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Proc.Nº 453/91 Sec. 1ª Rel. Cons. Vítor Nunes de Almeida
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - RELATÓRIO:
1. – Companhia de seguros A.. intentou uma acção com processo ordinário contra a Câmara Municipal de Vila Nova de Poiares, para haver dela o valor de prémios de seguro vencidos e não pagos.
Na sua contestação a ré, para além de outras questões, suscita a questão da ilegitimidade da Câmara Municipal para ser demandada, porquanto ela é apenas um órgão do Município de Vila Nova de Poiares (artigo
250º da Constituição conjugado com o artigo 30º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março), pelo que a acção devia ter sido proposta contra o Município.
Tanto na primeira instância como no Tribunal da Relação e no Supremo Tribunal de Justiça não logrou obter vencimento o entendimento da ré Câmara Municipal.
2. - Com efeito, escreveu-se na sentença proferida na 1ª instância:
'Brevitatis causa, e por imagem, pode dizer-se que a realidade jurídica
'município' é integrada por três órgãos: um deliberativo, um executivo e um consultivo; da definição legal das atribuições dos dois primeiros constata-se que a 'administração estática' cabe à Assembleia Municipal (parlamento local) e a 'administração dinâmica' à Câmara Municipal (Governo local). Ora, não cabe ao
'parlamento' praticar actos executivos, de gestão, que sim à Câmara. Ademais, no art. 51-1, e do DL 100/84, de 29/3, de meridiana clareza, diz-se que compete à Câmara no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços, bem como no da gestão corrente, efectuar contratos de seguro. No art. 9, Cód. Proc. Civil, consigna-se que a capacidade judiciária consiste na susceptibilidade de estar, por si, em juízo e que a mesma tem por base e por medida a capacidade de exercício de direitos. No caso específico, a Câmara tem capacidade para o exercício de atribuições que, em certo plano, constituem os seus direitos (e de ninguém mais). Logo está licitamente e regularmente demandada, só ela, aliás, tendo interesse directo na discussão da situação. Coisa diferente não dizem os arts. 43 e 53, a, do DL 100/84.'
3. - E, na sequência do recurso interposto pela ré, em cujas conclusões a recorrente apenas considera como violados os artigos 5º e 8º do Código de Processo Civil (conclusão nº 3), sem invocar expressamente a inconstitucionalidade de qualquer norma, no acórdão do Tribunal da Relação, sobre esta mesma questão, escreveu-se o seguinte:
'3.1 - A apelante alega, a respeito da sua falta de personalidade judiciária, que é o Município quem detém o património e personalidade próprios e não a própria Câmara Municipal, que é um simples órgão do Município.
Começar-se-á por anotar, que o invocado art. 240º, n. 1 da Const. Rep. Portuguesa, apenas estabelece que os Municípios têm património e finanças próprias, nada tratando manifestamente sobre a personalidade jurídica e judiciária, sendo certo que, o artigo antecedente remete a regulamentação das suas atribuições e organização para a lei comum.
Continuará a anotar-se que, o invocado art. 1º do Dec.-Lei nº 98/84, de 29 de Março (a chamada 'Lei das Finanças Locais') se limita, em concordância com o invocado art. 240., n. 1 da C.R.P., a consagrar a autonomia financeira das autarquias locais.
Mas, a organização e atribuições das autarquias locais está regulada no Dec.-Lei n. 100/84, do mesmo dia 29 de Março (a chamada 'Lei das Autarquias Locais').
No que respeita aos Municípios, vem estabelecido que a Câmara Municipal é um dos seus órgãos, cujas atribuições e competências vêm reguladas no art. 51..
O n.1 deste artigo estabelece que 'compete à câmara municipal, no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços, bem como no da gestão corrente:
e) Efectuar contratos de seguro;
f) Instaurar pleitos e defender-se neles, podendo confessar, desistir ou transigir...'.
Ou seja, por outras e simples palavras, nestas duas alíneas estabelecem-se, com tanta clareza que surpreende a existência de dúvidas de interpretação, duas coisas:
Que a Câmara Municipal tem poderes para celebração de contratos de seguro e que, por outro lado, ela tem personalidade e capacidade judiciária para demandar e ser demandada em juízo, nos termos em que ela é exigida pelo art. 5. do Cód. Proc. Civil.
Assim, como bem se decidiu na douta sentença recorrida, a Apelante tem capacidade judiciária e encontra-se licita e regularmente demandada na acção
'sub judice', sendo certo que os arts. 43. e 53.,a) do dito Dec.-Lei n. 100/84 não dizem nada de diferente.'
4. - Inconformada, a ré interpôs recurso para o Supremo Tribunal de Justiça (STJ) e aí concluiu as suas alegações pela forma seguinte :
'1) - O Município de Vila Nova de Poiares, é uma autarquia local, na forma de pessoa colectiva territorial pública, por força do artigo 237º da Constituição da República e artigo 1º do Dec. Lei nº 100/84, de 29/3.
2) - E a Câmara Municipal deste Município é apenas um órgão deste, por força do artigo 250º e 252º da Const. da República e nº 1 do artigo 43º do Dec. Lei nº
100/84.
3) - A A. veio instaurar acção contra a Câmara Municipal de Vila Nova de Poiares, pedindo que esta seja condenada, por dívidas do Município.
4) - E a Câmara Municipal, nem tem personalidade jurídica, nem património próprio.
5) - Assim a decisão violou os comandos já apontados e ainda os artigos 5º e 8º do Cód. Proc. Civil.'.
A recorrente suscita a questão da violação, pelo acórdão recorrido, não só das normas constitucionais referenciadas mas ainda dos artigos 5º e 8º do Código de Processo Civil (CPC).
O acórdão do STJ que decide a questão e acaba por negar provimento ao recurso, começa por afirmar que ' a recorrente começa por considerar que foram violados os artigos 237º, 250º e 252º da Constituição da República' e, analisando tais normas, conclui pela inverificação de tal violação, escrevendo-se:
'Ora, através da presente acção não se põe em causa qualquer desses princípios
[os consagrados nos artigos 237º, 238º, nº 1 e 252º da CRP], pois que não é negada a existência do município nem a sua composição.
A Constituição, no entanto, vai mais longe e remete para a lei comum a definição das atribuições e da organização das autarquias, bem como a determinação da competência dos respectivos órgãos (art. 239º). Deste modo, foi publicada a Lei nº 79/77, de 25-10 que regulou a estrutura, o funcionamento e a competência das autarquias, diploma esse que veio a ser revogado, (no que respeita à matéria referente às freguesias e municípios), pelo Decreto-Lei nº
100/84, de 29-3. Em tal decreto-lei se mantém que o município é uma pessoa colectiva dotada de órgãos representativos (art. 1º, nº 2) e que a câmara municipal, constituída por um presidente e pelos vereadores é o seu órgão executivo colegial, (art. 43º, nº1).'
Também nesta instância o acórdão acaba por concluir no sentido de não se verificar qualquer violação dos artigos 1º, nº 2 e 43º nº 1 do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março e dos artigos 5º e 8º do CPC, negando provimento ao recurso e confirmando a decisão recorrida.
5. - É desta decisão, confirmatória das proferidas nas instâncias inferiores, que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade.
Como no requerimento de interposição do recurso não tivesse sido dado exacto cumprimento ao preceituado no artigo 75º-A, da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), apesar de o recurso ter sido admitido, veio a recorrente a ser convidada a completar tal requerimento, o que fez, esclarecendo que o recurso visava a interpretação e aplicação do artigo 51º, nº 1, alíneas e) e f) do Decreto-Lei nº 100/84 e artigo 1º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, feita na decisão recorrida, no sentido de que a Câmara Municipal de Vila Nova de Poiares, 'tem personalidade e capacidade judiciária para demandar e ser demandada em juízo' o que, no entendimento do recorrente, «equivale a dizer que a Câmara tem personalidade jurídica, ou seja, que existe um ente público com duas personalidades jurídicas que seria o Município e a Câmara», interpretação esta que «não pode deixar de violar o nº 1 do artigo 1º da Lei nº 1/87 e [os artigos] 237º, 238º e nº 1 do art. 240º da Constituição».
6. - Produzidas as respectivas alegações, a recorrente apresentou as seguintes conclusões:
'1- A A., instaurou acção de condenação por dívida contra a Câmara Municipal de Vila Nova de Poiares.
2- O seu Município veio, em contestação que apresentou, arguir a ilegitimidade do seu órgão executivo, além do mais, por este não ser senhor de património.
3- Pedindo que fosse julgado parte ilegítima por a pessoa jurídica, e por tal com capacidade judiciária, ser a autarquia na forma de Município, por só este ter património e finanças próprios.
4- Os Tribunais de 1ª e 2ª instâncias e o Supremo Tribunal de Justiça, julgaram o órgão do Município – Câmara - parte legítima.
5- Esta tese assentou no facto de a al. f) do nº 1 do art.51º do DL nº 100/84 determinar que à Câmara Municipal compete 'instaurar pleitos e defender-se neles' conjugando estes comandos com o nº 1 do artigo 5º do Código de Processo Civil e artigo 1º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.
6- Ora este interpretação, não pode deixar de violar os arts. 237º, 238º e nº
1 do art. 240º da Constituição da República.'
Pelo seu lado, a recorrida, A., sem formular quaisquer conclusões, começa por referir não saber exactamente qual o objecto do recurso, uma vez que são detectáveis divergências entre o requerimento de interposição inicial do recurso e o que resultou do convite que à recorrente foi feito, já neste Tribunal, para completar tal requerimento, concluindo que nenhuma das normas referidas pela recorrente infringe qualquer disposição constitucional.
Corridos que foram os vistos legais cumpre apreciar e decidir.
II - FUNDAMENTOS:
7. - Importa, antes de mais, enfrentar a questão prévia do não conhecimento do presente recurso suscitada pela recorrida nas respectivas alegações apresentadas neste Tribunal.
Antes mesmo de conhecer desta questão prévia impõe-se delimitar o objecto do recurso, resolvendo assim, algumas das dúvidas suscitadas pela recorrida.
É que, se tais dúvidas poderiam ser legitimadas face ao modo como foi interposto o presente recurso (requerimento de fls. 134), após o convite que neste Tribunal foi feito para esclarecimento do objecto respectivo do recurso, tais dúvidas podem considerar-se parcialmente superadas.
De facto, pelo requerimento de fls. 138, o Município recorrente restringiu o objecto do presente recurso à interpretação feita na decisão recorrida das normas dos artigos 51º, nº 1, alíneas e) e f), do Decreto-Lei nº 100/84 e 1º da Lei nº 1/87, na medida em que nessa decisão se reconheceu que a Câmara Municipal de Vila Nova de Poiares tem personalidade e capacidade judiciária para demandar e ser demandada em juízo, interpretação esta que violaria, no entender da recorrente, o nº 1 do artigo 1º da Lei nº 1/87, de
6 de Janeiro e os artigos 237º, 238º e 240º, nº 1, da Constituição.
Este foi o objecto definido pelo recorrente e que decorre dos requerimentos de fls. 134 e 138.
Mas, terá o Município recorrente suscitado tal questão por forma adequada e que imponha ao Tribunal Constitucional o seu conhecimento?
Vejamos.
O presente recurso de constitucionalidade vem interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional e de idêntica alínea do nº 1 do artigo 280º da Constituição.
Ora, de acordo com uma jurisprudência firme, reiterada e uniforme deste Tribunal, são pressupostos da admissibilidade dos recursos de constitucionalidade interpostos ao abrigo daquelas normas, entre outros, os seguintes:
- que a inconstitucionalidade da norma tenha sido previamente suscitada pelo recorrente durante o processo;
- que essa norma venha a ser aplicada na decisão, constituindo um dos seus fundamentos normativos.
Este Tribunal vem entendendo o primeiro dos mencionados requisitos - suscitação «durante o processo» - por forma a que ele deva ser tomado não num sentido puramente formal - tal que a inconstitucionalidade pudesse ser suscitada até à extinção da instância -, mas num sentido funcional - tal que a arguição de inconstitucionalidade deverá ocorrer num momento em que o tribunal recorrido ainda pudesse conhecer da questão. Deve, portanto, a questão de constitucionalidade ser suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz, na medida em que se está perante um recurso para o Tribunal Constitucional, o que pressupõe a existência de uma decisão anterior do tribunal
«a quo» sobre a questão de constitucionalidade que é objecto do recurso.
Uma vez que, em regra, o poder jurisdicional se esgota com a prolação da sentença e dado que a eventual aplicação de norma inconstitucional não constitui erro material, não é causa de nulidade da decisão judicial nem a torna obscura ou ambígua, há-de entender-se que o pedido de aclaração de uma decisão judicial ou a reclamação da sua nulidade não são já, em princípio, meios idóneos e atempados para suscitar a questão de constitucionalidade.
Só em casos muito particulares, em que o recorrente não tenha tido oportunidade para suscitar tal questão ou em que por força de preceito específico o poder jurisdicional não se esgote com a decisão final, é que será admissível o recurso de constitucionalidade sem que sobre esta questão tenha havido uma anterior decisão do tribunal recorrido (cf. por último, sobre esta matéria, o Acórdão nº 116/93, de 14 de Janeiro de 1993, ainda inédito e a exposição preliminar que nele se confirmou).
Na conceptualização que o Tribunal tem vindo a fazer da expressão «durante o processo», não pode deixar de se ter em atenção que, nesta jurisprudência, se faz recair sobre as partes no processo o ónus de considerarem as várias hipóteses de interpretação razoável das normas que a solução do caso pode convocar e, bem assim, a consideração das posições jurisprudenciais uniformes dos Supremos Tribunais competentes, por forma a criarem, logo que possível, as condições processuais que permitam a adequada interposição de recurso para o Tribunal Constitucional.
Assim, no Acórdão nº 479/89 (in Diário da República, IIª Série, de 24 de Abril de 1992), afirmou-se que 'a simples surpresa' com a interpretação dada judicialmente a certa norma não é de molde a configurar uma situação excepcional, justificativa da dispensa do ónus de invocação prévia da questão de constitucionalidade.
Quanto ao segundo requisito, importa referir que a norma cuja inconstitucionalidade for suscitada durante o processo terá de ser fundamento da decisão, aplicada, em regra, na sequência do não atendimento da arguição de inconstitucionalidade.
É ainda jurisprudência reiterada e uniforme deste Tribunal Constitucional que o objecto de fiscalização de constitucionalidade são apenas as normas e, por isso, no recurso a que se referem os artigos 280º, nº 1, al. a) e b) da Constituição e 70º, nº 1, al. a), b) e g) da Lei do Tribunal Constitucional, há-de estar em causa a inconstitucionalidade de uma ou mais normas, sendo irrelevante que o recorrente venha a imputar, no recurso, a inconstitucionalidade, ou melhor, a violação de normas da Lei Fundamental à própria decisão. Neste sentido, cf. os Acórdãos mais recentes nºs 379/92 de
2.12.92, e 87/92 de 27.02.92, ainda inéditos, bem como a jurisprudência anterior ali citada.
Acresce também, que o Tribunal Constitucional tem vindo a formular como exigência da admissibilidade dos recursos de constitucionalidade o requisito de que a decisão desta questão possa influenciar a decisão final da questão de fundo do processo.
Efectivamente, o recurso de constitucionalidade tem uma função meramente instrumental, aferindo-se a sua utilidade no concreto processo de que emerge, de tal forma que o interesse no conhecimento de tal recurso há-de depender da repercussão da respectiva decisão na decisão final a proferir na causa.
Não visando os recursos dirimir questões meramente teóricas ou académicas, a irrelevância ou inutilidade do recurso de constitucionalidade sobre a decisão de mérito torna-o uma mera questão académica sem qualquer interesse processual, pelo que a averiguação deste interesse representa uma condição da admissibilidade do próprio recurso.
Finalmente, importa referir que a questão de constitucionalidade há-de ser suscitada por forma directa e inequívoca, de tal modo que o tribunal do processo não possa ignorar que tal questão tem de ser resolvida.
Sendo estes os requisitos de admissibilidade de recursos como os que foram interpostos pelo reclamante, vejamos se os mesmos foram respeitados no caso em apreço, permitindo deferir a presente reclamação.
9. - O Município ora recorrente, na sua contestação, suscita a excepção de ilegitimidade e a da incompetência do Tribunal Cível, considerando competente o Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra e ainda a da nulidade dos contratos em questão, aceitando, em impugnação dever certa quantia à autora e recorrida.
Afastadas as excepções e julgada a acção procedente, o Município de Vila Nova de Poiares (adiante, só 'Município'), recorreu para o Tribunal da Relação de Lisboa e, neste recurso, para além de reiterar a questão da sua ilegitimidade, considerando que 'a decisão em causa violou o artigo 5º e
8º do Cód. Proc. Civil' e a questão de incompetência, referindo que 'violou a decisão os artigos 9º e al. g) do nº 1 do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais', pede a revogação da decisão recorrida.
O Município refere-se, nas alegações, a normas da Constituição, mas apenas para nelas basear a natureza da pessoa colectiva da autarquia local (artigo 238º), a natureza da própria autarquia (artigo 237º) e referenciar o património e as finanças próprias de que goza a autarquia (artigo
240º), no sentido de fundamentar as questões de legitimidade e de competência suscitadas, mas sem imputar a qualquer norma a violação de preceitos ou princípios constitucionais - antes imputando qualquer eventual violação à própria decisão de que recorre.
Após a prolação do acórdão pelo Tribunal da Relação de Lisboa que negou provimento ao recurso interposto pelo Município, salvo na parte relativa à condenação como litigante de má fé, que revogou, o Município inconformado, interpôs novo recurso para o Supremo Tribunal de Justiça (STJ).
Decorre das conclusões apresentadas pelo recorrente e acima transcritas, que o Município se limitou a questionar a falta de personalidade jurídica e de património da Câmara demandada, que é apenas um
órgão do Município, que é uma autarquia local, na forma de pessoa colectiva territorial pública, por força dos artigos 237º, 250º e 252º da Constituição e concluindo que 'assim a decisão violou os artigos 5º e 8º do Cód. Proc. Civil'.
É, assim, patente que o recorrente não levantou também perante o STJ qualquer questão de constitucionalidade relativa a uma norma legal concretizada, limitando-se a referenciar as normas da Constituição que sustentavam, na sua perspectiva, a posição jurídica que vinha defendendo desde a contestação, continuando a imputar qualqer eventual violação da Lei Fundamental
á própria decisão de que recorre.
Tanto basta para que, não se podendo considerar verificado um dos pressupostos de admissibilidade do recurso de constitucionalidade - suscitação da inconstitucionalidade de uma norma legal durante o processo -, não possa o Tribunal Constitucional conhecer do recurso interposto.
III - DECISÃO:
Nos termos expostos, decide-se não tomar conhecimento do presente recurso.
Sem custas por delas estar isenta a autarquia recorrente.
Lisboa,1994.03.23
Vítor Nunes de Almeida
Alberto Tavares da Costa
Maria da Assunção Esteves
Armindo Ribeiro Mendes
Antero Alves Monteiro Dinis
José Manuel Cardoso da Costa