoca a inconstitucionalidade global da norma da alínea a) do nº 1 do artigo 76º, mas apenas de uma certa interpretação dessa norma, nomeadamente a de que o provável prejuizo consistente na perda do direito a um lote de acções correspondente a
45% do capital social é reparável. Segundo o recorrente, toda a interpretação dessa alínea que não considere irreparável a perda desse direito que o recorrente define como 'o direito de propriedade específica do recorrente, que não é susceptível de reparação, se for comprometida a possibilidade de ele recuperar a posição social que tinha'.
A isto contrapõe o acórdão recorrido que, 'mesmo admitindo que o prejuizo sofrido pelo Req. equivale à totalidade do valor das acções de que era titular, não se vê que seja difícil calcular uma indemnização adequada à sua verificação'.
Embora o direito a uma participação, mesmo minoritária, no capital de uma sociedade anónima seja um direito societário, e não um direito de propriedade sobre coisas, pelo que não tem apenas um 'aspecto material' (na expressão do recorrente), não deixa tal direito de ser adequadamente garantido perante uma nacionalização, do ponto de vista constitucional, através de uma indemnização constitucionalmente justa (cfr. artigos
168º, nº 1, alínea l) e 296º alíneas a) e b) da Constituição). E para a efectivação dessa garantia não é necessária a suspensão da eficácia do acto de reprivatização do capital de uma sociedade nacionalizada. O eventual dano continua a ser reparável mesmo quando não o seja in natura.
III DECISÃO
Pelos fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso.
Lisboa, 8 de Fevereiro de 1996 José de Sousa e Brito Bravo Serra Guilherme da Fonseca Fernando Alves Correia Luis Nunes de Almeida Messias Bento José Manuel Cardoso da Costa