Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Processo nº 613/92 Plenário Rel. Cons. Tavares da Costa



Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional

I


1.- Um grupo de 24 Deputados à Assembleia da República veio requerer, ao abrigo do disposto na alínea f) do nº 2 do artigo 281º (e não
218º como, por evidente lapso, referem) da Constituição da República (CR), redacção da 2ª Revisão Consti­tucional, e do nº 1 do artigo 51º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, em sede de fiscalização abstracta sucessiva, a decla­ração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de um conjunto de normas da Lei nº 30/92, de 20 de Outubro, cujo artigo único introduziu alterações à Lei nº
65/77, de 26 de Agosto, relativa ao direito à greve.

Fundamentou o pedido nos termos seguintes:

A Assembleia da República, na reunião plenária de
17 de Julho de 1992, concluiu o processo de discussão e votação do diploma que viria a constituir a Lei nº 30/92, votando o respectivo texto na generalidade, na especialidade e em votação final global.

No entanto, confrontando a acta da sessão desse dia
17, publicada no Diário da Assembleia da República, I Série, nº 91, de 18 imediato, observa-se que o texto não foi, na sua to­talidade, votado na especialidade.

Com efeito, 'após ter sido votado na especialidade das alterações ao texto do artigo 5º e votadas as propostas de eliminação, alteração e aditamento relativas ao artigo 8º, não foi submetido a votação na especialidade o novo texto da alínea g) do nº 2 e dos nºs. 4, 5, 7, 8 e 9 do referido artigo 8º (vide Diário da Assembleia da República, I Série, nº 91, de
18 de Julho de 1992, págs. 3008 a 3009)'.

Ora, nos termos do artigo 171º, nº 2, da CR, a vo­tação dos projectos de lei e das propostas de lei '[...]compre­ende uma votação na generalidade, uma votação na especialidade e uma votação final global' e, por seu turno, o artigo 156º, nº 2, do Regimento da Assembleia da República ex­plicita que 'A votação na especialidade versa sobre cada arti­go, número ou alínea' (o texto regimental então vigente era o publicado no Diário da República, I Série-A, de 15 de Abril de 1991, conforme Resolução da Assembleia da República, nº 12/91. Salvo indicação em contrário, as subsequentes alusões ao Regi­mento entendem-se feitas a essa versão).

Obedecendo cada uma dessas votações a uma lógica distinta, segundo os requerentes, sufragando a opinião de J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira - Constituição da República Portuguesa, Anotada, anotação IV ao artigo 171º - verifica-se que apenas foram aprovados na especialidade o artigo
5º, as alíneas c) e d) do nº 2 do artigo 8º e o nº 6 deste artigo 8º, tendo a votação final global recaído sobre estes números e alí­neas, pelo que só estes deveriam ter sido incluídos na Lei nº 30/92, sendo os restantes inexistentes, implicando a sua inclu­são neste diploma uma inconstitucionalidade formal, por viola­ção do artigo 171º, nº 2, da CR.

Por outro lado - acrescentam - a inconstitucio­nalidade formal, por vício de procedimento legislativo, das normas referidas, afecta, de forma derivada ou reflexa, 'outras normas do artigo único da Lei nº 30/92, em face do princípio da precisão ou determinabilidade das leis'.

A concluir, requerem 'a declaração de inconstituci­onalidade com força obrigatória geral das normas da Lei nº 30/92, de 20 de Outubro de 1992, artigo único, alterações ao arti­go 8º, nº 2, alínea g), e nºs. 4,5,7,8 e 9, por violação do artigo 171º, nº 2, da Constituição da República e das restantes normas que, face ao princípio da precisão ou da determinabili­dade das leis, não possam subsistir por força dessa declaração de inconstitucionalidade'.

Juntaram um exemplar do citado nº 91 do Diário da Assembleia da República, aprovado em Sessão Plenária de 22 de Outubro de 1992.


2.- Face ao despacho do Exmo. Conselheiro Presidente que, invocando o disposto no artigo 51º, nº 1, da Lei nº 28/82, ordenou a notificação do primeiro dos Deputados requerentes convidando, de acordo com o nº
3 do mesmo preceito, à precisa identificação e delimitação - à 'especificação'
- das nor­mas cuja apreciação se requer, considerando a submissão dos processo de fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas a um estrito
'princípio do pedido', no tocante à delimi­tação do objecto do pedido, veio este a ser reformulado, requerendo-se nos seguintes termos:
'a) a declaração de inconstitucio­nalidade com força obrigatória geral das normas da Lei nº 30/92, de 20 de Outubro de 1992, artigo
único, alterações ao ar­tigo 8º, nº 2, alínea g) e nºs. 4, 5, 7, 8 e 9, por violação do artigo 171º, nº 2, da Constituição da República;

b) a declaração da inconstitucio­nalidade consequente do artigo 8º, nº 6, da Lei nº 30/92, de 20 de Outubro de 1992, que, face ao princípio da precisão ou da determinabilidade das leis, não poderá subsistir por via da declaração de inconstitucionalidade com força obrigató­ria geral das normas acima referidas'.


3.- Notificado para responder, o Presidente da Assem­bleia da República veio oferecer o merecimento dos autos.

Juntou à resposta os Diários da Assembleia da Repú­blica relativos à discussão e aprovação da Lei nº 30/92, bem como o referente à reunião da Comissão Permanente em que foi abordada a questão do
'processo de envio para promulgação do Decreto nº 29/VI, de 8 de Agosto de 1992
(alteração da Lei nº 65/77, de 26 de Agosto - Lei da Greve)'.
4.- A Lei nº 30/92, decretada pela Assembleia da Repú­blica ao abrigo dos artigos 164º, alínea d), 168º, nº 1, alínea b), e 169º, nº 3, da CR, introduziu alterações, no seu artigo único, aos artigos 5º e 8º da Lei nº 65/77, de 26 de Agosto, conhecida por Lei da Greve.

No que ao artigo 8º respeita - pois não interessa reter o artigo 5º - a Lei nº 30/92 alterou-lhe o disposto nos nºs 2, alíneas c), d) e g) e 4 e, bem assim, aditou-lhe os nºs. 5 a 9, inclusi­vé, de modo que o novo texto desse preceito passou a ser o se­guinte:

'Artigo 8º Obrigações durante a greve


1.- ------------------------------------

2.- ------------------------------------
a) -------------------------------
b) -------------------------------
c) Salubridade pública, incluindo a realização de funerais;
d) Serviços de energia e minas, incluindo o abastecimento de combustíveis;
e) -------------------------------
f) -------------------------------
g) Transportes, incluindo portos, aeroportos, estações de caminho de ferro e de camionagem, rela­tivos a passageiros, animais e géneros alimentares deteriorá­veis e a bens essenciais à eco­nomia nacional, abrangendo as respectivas cargas e descargas.

3.- ------------------------------------

4.- Os serviços mínimos previstos no nº 1 podem ser definidos por convenção co­lectiva ou por acordo com os representan­tes dos trabalhadores.

5.- Não havendo acordo anterior ao pré-aviso quanto à definição dos serviços mínimos previstos no nº 1, o Ministério do Emprego e da Segurança Social convoca os representantes dos trabalhadores refe­ridos no artigo 3º e os representantes dos empregadores, tendo em vista a nego­ciação de um acordo quanto aos serviços mínimos e quanto aos meios necessários para os assegurar.

6.- Na falta de acordo até ao termo do 5º dia posterior ao pré-aviso de greve, a definição dos serviços e dos meios refe­ridos no número anterior é estabelecida por despacho conjunto, devidamente funda­mentado, do Ministro do Emprego e da Se­gurança Social e do ministro responsável pelo sector de actividade, com observân­cia dos princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade.

7.- O despacho previsto no número ante­rior produz efeitos imediatamente após a sua notificação aos representantes refe­ridos no nº 5 e deve ser afixado nas ins­talações da empresa ou estabelecimento, nos locais habitualmente destinados à informação dos trabalhadores.

8.- Os representantes dos trabalhadores a que se refere o artigo 3º devem desi­gnar os trabalhadores que ficam adstritos à prestação dos serviços referidos nos nºs. 1 e 3, até quarenta e oito horas antes do início do período de greve, e, se não o fizerem, deve a entidade empre­gadora proceder a essa designação.

9.- No caso de incumprimento das obrigações previstas nos nºs. 1, 3 e 8, pode o Governo determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicá­vel'.

Segundo os requerentes, o procedimento legislativo adoptado apenas teria sido integralmente cumprido no respeitan­te ao artigo 8º, nº 2, alíneas c) e d), e nº 6 (além do artigo 5º): no tocante à alínea g) do nº
2 e aos nºs. 4, 5, 7, 8 e 9 desse artigo 8º teria sido emitida a sua votação na especiali­dade, sobre esses números e alínea não tendo recaído, em conse­quência, votação final global.


5.- Cumpre, assim, apreciar e decidir da regularidade formal do procedimento eventualmente violador do disposto no artigo 171º, nº 2, da CR e gerador de inconstitucionalidade formal.

E, posteriormente - se esse for o caso - anali­sar se o nº 6 do artigo 8º sofre reflexamente a mesma sorte.

II

1.- Em tempo oportuno, o Presidente da República reque­reu a este Tribunal, em sede de fiscalização preventiva de constitucionalidade, nos termos dos artigos 278º, nºs. 1 e 3, da CR e 51º, nº 1, e 57º, nº 1, da Lei nº 28/82, a apreciação da constitucionalidade de todas as normas contidas no artigo único do Decreto da Assembleia da República nº 29/VI, de alte­ração da Lei nº 65/77, de 26 de Agosto - Direito à Greve (texto que viria a converter-se na actual Lei nº 30/92, sob parcial sindicância), 'face às dúvidas colocadas sobre a sua conformi­dade com o disposto no artigo 171º da Constituição e, também, a apreciação da constitucionalidade do mesmo artigo
único, na parte em que dá novas redacções ao artigo 5º, nºs. 1 e 2, e ao artigo
8º, nº 6, da Lei nº 65/77, de 26 de Agosto (Direito à Greve), face às dúvidas colocadas sobre a sua conformidade com os princípios da precisão ou determinabilidade das leis e da reserva de lei (artigo 2º da Constituição) e, ainda, face ao disposto nos artigos 18º, nº 3, e 57º, nºs. 1 e 2, da Consti­tuição'.

O Tribunal, pelo seu acórdão nº 289/92, de 2 de Setembro de 1992 - publicado no Diário da República, II Série, de 19 desse mês e ano - não se pronunciou pela incons­titucionalidade das normas do referido artigo único do Decreto nº 29/VI da Assembleia da República, discriminadas no pedido da entidade requerente.

Tal facto não impede, como se tem considerado por diversas vezes na jurisprudência deste Tribunal, que uma ques­tão, objecto de juízo de não inconstitucionalidade, em sede de fiscalização preventiva, volte a ser examinada em fiscalização sucessiva (cfr., por todos, o Acórdão nºs. 473/92 publicado, no Diário da República, I Série-A, de 22 de Janeiro de 1993, e lugares jurisprudenciais aí citados).


2.- Não obstante inexistirem impedimentos legais de reexame das normas constantes do pedido, no âmbito da sua con­formidade constitucional material, circunscreve-se este a eventual inconstitucionalidade formal, por vício de procedimento legislativo.

Ora, com problemática idêntica debateu-se já o Tri­bunal Constitucional no processo de fiscalização preventiva.

Com efeito já o Presidente da República observara que não ocorrera votação na especialidade respeitantemente à alínea g) do nº 2 e aos nºs. 4, 5, 7, 8 e 9 do artigo 8º do Decreto 29/VI, o que, a ser assim, poderia configurar inconstitucio­nalidade formal, por vício de procedimento legislativo, que, a verificar-se, não deixaria, em sua tese, de afectar, de forma derivada ou reflexa, todas as normas do artigo único do diplo­ma.

É que, para o então requerente, da leitura integral do disposto no artigo 171º da CR nenhuma das votações nele com­preendidas poderia ser suprimida nem tão pouco suprida a falta de uma delas por qualquer das outras votações aí previstas.

Assim, o Tribunal defrontou o problema, dele cui­dando primeiramente, por óbvias razões sistemáticas e exegéti­cas, e deu-lhe a solução que teve por apodíctica, a essa data e face aos elementos então disponíveis.

Importa reter o que, a este respeito, se ponderou no Acórdão nº 289/92.

Argumentava-se com o teor da acta nº 37 da Comissão de Trabalho, Segurança Social e Família, da Assembleia da Repú­blica, que colocava em dúvida a regularidade do procedimento seguido nos trabalhos de votação, segundo a qual não teria ocor­rido a votação na especialidade das normas acima indicadas, quaestio facti que apenas poderia ser resolvida pela apresenta­ção do único meio de prova idóneo, a acta da reunião do Plená­rio, de
17 de Julho (cfr. os artigos 120º, nº 2, 121º e 122º, todos do Regimento da Assembleia da República), ainda não apro­vada, na altura.
Considerou-se no aludido acórdão não certificar a acta daquela Comissão o ocorrido no Plenário da Assembleia. E precisou-se, a este respeito, em termos cuja transcrição inte­ressa para inteligência do então decidido e, crê-se, para a apreciação do presente pedido:


'[...]Nos termos do artigo 122º, nº 6, do Regimento da Assembleia da Repúbli­ca, apenas o Diário da Assembleia da Re­pública, 'depois de aprovado, com as rec­tificações que tiverem sido deferidas', constitui expressão autêntica do ocorrido na reunião parlamentar a que respeita. Essa aprovação, nos termos dos nºs. 3, 4 e 5 do mesmo preceito, verifica-se após a terceira sessão poste­rior à distribuição do Diário, por deli­beração do Plenário da Assembleia da Re­pública.'

E, a seguir:


'Ora, o Diário da sessão plenária de 17 de Julho de 1992 ainda não foi aprova­do. E enquanto o não for, o processo de formação da vontade parlamentar não é inequivocamente exteriorizado a ponto de o Tribunal poder esclarecer quaisquer dúvidas sobre a sua regularidade'.
Mais se entendeu valer a aprovação do Diário como
'expressão autêntica' do ocorrido na sessão plenária, não po­dendo o Tribunal emitir juízos de probabilidade, coligir indí­cios e examiná-los segundo um princípio de livre apreciação da prova, pelo que, para a resposta à dúvida suscitada, só o Diário, depois de aprovado, constituirá meio de prova.

Não se trata de fazer prevalecer a forma, sublinhou-se. O que está em causa é 'a observância das regras relativas à tramitação do processo legislativo, nomeadamente as contidas no Regimento da Assembleia da República'. Como, então, se ponderou, não pode o Tribunal fazer
'letra morta' desses preceitos, e prescindir do único documento com força probatória, o Diário depois de aprovado.

O acórdão afastou, consequentemente, a suscitada questão da inconstitucionalidade formal dado não se poder con­cluir, face aos elementos de facto disponíveis, pela existência de irregularidades no processo de aprovação do Decreto 29/VI (cfr. o seu ponto II-1.3.).


3.1.- Hoje, o nº 91 do Diário da Assembleia da República, I Série, de
18 de Julho de 1992, já pode ser valorado como 'expressão autêntica' do ocorrido na reunião parlamentar de 17 desse mês de Julho, uma vez que foi aprovado na sessão plenária de 22 de Outubro seguinte, conforme consta do nº 4, I Série, da
2ª Sessão Legislativa, dessa publicação oficial, do dia ime­diato (fls. 70).

Com efeito, aí se exara ter sido submetido à vota­ção o Diário da Assembleia da República do dia 17 de Julho (por manifesto lapso escreveu-se Diário da República) que, juntamen­te com outros, foi aprovado por unanimidade, 'registando-se as ausências do CDS e do Deputado independente A.'.

Interessa, de resto, transcrever um curto diálogo registado no Plenário a respeito desse número do Diário:
'O Sr. B. (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Um dos núme­ros do Diário que estão em aprovação res­peita à sessão plenária de 17 de Julho, em que figura o processo de votação de um projecto de lei também chamado de altera­ções à Lei da Greve. Como consta desse Diário - aliás, isso foi por nós aqui dito em várias sessões -, o texto que vem transcrito corresponde fielmente ao que aconteceu neste Plenário e é matéria de processo de votação. Ou seja, não constam da acta dessa sessão as votações expressas de várias alíneas do projecto de lei, entretanto enviado para publica­ção.

De resto, em conformidade com isso, verifica-se que o Tribunal Constitucional não teve, por falta de matéria de prova (que era esta acta), oportunidade de, quando foi suscitada a apreciação da constitucionalidade, julgar eventualmente da existência de uma inconstitucionalida­de formal restrita a esse articulado.

Em consequência, e pelo facto de o processo de apreciação estar encerrado, o PS diz aqui a V.Exª que votará favoravel­mente esta acta, porque ela corresponde exactamente ao que aconteceu no Plenário, e que suscitará ulteriormente as diligên­cias necessárias para a apreciação pelo Tribunal Constitucional da eventual in­constitucionalidade formal.


O Sr. Presidente: - A Mesa nada tem a responder. O Diário, em seu juízo, corresponde exactamente ao que aqui se passou. A interpretação que lá está é divergente, como já tivemos ocasião de ver numa reunião da Comissão Permanente. O caminho natural, se é que vai ser apro­vado, não sei, mas, se for aprovado, na­turalmente é o da suscitação de um pro­cesso de apreciação de constitucionali- dade sucessiva desta decisão. Não estão arredadas as possibilidades de controlo, claro está.

Não havendo objecções, vamos proce­der à votação dos números do Diário da República já referidos'.


3.2.- As alterações à Lei da Greve aprovadas pela Assem­bleia da República e que deram lugar à Lei nº 30/92, incidindo sobre os artigos 5º e 8º da Lei nº 65/77 - o pri­meiro dispondo sobre o pré-aviso de greve e o segundo sobre a obrigação de prestação de serviços mínimos indispensáveis a observar durante a greve - tiveram a sua génese no projecto de lei nº 147/VI, apresentado pelo CDS-Partido do Centro Democrá­tico Social - destinado a substituir o texto de 1977 (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-A, nº 38, de 16 de Maio de 1992, págs. 725 e segs.).

Tratava-se de documento que propunha uma nova dis­ciplina jurídica para o exercício do direito de greve, manifes­tando a preocupação fundamental, como se retira do seu preâmbu­lo, de, 'respeitando integralmente os princípios constitucio­nais da liberdade e proporcionalidade, proceder à delimitação dos conceitos fundamentais relacionados com o exercício do di­reito de greve, nomeadamente no que diz respeito às modalidades possíveis do seu exercício', tarefa enriquecida entretanto através da experiência obtida pela doutrina e jurisprudência nacionais.

O PCP-Partido Comunista Português - recorreu da admissão deste projecto de lei, tendo a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitido pare­cer no sentido de não se detectarem inconstitucionalidades no projecto, para os efeitos do artigo 130º do Regimento, o que foi maioritariamente aprovado, com a consequente improcedência do recurso (cfr., Diário cit., I Série, nº 66, de 22 de Maio de 1992, págs. 2114 e segs., maxime pág. 2142).

No entanto, também um grupo de parlamentares do PSD-Partido Social Democrata - apresentou outro projecto de lei - o nº
159/VI - com idêntica finalidade modificativa da Lei da Greve, mas de âmbito limitado a alterações nos seus ar­tigos 2º, 4º, 5º, 8º e 11º (cfr. Diário cit., II Série-A, nº 42, de 5 de Junho de 1992, págs. 794 e segs.).

Salientou-se, na respectiva nota justificativa, resultar da experiência colhida com a aplicação da Lei nº 65/77 à necessidade de alteração do regime, particularmente no tocan­te a uma maior eficácia da satisfação das necessidades sociais impreteríveis, nem sempre convenientemente acauteladas, na perspectiva dos proponentes, aproveitando-se a oportunidade para introduzir pequenas alterações em pontos de interpretação mais duvidosa.

O texto deste projecto de lei, debruçado, nuclear­mente, sobre a matéria do pré-aviso e das obrigações decorren­tes do exercício de greve (serviços mínimos), constitui, a fi­nal, o Decreto nº 26/VI e, posteriormente, o texto da Lei nº 30/92, salvo ligeiras alterações de redacção ou outras para o caso em análise não relevantes.

Na reunião plenária de 16 de Julho procedeu-se à discussão conjunta, na generalidade, dos projectos de lei nºs. 174/VI e 159/VI
(cfr. Diário cit., I Série, nº 90, de 17 de Julho de 1992) e, na reunião de 17 foi rejeitado, na generali­dade, o primeiro dos citados projectos e aprovado, também na generalidade, o outro (cfr. Diário, nº 91, de 18 de Julho, maxime pág.
2999).

Discutiu-se, a seguir, na especialidade, o projecto de lei nº 159/VI, o que se fez após um grupo de Deputados do PSD ter requerido a avocação pelo Plenário da apreciação na especialidade desse preceito, 'de modo a proceder-se de imedia­to à discussão e votação na especialidade e à votação final global' e que, submetido à votação, foi aprovado, com votos a favor do PSD e do CDS (cfr. Diário, nº 91, pág. 3000).

Respeitantemente ao artigo 8º, o respectivo proces­so de votação na especialidade ficou assim registado (pág. 3009 do nº 91 do Diário):

'O Sr. Presidente [...] Vamos votar uma proposta de eliminação, apresentada pelo PS, das alterações propostas ao ar­tigo 8º da Lei nº 65/77, de
26 de Agosto.

Submetida à votação, foi rejeitado, com votos contra do PSD e do CDS, votos a favor do PS, do PCP, de Os Verdes e do Deputado Independente C. e a abs­tenção do PSN.

Quanto ao artigo 8º, há uma propos­ta, apresentada pelo PSD, para a elimina­ção dos textos, aprovados na generalida­de, das alíneas h) e i).

Submetida à votação, foi aprovada por unanimidade, registando-se a ausência do Deputado independente D..

Vamos agora proceder à votação da proposta de alteração das alíneas c) e d) do nº 2 deste artigo 8º da Lei nº 65/77, de 26 de Agosto, apresentada pelo PSD.

Submetida à votação, foi aprovada, com votos a favor do PSD e do PSN e votos contra do PS, do PCP, do CDS, de Os Verdes e do Deputado independente C..

É a seguinte:

c) Salubridade pública, in­cluindo a realização de funerais;

d) Serviços de energia e mi­nas, incluindo o abastecimento de combus­tíveis;


Srs. Deputados, vamos passar à vo­tação de uma proposta de eliminação, apresentada pelo PSD, da alteração apro­vada na generalidade para o nº 3 do arti­go 8º.

Submetida à votação, foi aprovada, com votos a favor do PSD, do PS, do PCP, de Os Verdes, do PSN e do Deputado inde­pendente C. e votos contra do CDS.

Srs. Deputados, vamos proceder à votação de uma proposta de aditamento de um nº 6 ao artigo 8º da Lei nº 65/77, de 26 de Agosto, apresentada pelo PSD.

Submetida à votação, foi aprovada, com votos a favor do PSD e do CDS, votos contra do PS, do PCP, de Os Verdes e do deputado independente C. e a abs­tenção do PSN.


É a seguinte:


6.- Na falta de acordo até ao termo do 5º dia posterior ao pré-aviso de gre­ve, a definição dos serviços e dos meios referidos no número anterior será estabe­lecida por despacho conjunto, devidamente fundamentado, do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do ministro responsá­vel pelo sector de actividade, com a observância dos princípios da necessida­de, adequação e proporcionalidade'.

Por último, procedeu-se à votação final global do projecto de lei nº 159/VI, com as alterações, entretanto, apro­vadas: submetido
à votação, foi aprovado, com votos a favor do PSD e do CDS, votos contra do PS, do PCP, de Os Verdes e do deputado independente C. e a abstenção do PSN (cfr. cit. pág. 3009).

Seguiram-se as declarações de voto, nos termos re­gimentais.
III

1.- A regularidade do processo de formação do Decreto nº
29/VI, que daria lugar à Lei nº 30/92, foi posta em dúvida, como já se registou, no pedido de fiscalização preventiva de constitucionalidade desse texto, pedido que originaria o citado Acórdão nº 289/92.

O Tribunal Constitucional entendeu, na oportunida­de, não poder ajuizar sobre a eventual existência de vício de procedimento por considerar, nos termos já referenciados (cfr., supra, ponto II-2) ser necessário aguardar a aprovação pelo plenário da Assembleia da República do número do Diário respec­tivo, relativo à reunião de 17 de Julho, tendo presente, para o efeito, o disposto no artigo 122º do Regimento, mormente o seu nº 6, nos termos do qual o Diário, depois de aprovado, com as rectificações que tiverem sido deferidas, constitui expressão autêntica do ocorrido na reunião a que respeitar.

Entendeu-se, na altura, não estar em causa fazer prevalecer a forma; haveria que observar as regras perti­nentes à tramitação do processo legislativo.

E, a este propósito, ponderou-se:

'O cerne da questão - saber se se configurará ou não uma inconstitucionali­dade formal - tem que ver com a obser­vância ou inobservância de procedimentos previamente estabelecidos e regulados. Não se pode considerar a votação na gene­ralidade, a votação na especialidade e a votação final global como um iter suces­sivo de formação da vontade, em que os momentos posteriores, sem mais, pudessem elidir os anteriores. O que se trata é de saber se o processo foi regular, se observou as regras constantes da Consti­tuição.'

Hoje, já de posse da 'expressão autêntica' das vi­cissitudes do procedimento havido, importa renovar a questão.
Houve, na verdade, desvio ao regular procedimento, e, no caso afirmativo, foi este susceptível de, por si, gerar vício de inconstitucionalidade formal?


2.- Com efeito, nem todo o desrespeito a uma norma pro­cedimental gera vício dessa natureza, tornando-se necessário, para que de inconstitucionalidade formal se possa falar, que a infracção de norma sobre a forma e o processo de formação do acto legislativo seja constitucionalmente parametrizada (cfr., a este propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituição, Coimbra, 1991, pág. 267, e Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, 3ª ed., 1993, pág. 992; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, volume II, tomo II, 3ª ed., Coimbra, 1991, págs. 339; por todos, acórdão do Tribunal Constitucional nº 297/86, publicado no Diário da República, I Série, de 21 de Novembro de 1986).

Ora, o preceito constitucional supostamente violado
é o do nº 2 do artigo 171º.

Sob a epígrafe 'Discussão e votação' (dos projectos e propostas de lei na Assembleia da República), insere-se este artigo 171º, na sistemática do texto constitucional, no capítu­lo sobre a competência dessa Assembleia, integrado no Título III - Assembleia da República - da Parte III - Organização do poder político.

Dizem-nos os seus três primeiros números - únicos que agora interessa transcrever integralmente - na redacção vinda da 1ª Revisão Constitucional:

'1- A discussão dos projectos e propostas de lei compreende um debate na generalidade e outro na especialidade.

2- A votação compreende uma vota­ção na generalidade, uma votação na espe­cialidade e uma votação final global.

3- Se a Assembleia assim o delibe­rar, os textos aprovados na generalidade serão votados na especialidade pelas co­missões, sem prejuízo do poder de avoca­ção pela Assembleia e do voto final desta para aprovação global.'


O nº 4, por sua vez, enuncia um elenco de matérias relativamente às quais não se dispensa a votação na especiali­dade pelo Plenário, nelas constando os 'direitos, liberdades e garantias' - artigo 168º, nº 1, alínea b) - onde se inclui a matéria do direito à greve, objecto do Decreto nº 29/VI.

A disciplina do funcionamento e organização da As­sembleia da República é deixada à mediação e à interpretação semântica de um regimento - que à Assembleia compete elaborar e aprovar, nos termos da alínea a) do artigo 178º da CR - de características estatutárias, com normas directamente executi­vas da Constituição como sejam as relativas ao processo de for­mação das leis (cfr. Gomes Canotilho - Direito Constitucional, 5ª ed., Coimbra, 1991, págs. 942 e 1002 e segs.).

E, com efeito, lê-se no Regimento então em vigor, no tocante à discussão e votação dos projectos e das propostas de lei, nomeadamente, versar a discussão na generalidade sobre os princípios e o sistema de cada projecto ou proposta de lei (nºs. 1 e 2 do artigo 153º), cabendo a discussão e votação na especialidade à comissão competente em razão da matéria,
'salvo o disposto nos nºs. 4 e 6 do artigo 171º da Constituição e no Regimento'
(artigo 154º), preceituando o artigo 156º:


'1- A discussão na generalidade versa sobre cada artigo, podendo a Assem­bleia da República deliberar que se faça sobre mais de um artigo simultaneamente, ou, com fundamento na complexidade da matéria ou das propostas de alteração apresentadas, que se faça por números.

2- A votação na especialidade ver­sa sobre cada artigo, número ou alínea.'

Findas a discussão e votação na especialidade, procede-se à votação final global - nº 1 do artigo 160º (so­bre as fases do processo legislativo parlamentar, cfr. Jorge Miranda, Funções, Órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, págs. 371 e segs.).

Diferentemente do que parece decorrer do artigo
171º da CR, como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira (Cons­tituição... cit, pág. 692), o processo legislativo não se ini­cia normalmente por um debate no plenário mas sim pela aprecia­ção do texto em comissão. Se à aprovação, na generalidade, em plenário, se segue a discussão e votação na especialidade, na prática é em comissão que se procede a essa fase do processo legislativo, estando apenas vedado que aí se votem os textos, na especialidade, relativos às matérias referidas no nº 4 do artigo 171º da CR e, nos termos do Regimento, as pertinentes aos estatutos regionais e ao estatuto de Macau.

Mesmo nestes casos, porém, é corrente incidirem a discussão e votação na especialidade pelo plenário não sobre o texto votado na generalidade, mas sim sobre um texto 'prepara­do' ou pré-votado pela comissão competente, expediente que aqueles autores consideram inevitável nos casos em que tenham sido aprovados na generalidade mais do que um projecto e/ou proposta de lei sobre a mesma matéria.

Razões de celeridade e de economia, conjugadas com a tecnicidade e a complexidade do trabalho legislativo, por um lado, e com o máximo aproveitamento da actividade parlamentar, por outro, conduziram naturalmente a que, ao longo do tempo, como observou um autor, 'o plenário tenha transigido em cometer a grupos de deputados o encargo de preparar as soluções fora do bulício da grande sala, poupando-se uma boa parte dos deba­tes; ou que tenha repousado na competência técnica dalguns a decisão preliminar das questões' (cfr. Rogério Ehrhardt Soares, 'As Comissões Parlamentares Permanentes' in Boletim da Faculda­de de Direito da Universidade de Coimbra, vol. LVI, 1980, pág. 156).

'Ponto é [acrescenta] que com isso não se comprome­ta aquilo que deve ficar, de acordo com a tradição, reservado ao plenário; ou que não se vá contribuir para a capitulação da instituição parlamentar perante outras fórmulas jurídico-cons­titucionais ou perante forças políticas ou económicas jogando fora do quadro estadual'.

Pôde, assim, o Tribunal Constitucional, no seu acórdão nº 63/91, tirado em plenário se bem que por maioria - publicado no Diário da República, II Série, de 3 de Julho de 1991 - dar como certo que
'afora os casos previstos no texto constitucional e noutras disposições específicas do Regimento da Assembleia da República, aprovado que seja, pelo Plenário, na generalidade, um texto consubstanciando uma proposta ou pro­jecto de lei, sempre foi prática corrente efectuar-se a votação (que, naturalmente, igualmente implica a prévia discussão) na especialidade na comissão competente'
(sublinhado original).

Considerou o citado acórdão exigir o artigo 171º, nº 3, da CR, para que seja feita pelas comissões respectivas a votação (e prévia discussão) na especialidade das propostas ou projectos de lei, que, nesse sentido, haja uma deliberação da Assembleia (em plenário), nada obstando que essa deliberação seja tomada em termos de tal modo genéricos que se converta numa regra de funcionamento parlamentar. Escreveu-se, então, que uma disposição como a do artigo 154º do Regimento - cabem à comissão competente em razão da matéria a discussão e votação na especialidade, salvo o disposto nos nºs. 4 e 6 do artigo 171º da CR e no regimento - traduz uma exigência da prática parlamentar e do desenvolvimento e especialização do respectivo labor.

Consagração normativa de um procedimento parlamen­tar seguido na generalidade - mais se disse - acresce que continua a permitir-se, a todo o tempo, e somente a requerimen­to de dez Deputados, no mínimo, a avocação, em plenário, da votação na generalidade (artigo 153º do Regimento).

Aceite-se ou não esta perspectiva, o certo é que a avocação se representa - implicitamente que seja - como 'válvula de segurança' quanto à transparência democrática do procedimento da formação legislativa (e dos valores constituci­onais que lhe subjazem). Como, por sua vez, se disse no acór­dão nº 289/92 (relativo, relembre-se, à fiscalização preventiva do texto que originaria a Lei nº 30/92), 'o funcionamento de uma ordem constitucional democrática assenta precisamente na obser­vância de procedimentos previamente estabelecidos e regulados' (sublinhado actual).

Este é, de resto - crê-se - um tópico que ne­nhuma retórica argumentativa poderá dispensar, nesta matéria.

A concretização de uma dada iniciativa legislativa pressupõe implícitas valorações político-constitu­cionais, conhecimento de factos, juízos de prognose, considera­ções de resultados, segurança jurídica e legitimação democráti­ca (Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, pág. 322) que se sujeitam à aprecia­ção da vontade parlamentar mediante um procedimento determinado de discussão e debate que reflectirá essa vontade.

Nesse debate, observa, a propósito, Manuel Afonso Vaz (Lei e Reserva da Lei, Porto, 1992, pág. 414), 'assenta a autoridade do acto parlamentar, sendo indiferente que o resul­tado do debate (o diploma aprovado) seja eventualmente coinci­dente com a proposta alheia à iniciativa parlamentar
(proposta de lei). Nem por isso o diploma perde a sua autoria parlamen­tar, pois no procedimento se sedimentou tal autoria, cumprindo dessa forma um iter adequado à função integradora do órgão, ou seja, à sujeição à confrontação política dos interesses e valo­res representados no Parlamento'.


3.- Prevê o texto constitucional que a discussão com­preenda um debate na generalidade e outro na especialidade. E que, por sua vez, a votação comporta uma fase respeitante à generalidade, outra quanto à especialidade e uma terceira, fi­nal global.

A cada uma destas fases preside uma lógica distin­ta, observam Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição... cit., pág.
693): a votação na generalidade versa sobre a opor­tunidade e o sentido global do projecto ou da proposta de lei, limitando-se a aprovação a abrir caminho para a discussão e votação na generalidade; a votação na especialidade destina-se a aprovar o texto de cada um dos preceitos, incidindo portanto sobre cada uma das soluções concretas; a votação final global tem por objecto o texto aprovado na especialidade (e que pode ter alterado mais ou menos profundamente o texto originário submetido a votação na especialidade), permitindo um juízo de­finitivo sobre ele.

Este faseamento é constitucionalmente imposto, in­tegra a parametrização aludida supra.

À luz das considerações expostas, não será de aco­lher tese que defenda que nos sucessivos momentos do iter da formação da vontade parlamentar progressivamente se vai preclu­dindo o direito de recorrer ou de reclamar das omissões ou ir­regularidades cometidas, assumindo-se a votação final global como o acto terminal, deliberativo por excelência - que tudo sana ou inquina - nele se consubstanciando a vontade autênti­ca da Assembleia da República, sendo as demais votações dotadas de funções meramente instrumentais. Como não será de acolher, igualmente, aqueloutro entendimento que afirme a possibilidade de sanação da falta de votação na especialidade pela verifica­ção desse acto conclusivo que é a votação final global. Ou, pelo menos, não se cuidará de dogmatizar a este respeito, esta­belecendo um critério geral a observar nesta área.

É que, como se afirmou no Acórdão nº 289/92 - repete-se - não devem considerar-se as diversas fases proce­dimentais como iter sucessivo da formação da vontade em que os momentos posteriores possam, sem mais, elidir os anteriores: a lógica própria de cada uma delas deve ser respeitada, natural­mente imbricadas com o princípio democrático que, na sua pluri­dimensionalidade, 'afeiçoa' a titularidade e o exercício do poder legislativo. Sem prejuízo, pode ocorrer que a 'irregula­ridade' cometida não afecte essa lógica ou os princípios subja­centes que se procuram acautelar, sendo então possível defender a sua irrelevância, se e na medida em que os vícios in proce­dendo se possam sanar por inócuos face aos parâmetros constitu­cionais.

Ora - e volvendo à reunião do Plenário da Assem­bleia da República, de 17 de Julho de 1992 - não foram sujei­tos a votação na especialidade a alínea g) do nº 2 e os nºs. 4, 5, 7, 8, e 9 do artigo
8º do diploma em apreciação.

Nenhuma dessas normas - cujo texto corresponde ao do projecto de lei nº 154/VI, salvo ligeiras alterações esti­lísticas - foi objecto de votação na especialidade, de modo autónomo e explícito, sendo certo que a votação final global incidiu sobre o texto desse projecto de lei 'com as alterações, entretanto, aprovadas' (cfr. o n 91 do Diário, pág. 3009).

Logo, vale dizer, por outras palavras, que nenhuma dessas normas, que integram o artigo 8º, respeitou o parâmetro constitucional plasmado no artigo 171º, nº 2, da CR: a falta de votação na especialidade constitui inobservância das regras constitucionais, no critério que o acórdão nº
289/92 teve em conta e, de igual modo, contraria a lógica que à votação na especialidade assiste, a da aprovação do texto de cada um dos preceitos, incidindo a votação sobre cada uma das soluções con­cretas.

O que se afigura insofismável, seja para quem en­tenda que o desrespeito por norma procedimental implica, sempre e necessariamente, a nulidade (ou a inexistência jurídica) dos actos subsequentes, de modo a afectar, irremissivelmente, a vo­tação final global, seja para quem, mais moderadamente, distin­ga entre as irregularidades de pura ordenação ocorridas no de­curso do processo de discussão e votação e as demais, susceptí­veis de nesta se reflectirem.

Nem se poderá ir tão longe na sanação de vícios procedimentais que se afaste uma fase de formação da vontade legislativa parlamentar constitucionalmente prevista, com o correspondente enfraquecimento garantístico, nem o juízo global final e a sua ratio prescindem da prévia aprovação analítica dos preceitos que integram o texto legislativo e das vicissitudes por estes sofridas, total ou parcialmente [cfr., a este propó­sito, Angelo Antonio Cervati, Commentario della Costituzione a cura di Giuseppe Branca
- La Formazione delle Leggi, Bologna, Roma, 1985, Tomo I, 1, págs. 108 e segs., maxime 134); Sílvio Traversa - Il Parlamento nella Costituzione e nella prassi, Milano, (1989), pág. 171].

4.- Alcançado um juízo de inconstitucionalidade formal, coloca-se a segunda das questões enunciadas no pedido, consis­tindo em saber se a norma do nº 6 do artigo 8º da Lei nº 65/77 - igualmente aditada pela Lei nº
30/92 mas não sofrendo daque­le vício - sofrerá a mesma sorte, por arrastamento (cfr. su­pra, ponto I-5).

Com efeito, segundo o grupo de Deputados requeren­tes, esta última perderá qualquer sentido ou congruência, se tomada isoladamente: declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral, as normas anteriormente analisadas, o prin­cípio da precisão ou da determinabilidade das leis determinaria a insubsistência da norma do nº 6 do artigo 8º, que remete e pressupõe as demais.

Certo é que a Lei nº 30/92, ao alterar o artigo 8º da Lei nº 65/77, introduziu diferente disciplina quanto à defi­nição dos serviços mínimos tidos por indispensáveis, a assegu­rar durante o período de greve, privilegiando a auto-regulação por convenção colectiva ou por acordo com os representantes dos trabalhadores, intervindo o Governo, se necessário, na dinami­zação desse acordo ou, então, frustrado este, como ultima ratio de asseguramento dos serviços mínimos.
Assim é que se prevê, a não existir acordo ante­riormente ao pré-aviso de greve, quanto à definição desses ser­viços, a intervenção do Ministério do Emprego e da Segurança Social ao convocar os representantes dos trabalhadores e os dos empregadores, tendo em vista esse objectivo e os meios necessá­rios para os assegurar (cfr., os nºs. 4 e 5 do artigo 8º). E que, na falta de acordo até ao termo do 5º dia posterior ao pré-aviso de greve, essa definição seja, então, estabelecida por despacho conjunto, devidamente fundamentado, do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do ministro responsável pelo sector de actividade (nº 6), a notificar nos termos e com os efeitos enunciados nos nºs. 7 e 8 do mesmo artigo 8º
(transcri­tos supra), acrescentando o nº 9 poder o Governo determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável, caso se verifique o incumprimento das obrigações previstas nos nºs. 1, 3 e 8 do preceito.

O nº 6, por conseguinte, está a juzante do procedi­mento previsto nos nºs. 4 e 5, só se observa se lograda a fase anterior e vai, por sua vez, propiciar, nessa hipótese, o de­sancadear das medidas de requisição ou mobilização por parte do Governo.

Mas, tomada em si mesma, a norma nele acolhida e se repristinado o nº 4 da redacção primitiva da lei (equiparável ao actual nº 9), ou seja, desinserida do texto global em que funcionalmente se harmoniza, a norma perde sentido, entendendo-se, assim, que, por arrastamento, acompanha as demais, tornando-se consequencialmente inconstitucional.

IV

Em face do exposto, decide-se:

a) declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do disposto no nº 2 do artigo 171º da Constituição da República, das normas contidas nos nºs. 2, alínea g), 4, 5, 7, 8 e 9 do artigo 8º da Lei nº 65/77, de 26 de Agosto, na redacção dada pelo artigo
único da Lei nº 30/92, de 20 de Outubro;

b) declarar, consequencialmente, a inconstitu-cionalidade,­ com força obrigatória geral, da norma contida no nº 6 do citado artigo.

Lisboa, 4 de Julho de 1996
Alberto Tavares da Costa
Antero Alves Monteiro Diniz
Luís Nunes de Almeida
Messias Bento
Guilherme da Fonseca
Maria da Assunção Esteves
José de Sousa e Brito
Armindo Ribeiro Mendes
Bravo Serra,(com a declaração de que, muito embora tenha a consciência de que porventura já subscrevi arestos deste Tribunal em que, estando em causa situações tais como aquela a que se reporta o nº 6 do artº 8º, se declara a inconstitucionalidade formal consequencial de norma que, de per si, não padece de tal vício, mas que, desinserida do texto global em que funcionalmente se harmoniza - desinserção essa motivada pela declaração de inconstitucionalidade das outras normas que fazem parte de tal texto global - o que é certo é que não posso deixar de anotar que, agora, repressando a pressão. se me suscitam dúvidas sobre uma tal postura, que tem sido seguida pelo Tribunal, é a mais correcta)
Maria Fernanda Palma (com declaração de voto) Votei a presente decisão com reservas quanto à declaração da inconstitucionalidade consequencial do artigo 8º, nº 6, da Lei nº 65/77, de 26 de Agosto, na redacção dada pelo artigo único da Lei nº 30/92, de 20 de Outubro. Na realidade, a inconstitucionalidade formal não determina, pela sua lógica intrínseca, uma inconstitucionalidade de outras normas relativamente às quais não tenha existido vício procedimental.
A inconstitucionalidade formal de uma norma apenas pode implicar a insubsistência de um sistema de que aquela norma seria pressuposto lógico. Todavia, essa hipótese (manifestamente a do presente Acórdão) não implica qualquer inconstitucionalidade consequencial, mas sim uma interpretação ab-rogante lógica. A categoria da inconstitucionalidade consequencial parece-me, antes, expressão de uma interpretação ab-rogante valorativa que só poderá ser levada a cabo na sequência de um juízo de inconstitucionalidade material.

Maria Fernanda Palma
José Manuel Cardoso da Costa ( Com a declaração de voto seguinte: que o generalizado e unânime consenso estabelecido quanto à tomada pelo Tribunal no presente acórdão, não posso furtar-me a exprimir ou fundar dúvidas que me deixa a 'proporcionalidade' e a 'justeza' de uma solução que fulmina inapelavelmente com a consequência da inconstitucionalidade a
'irregularidade' ou 'deficiência' procedimental detectada no caso em apreço - dúvidas essas que só não resolvi em sentido oposto ao do acórdão (votando vencido), por não ter tido possibilidade de reflectir mais aprofundadamente sobre a questão, em termos de fundar e assumir, em inteira consciência, em posição)