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Processo nº 405/93
2ª Secção
Relator: Cons. Messias Bento
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório:
1.J... requereu, no Tribunal Administrativo do Círculo
de Lisboa, a intimação do BRIGADEIRO DIRECTOR DO SERVIÇO DE MATERIAL DO
EXÉRCITO, para que lhe fosse passada certidão do extracto das classificações
(reais e alteradas) atribuídas aos capitães do Serviço de Material (Serviços
Técnicos de Manutenção) - que ele identificou no requerimento que, em 12 de
Fevereiro de 1993, dirigiu àquele oficial general -, e bem assim da acta de onde
consta a fundamentação da alteração de tais classificações.
Para fundamentar o pedido de intimação, alegou que a
certidão, que pretende obter, se destina a permitir-lhe o uso dos meios
contenciosos necessários à defesa do seu direito de progressão na carreira; e
que, decorrido o prazo de dez dias sobre a data em que a solicitou (prazo
previsto no artigo 82º, nº 1, da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos -
Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho), a mesma não lhe foi passada, sem que se
verifique, no caso, qualquer das reservas prescritas no nº 3 daquele artigo 82º.
Por sentença de 10 de Maio de 1993, foi intimada a
entidade requerida para, em dez dias, passar ao requerente a certidão que este,
oportunamente, solicitou.
Para assim concluir, o juiz recusou aplicar, com
fundamento em inconstitucionalidade, os artigos 89º do Estatuto dos Militares
das Forças Armadas e 12º e 18º do Regulamento de Avaliação do Mérito dos
Militares do Exército, na parte em que tais normativos vedam, mesmo em caso de
recursos, o acesso a certidões necessárias à instrução desses mesmos recursos.
2. É desta sentença do Juiz do Tribunal Administrativo
do Círculo de Lisboa (de 10 de Maio de 1993) que vem o presente recurso,
interposto pelo Ministério Público ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º
da Lei do Tribunal Constitucional.
Neste Tribunal, alegaram o Procurador-Geral Adjunto e o
recorrido.
O Procurador-Geral Adjunto concluiu assim as suas
alegações:
1º - As normas contidas no artigo 89º do Estatuto dos Militares das Forças
Armadas (aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro) e nos artigos
12º e 18º do RAMME (aprovado pela Portaria nº 361-A/91, de 30 de Outubro) violam
o disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 268º da Constituição, na medida em que
estabelecem a confidencialidade da avaliação individual dos militares -
implicando que qualquer interessado no uso de meios administrativos ou
contenciosos, que não o próprio avaliado, a ela possa ter acesso, nos casos em
que não ocorram, em concreto, as situações que legitimam a restrição a tal
direito de informação.
2º - Termos em que deverá confirmar-se a decisão impugnada.
O recorrido formulou as conclusões que seguem:
I - O disposto no artº 18º do EMFAR, aprovado pelo DL 34-A/90, de 24.1, e nos
artºs 12º e 18º do RAMME, aprovado pela Portaria nº 361-A/91, de 30.10,
estabelecendo a confidencialidade da avaliação individual dos militares, viola o
disposto nos artºs 20º/1 e 268º da Constituição, maxime os seus nºs 1 e 2.
II - A sentença recorrida, ao recusar a aplicação, por inconstitucionalidade
material, dessas normas, não merece censura, pelo que deve ser confirmada.
3. Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de saber
se as normas dos artigos 89º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas e 12º
e 18º do Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares do Exército, ao
estabelecerem a confidencialidade da avaliação dos militares em termos de
vedarem aos interessados (com excepção dos próprios avaliados) a obtenção de
certidões necessárias à instrução de recursos que pretendam interpor, é (ou não)
inconstitucional.
II. Fundamentos:
4. O Estatuto dos Militares das Forças Armadas foi
aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro, 'no desenvolvimento do
regime jurídico estabelecido pela Lei nº 11/89, de 1 de Junho' (Lei de Defesa
Nacional e das Forças Armadas).
O capítulo I do título VII do Estatuto em causa trata da
avaliação do mérito dos militares.
Esta avaliação - que 'é condicionada pela forma de
prestação de serviço militar efectivo, categoria e especificidade dos ramos' - é
individual, a ela estando sujeitos todos os militares. É contínua, 'constituindo
uma prerrogativa exclusiva e obrigatória da hierarquia militar'. É independente
de outras avaliações anteriores, referindo-se 'apenas ao período a que
respeita'. É sempre fundamentada 'e deve estar subordinada a juízos de valor
precisos e objectivos, de modo a evitar julgamentos preconcebidos', sejam eles
favoráveis ou desfavoráveis. E, quando desfavorável, 'é obrigatoriamente
comunicada ao interessado' (cf. artigo 87º).
A avaliação pode ser periódica ou extraordinária (cf.
artigo 90º).
A regulamentação do sistema de avaliação constará, por
cada ramo, de portaria do Ministro da Defesa Nacional (cf. artigo 86º).
O Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares do
Exército foi aprovado pela Portaria nº 361-A/91 (2ª série), publicada no Diário
da República, II série, de 30 de Outubro de 1991.
Segundo se dispõe no artigo 5º, nº 3, deste Regulamento,
'a avaliação individual, como técnica de gestão de recursos humanos, consiste em
valorar acções, comportamentos e resultados do trabalho observados no exercício
de cargos, desempenho de funções ou execução de tarefas de que o avaliado foi
incumbido ou na frequência de cursos de promoção e qualificação, no âmbito das
Forças Armadas, face aos padrões instituídos no Regulamento como modelo às
actuações reais, e traduz-se no preenchimento de uma ficha de avaliação
individual (FAI) que constitui o anexo A'. Tal avaliação 'é concretizada no
domínio dos conhecimentos técnico-científicos e profissionais aplicados, da
capacidade militar, experiência, modos de actuação, atitude de relação e
eficácia verificada no exercício de cargos, desempenho de funções, execução de
tarefas e frequência de cursos e estágios no âmbito das Forças Armadas' (cf.
artigo 6º, nº 2, do Regulamento).
Os militares podem reclamar e recorrer hierarquicamente,
'sempre que discordar[em] das avaliações desfavoráveis' (cf. artigo 95º). Para o
efeito, é fornecido ao interessado fotocópia autenticada da ficha de avaliação
individual (cf. artigo 6º, nº 9, in fine do citado Regulamento de Avaliação).
A avaliação é, no entanto, confidencial. É o que se
dispõe no artigo 89º, aqui sub iudicio, que reza assim:
Artigo 89º (Confidencialidade)
A avaliação individual é confidencial, de modo a garantir o necessário sigilo no
seu processamento, sem prejuízo da publicitação dos resultados finais dos
cursos, concursos, provas, tirocínios, estágios ou outros elementos que devam ou
possam ser do conhecimento público.
Em consonância com o que preceitua o artigo 89º do
Estatuto, acabado de transcrever, prescrevem os artigos 12º e 18º do
Regulamento:
Artigo 12º (Confidencialidade)
A avaliação individual é confidencial, de modo a garantir o necessário sigilo no
seu processamento, sem prejuízo:
1). Da publicação dos resultados de cursos, concursos, provas, tirocínios,
estágios ou outros elementos que devam ou possam ser do conhecimento geral;
2). Do conhecimento pelo avaliado de avaliação desfavorável ou
significativamente favorável e dos seus fundamentos;
3). Dos esclarecimentos prestados no eventual contacto com o avaliado, previsto
no nº 10 do artigo 6º;
4). Do conhecimento pelo avaliado da respectiva avaliação individual, mediante
requerimento dirigido ao director do Serviço de Pessoal.
Artigo 18º (FAMME)
1. A FAMME é elaborada na DSP e resulta do tratamento quantitativo dos dados
constantes das bases do SAMME, a que se refere o artigo 5º.
2. A FAMME, uma vez elaborada, passa a confidencial e tem por objectivo
essencial hierarquizar em mérito relativo, por postos de cada QE, todos os
militares susceptíveis, estatutariamente, de integrarem a respectiva lista de
promoção por escolha nos postos em que é aplicável.
3. A elaboração dos FAMME obedece à seguinte metodologia: [...]
4. As bases da SAMME são quantificadas em obediência à seguinte quantificação:
[...].
5. [...].
6. Uma vez elaboradas as FAMME por QE e postos a que respeitam, são enviadas às
DA/DS para trabalho dos respectivos conselhos com vista à elaboração das listas
de promoção e das propostas de preterição dos militares que considerem não
satisfazer, neste âmbito, as condições gerais de promoção, após o que são
devolvidas à DSP.
7. Os Conselhos das Armas e dos Serviços (CA/CS) têm competência para, na
elaboração das listas de promoção e mediante fundamentação, alterar a hierarquia
do mérito relativo estabelecido pelas FAMME, aumentando ou subtraindo a
respectiva classificação até 1,0 valores.
Tais alterações resultarão da análise detalhada e interligada dos elementos de
informação constantes da ficha biográfica, do registo disciplinar e das FAI, em
especial daqueles cuja média ponderada se afasta significativamente da que vem
recortando o perfil dos militares a que respeitam, com a importância dos cargos,
funções e tarefas desempenhados e ainda dos dados não quantificáveis pelo SAMME
constantes do seu currículo, designadamente:
Tipo de funções desempenhadas e seu grau de exigência;
Comissões de serviço no ex-Ultramar;
Informações de cursos e missões no estrangeiro;
Informações de chefes não militares nacionais, não constantes do nº 2 do art.
8º;
Análise de conteúdo dos louvores;
Cursos civis concluídos;
Ponderação da pontuação dos informadores quando nitidamente exagerada;
Acréscimo de tempo de serviço militar, resultante de comissões de serviço no
ex-Ultramar.
8. As listas de promoção elaboradas pelos CA/CS são remetidas aos serviços do
Ajudante General do Exército, com parecer do respectivo director ou chefe
fundamentando, em especial, as suas discordâncias em relação a essas listas, e
constituem elemento informativo do CEME, para efeitos de decisão.
Dos preceitos legais acabados de transcrever - recte, do
artigo 89º do Estatuto e dos artigos 12º e 18º, nº 2 do Regulamento -, resulta
que os dados relativos à avaliação individual do mérito dos militares (mais
precisamente: dos militares do Exército) são confidenciais. E, por isso
(excepção feita ao próprio militar avaliado), os possíveis interessados não
podem a eles aceder, designadamente para o efeito de obterem certidão com vista
à instrução de qualquer recurso que pretendam interpor.
Esta confidencialidade não impede, porém, a publicação
dos resultados de cursos, concursos, provas, tirocínios e estágios ou de outros
elementos que devam ou possam ser do conhecimento geral.
Nesse ponto, serão, então, tais normas
inconstitucionais?
A resposta não pode deixar de ser afirmativa. E as
razões são idênticas àquelas que se aduziram a propósito do artigo 9º, nº 4, do
Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro, que, pelo acórdão nº 394/93 (publicado
no Diário da República, I série A, de 29 de Setembro de 1993) o Tribunal
declarou inconstitucional, com força obrigatória geral - por violação das
disposições conjugadas dos nºs 1 e 2 do artigo 268º da Constituição da República
Portuguesa - 'na medida em que restringe o acesso dos interessados, em caso de
recurso, à parte das actas em que se definam os factores de apreciação
aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente
apreciados'.
As normas ora sub iudicio (no ponto em que restringem
nos termos sobreditos o acesso às avaliações do mérito dos militares) violam, na
verdade, também elas, o direito à informação dos administrados (conjugado com o
direito de acesso aos arquivos e registos administrativos), que se acham
consagrados no artigo 268º, nºs 1 e 2, da Constituição.
É o que vai ver-se, de seguida. Para tanto, expor‑se‑ão,
em síntese muito apertada, as razões desse entendimento - razões que foram
expostas, in extenso, naquele acórdão nº 394/93 e nos acórdãos nºs 156/92,
176/92, 177/92 e 178/92, que lhe serviram de fundamento.
Dispõe o mencionado artigo 268º, na parte que aqui
interessa:
Artigo 268º (Direitos e garantias dos administrados)
1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o
requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente
interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles
foram tomadas.
2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos
administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à
segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
3. a 6. [...].
O direito à informação dos administrados, com o conteúdo
que o nº 1 do artigo 268º lhe assinala, é o direito a ser-se informado pela
Administração do andamento dos processos em que se seja directamente interessado
e o direito, bem assim, a conhecer as resoluções definitivas que neles forem
tomadas - tudo por forma a poder-se ajuizar da legalidade e da justiça dos actos
que neles foram praticados (cf., na lei ordinária, os artigos 61º a 65º do
Código de Procedimento Administrativo e a Lei nº 65/93, de 26 de Agosto).
Como se assinalou no mencionado acórdão nº 394/93, um
tal direito acha-se estreitamente conexionado com o direito de acesso aos
arquivos e registos administrativos, consagrado no nº 2 do mesmo artigo 268º -
direito, este último, que o acórdão nº 176/92 (Diário da República, II série, de
18 de Setembro de 1992) qualificou de garantia complementar do direito à
informação e identificou com o chamado 'princípio do arquivo aberto' (open
file), traduzido 'no reconhecimento a toda e qualquer pessoa do direito de
acesso às informações constantes de documentos, dossiers, arquivos e registos
administrativos - mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento
administrativo que lhes diga directamente respeito - desde que elas não incidam
sobre matérias concernentes à segurança interna e externa, à investigação
criminal e à intimidade das pessoas'.
A respeito deste direito de acesso aos registos e
arquivos - que é 'um direito fundamental de natureza análoga aos direitos
enunciados no título II da parte V da Constituição' (cf. JORGE MIRANDA, 'O
Direito de Informação dos Administrados', in O Direito, ano 120º, 1988, página
462) -, disse-se também no acórdão nº 176/92 que ele 'é, na generalidade dos
casos, uma forma mais exigente e mais profunda de exercício do direito à
informação, mas são concebíveis situações nas quais o acesso aos documentos
detidos pela Administração constitui um instrumento indispensável para a
concretização do direito à informação dos administrados'.
Os nºs 1 e 2 do artigo 268º não podem, assim, ser lidos
desligadamente um do outro.
Por isso, à semelhança do direito de acesso aos arquivos
e registos administrativos, também o direito à informação dos administrados não
é um direito absoluto. A Constituição autoriza o legislador a impor restrições a
ambos os direitos - restrições que, no entanto, em obediência a uma ideia de
proporcionalidade, de adequação e de necessidade, se hão-de limitar ao
estritamente necessário para a salvaguarda de outros direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos (cf. artigo 18º, nº 2, da Constituição), recte:
para a defesa do direito à intimidade das pessoas e dos interesses da segurança
interna e externa e da investigação criminal (cf. nº 2 do artigo 268º).
Pois bem: não se vê que a defesa do direito à intimidade
das pessoas, as necessidades da segurança interna ou externa ou as da
investigação criminal reclamem (e, assim, possam justificar) a confidencialidade
da avaliação individual do mérito dos militares, em termos de a ela apenas poder
aceder o militar avaliado (com ressalva, evidentemente, da publicação, que
sempre se fará, do resultado dos concursos, cursos, provas, tirocínios, estágios
ou de outros elementos susceptíveis de serem do conhecimento geral)
Uma restrição com essa extensão é, pois, desnecessária
para a protecção daquele direito e dos referidos interesses. E, para além disso,
privando os interessados (excepção feita do próprio militar avaliado) da
possibilidade de obterem certidões que se mostrem necessárias à instrução dos
recursos que, acaso, pretendam interpor, acaba por atingir o núcleo essencial do
mencionado direito à informação.
De facto, para que um militar, que tenha sido objecto de
avaliação, se possa decidir por impugná-la, não basta, obviamente, que (tal como
prevêem os artigos 93º do Estatuto e 12º, alínea z) do Regulamento) lhe seja
dado conhecimento da avaliação desfavorável que lhe respeite e dos respectivos
fundamentos. Necessário é também que ele possa aceder às avaliações de que foram
objecto os outros militares 'susceptíveis, estatutariamente, de integrarem a
respectiva lista de promoção por escolha nos postos em que é aplicável' (como
diz o nº 2 do artigo 18º do Regulamento) e a que ele seja também concorrente
(com excepção, naturalmente, dos dados relativos a matérias secretas ou
confidenciais, porque relativas a questões de defesa nacional ou de segurança
interna, ou que respeitem à vida privada desses outros militares). Só desse
modo, com efeito, ele fica a saber como foi avaliado e classificado
relativamente aos militares seus concorrentes, com a mesma patente que a sua,
mas com menor antiguidade.
III. Decisão:
Pelos fundamentos expostos, decide-se:
(a). julgar inconstitucionais - por violação dos nºs 1 e 2 (lidos
conjugadamente) do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa - as
normas dos artigos 89º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (aprovado
pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro) e 12º e 18º, nº 2, do Regulamento
de Avaliação do Mérito dos Militares do Exército (aprovado pela Portaria nº
361-A/91, de 30 de Outubro), na parte em que estabelecem a confidencialidade da
avaliação dos militares e vedam aos interessados (com excepção do militar
avaliado) a obtenção de certidões necessárias à instrução de recursos que eles
pretendam interpor;
(b). em consequência, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a sentença
recorrida quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade.
Lisboa, 21 de Fevereiro de 1995
Messias Bento
Bravo Serra
Guilherme da Fonseca
Luis Nunes de Almeida