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Proc. nº 202/96 ACÓRDÃO Nº 756/96
1ª Secção
Rel. Cons. Ribeiro Mendes
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I
1. A ... veio, em 24 de Janeiro de 1996, reclamar para o Tribunal Constitucional do despacho do Conselheiro relator no Supremo Tribunal Administrativo que não admitiu um recurso de constitucionalidade por aquela interposto. Fundamentou esta reclamação, formulada nos termos do nº 4 do art.
76º da Lei do Tribunal Constitucional, do seguinte modo:
- A reclamante pretendeu interpor recurso de constitucionalidade do acórdão do S.T.A. que indeferiu o pedido de suspensão da eficácia do Despacho Conjunto do Ministro da Indústria e Energia e da Ministra do Ambiente e Recursos Naturais de
8 de Maio de 1995, na parte em que homologa o parecer da Comissão de Avaliação de Impacte Ambiental, fixando a localização de uma unidade de incineração em Estarreja (publicado no Diário da República, II Série, nº 140, de 20 de Junho de
1995);
- O seu requerimento de interposição desse recurso foi indeferido por despacho em que o Conselheiro relator entendeu que o acórdão questionado não fizera aplicação da interpretação normativa que a ora reclmante reputava de inconstitucional;
- Esta decisão agora objecto de reclamação 'não se conteve no âmbito da competência definida neste caso pelo nº 2 do artigo 76º da Lei nº 28/82, pois não baseou o indeferimento na falta de legitimidade da recorrente, no facto de a decisão não admitir recurso ou na circunstância de ter sido interposto fora do prazo' (a fls. 2 e vº), sendo de admitir que o relator considerara esse recurso manifestamente infundado;
- O despacho de indeferimento salientou que a recorrente considerara que o tribunal a quo decidira não se verificar um dos requisitos previstos no art. 76º da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos (L.P.T.A.), razão por que fora recusada a suspensão de eficácia, o que só por si implica necessariamente a aplicação dessa norma;
- O despacho reclamado veio a fazer uma confusão manifesta entre a aplicação da norma e a fundamentação de facto que o conduzira a tal aplicação e, por considerar que em concreto não havia danos irreparáveis ou de difícil reparação, esquecera-se de que foi o caminho percorrido para chegar a essa conclusão a causa do indeferimento da suspensão, alicerçada necessariamente no art. 76º da L.P.T.A.;
- O que a ora reclamante considerou inconstitucional foi a concepção que o tribunal recorrido teve da norma do art. 76º da L.P.T.A. 'que lhe permitiu concluir pela inexistência de algum requisito da suspensão, apenas por aquilo que a entidade recorrida (entidade pública ou Administrativa) disse no processo', sendo certo que a Comissão de Avaliação em cujo parecer se basearam os autores do acto administrativo impugnado 'foi nomeada e paga pela entidade recorrida e confunde-se com esta'. (a fls. 3);
- Aquilo que justificara o recurso de constitucionalidade fora 'a visão ou interpretação da norma do artigo 76º d[a] [L.P.T.A.] que leva o S.T.A. a confiar a uma das partes a decisão, permitindo que a não verificação de requisitos de suspensão do acto administrativo dependa, não da prova, mas da definição dos factos que é feita pela entidade recorrida' (a fls. 3);
- Não estando em causa as razões de fundo pelas quais a ora reclamante considera o art. 76º da L.P.T.A. inconstitucional, esta pretende 'que seja o T.C. a julgar o recurso, qualquer que seja a sorte deste, pois não se conforma em ver o mérito do recurso apreciado pelo despacho que o não admitiu' (a fls. 3 vº);
- De facto, o despacho reclamado entendeu que a fundamentação da decisão recorrida assentou em elementos probatórios trazidos aos autos pelos requerentes e pelas entidades requeridas e não apenas no Parecer da Comissão da Avaliação já referido, mas bastará ler a decisão do S.T.A. que denegou a suspensão de eficácia para ver que assim não foi, sendo certo que não pode considerar-se in casu existir uma situação de recurso manifestamente infundado, sob pena de inconstitucional interpretação do nº 2 do art. 76º da Lei do Tribunal Constitucional.
Concluiu o requerimento pedindo a revogação do despacho reclamado e a admissão do recurso de constitucionalidade.
Através de acórdão proferido em 1 de Fevereiro de 1996, a conferência manteve o despacho reclamado (a fls. 6 a 15).
2. Subiram os autos ao Tribunal Constitucional.
O Exmº. Representante do Ministério Público teve vista dos autos e elaborou o paracer que se transcreve:
' Subscrevendo inteiramente os termos do douto acórdão de fls. 6/15, temos como manifesto que efectivamente a decisão de que se pretendia recorrer para este Tribunal não aplicou a norma objecto do presente recurso de constitucionalidade com o sentido ou interpretação -pretensamente inconstitucionais - apontados pelo recorrente, o que torna legalmente inadmissível o recurso fundado na alínea b) do nº 1 do art. 70º da Lei nº 28/82.
Na verdade, nada no acórdão proferido pelo STA pode levar a concluir que nele foi interpretada e aplicada a norma constante da alínea a) do art. 76º da LPTA em termos de «deixar à entidade recorrida o poder de definir a verificação ou não dos pressupostos da suspensão», em termos de «considerar que cabe à Administração decidir a questão sobre se existem os requisitos» daquela, o que - na óptica do recorrente - «equivaleria à transferência dos poderes de julgar para o Governo».
Nenhuma censura merece, pois, o despacho que rejeitou, por legalmente inadmissível, o recurso de constitucionalidade interposto' (a fls. 117 vº -
1189).
3. Foram corridos os restantes vistos legais.
Importa, por isso, apreciar a presente reclamação.
II
4. Valerá a pena recordar, em primeiro lugar, os requisitos ou pressupostos do recurso de constitucionalidade interposto nos termos da alínea b) do nº 1 do art. 70º da Lei do Tribunal Constitucional.
O art. 280º, nº 1, alínea b), da Constituição estatui que cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais 'que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo'. O nº 4 do mesmo artigo estabelece que 'os recursos previstos na alínea b) do nº 1 [...] só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade, devendo a lei regular o regime de admissão desses recursos'.
A Lei do Tribunal Constitucional veio estabelecer como pressuposto ou requisito de admissão a exigência de prévio esgotamento dos recursos ordinários
(' os recursos previstos nas alíneas b) e f) do número anterior apenas cabem de decisões que não admitam recurso ordinário, por a lei o não prever ou por já haverem sido esgotados todos os que no caso cabiam').
Pode, assim, dizer-se que estes recursos estão sujeitos aos seguintes requisitos ou pressupostos de admissibilidade:
- necessidade de suscitação da questão de inconstitucionalidade normativa durante o processo, ou seja, em momento processual tal que o juiz a quo tivesse podido e devido tomar posição sobre ela;
- aplicação da norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo pela decisão recorrida;
- exigência de que o recurso de inconstitucionalidade não seja 'manifestamente infundado' (sobre o entendimento deste pressuposto remete-se para o acórdão nº
501/94, publicado no Diário da República, II Série, nº 284, de 10 de Dezembro de
1994);
- verificação da prévia exaustão ou esgotamento dos recursos ordinários, nos termos referidos.
5. Na presente reclamação, não tem a reclamante razões para recear que o despacho reclamado haja considerado o recurso 'manifestamente infundado'.
De facto, bastará ler o despacho reclamado e o acórdão que o sustentou para ver que não foi esse o fundamento da não admissão do recurso.
As teses da reclamante e do despacho reclamado divergem apenas quanto ao ponto de saber se, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, foi aplicada a norma do art. 76º, nº 1, alínea a), da L.P.T.A. com a interpretação ou o sentido reputados de inconstitucionais pelo recorrente, ora reclamante.
Na verdade, como se escreveu no acórdão nº 102/84 do Tribunal Constitucional, 'nada obsta a que, em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade [...] se discuta a constitucionalidade de uma norma, tal como ela foi interpretada e aplicada no caso concreto. Pode mesmo dizer-se que, ao submeter-se ao Tribunal Constitucional, em via de recurso, a apreciação da constitucionalidade de uma norma jurídica, o que o Tribunal deve fiscalizar é, não a constitucionalidade, em abstracto, da norma em questão (por isso ele não pode declarar a inconstitucionalidade dessa norma), mas a constitucionalidade dessa mesma norma na sua aplicação concreta' (veja-se Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4º vol., pág. 298).
No caso de normas com pluralidade de sentidos (normas polissémicas) ou de normas decomponíveis em segmentos ideais, nada obsta a que apenas possa suscitar-se a inconstitucionalidade e até sofra dessa inconstitucionalidade uma certa dimensão normativa, nomeadamente a que resulta da interpretação acolhida na decisão impugnada (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 6ª ed., págs. 990 e segs., Cardoso da Costa, A Jurisdição Constitucional em Portugal, 2ª ed., Coimbra, 1992, págs. 49-50).
Importa, porém, acentuar que não é, por enquanto, admissível em Portugal um recurso constitucional de defesa ou recurso de amparo, que tenha por objecto a questão de constitucionalidade dos próprios actos de aplicação de normas juridicas (actos administrativos ou decisões judiciais). O controlo de constitucionalidade é um controlo de normas, mais ou menos concretizadas, ou de segmentos ideais delas, não um controlo dos actos de aplicação dessas normas.
6. Revertendo ao caso dos autos, vale a pena recordar que está em causa a questão da constitucionalidade do art. 76º, nº 1, alínea a), da L.P.T.A., que tem o seguinte teor:
'1. A suspensão da eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:
a) A execução do acto causa provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;'
7. No processo de suspensão de eficácia, e como decorre da leitura da certidão junta aos autos, a Autoridade administrativa requerida e o requerido particular E .... suscitaram nas respectivas respostas, entre outros fundamentos, a inexistência de qualquer prejuízo de difícil reparação, nomeadamente quanto à alegada violação do direito ao ambiente constitucionalmente garantido.
Através do acórdão proferido em 7 de Dezembro de 1995, a subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do S.T.A. indeferiu o pedido de suspensão de eficácia (acórdão reproduzido na certidão dos presentes autos, de fls. 64 a
104). Depois de considerar que os requisitos constantes das três alíneas do nº 1 do art. 76º LPTA têm de verificar-se cumulativamente para ser possível o deferimento de um pedido de suspensão de eficácia, nesse acórdão chamou-se a atenção para a situação particular de relação jurídica poligonal que ocorria no caso sub judicio:
' Neste contexto, de que o presente processo constitui exemplificação esclarecedora, não deparamos - como normalmente acontece nos actos coactivos da Administração com um destinatário individual - com uma contraposição entre o
«interesse público», cuja definição constituiria monopólio da Administração, e o
«interesse privado» do recorrente, mas antes com divergentes entendimentos da melhor maneira de prosseguir o «interesse público» (em sentido amplo, abrangendo os interesses difusos), para cuja determinação encontram legitimação constitucional e legal, a par da Administração, as associações de defesa do ambiente e os cidadãos em geral. Por isso, em situações como a presente, são em grande parte sobreponíveis o «interesse público» referido na alínea b) [do nº 1 do art. 76º L.P.T.A.] e os «interesses» (difusos) que os requerentes de suspensão se propõem defender referidos na alínea a) do preceito legal citado, o que implica, da parte do tribunal, uma ponderação judicial dos interesses presentes que escapa ao esquema tradicional'.
No ponto 3.3 do acórdão, o S.T.A. analisou as alegações dos recorrentes quanto aos danos irreparáveis ou de difícil reparação (impactes negativos na qualidade do ar, decorrentes da emissão de poeiras durante a fase de construção e do acréscimo de tráfego; impactes negativos na água e nos solos, decorrentes da descarga de efluentes com metais pesados) e considerou que os mesmos não estavam provados: quanto aos danos do ar seriam os mesmos de natureza transitória, e comuns a quaisquer obras de construção de edifícios de porte idêntico, do mesmo passo que o aumento do tráfego fora da localidade, cabia 'no
âmbito da poluição inevitável e tolerável, associada à circulação de veículos automóveis'. Quanto aos danos na água e no solo, considerou que as previsões apontadas pela A ... e cidadãos requerentes se fundavam em estudos já ultrapassados, afirmando:
' Ora, quer através da homologação do parecer da Comissão de Avaliação, onde este condicionamento era imposto [execução do projecto do sistema integrado da AMRIA, que, uma vez implementado, terá capacidade para dispersar esses efluentes no Oceano, sem risco de afectação do estuário da Ria de Aveiro], quer da explicitada referência, no despacho suspendendo, à urgência na aceleração e na interligação dos projectos de descontaminação dos solos e águas - ERASE -, e do sistema de tratamento de efluentes urbanos e industriais - Projecto AMRIA -, é seguro que os riscos apontados no primeiro estudo de impacte estão, neste momento, ultrapassados.
Esta segurança é reforçada pelo teor da Resolução do Conselho de Ministros nº
70/95, que claramente afirma que a unidade de tratamento não entrará em funcionamento enquanto não se encontrarem alcançados os objectivos do Projecto AMRIA (Supra, 2.-h), e, bem assim, pelos requisitos de carácter ambiental que, nos termos do relatório de Julho de 1995 da Comissão de Avaliação, terão de ser incluídos no projecto de instalação (Supra, 2.-i).
Conclui-se, assim, que os danos invocados pelos requerentes não surgem como verosímeis, estando, pelo contrário, adquirida, com suficiente dose de segurança, a sua não ocorrência' (a fls. 103-104).
8. A requerente A ... pretendeu interpor recurso de constitucionalidade, indicando como questão de constitucionalidade objecto do recurso a seguinte interpretação normativa da alínea a) do nº 1 do art. 76º L.P.T.A.:
'Confundindo «matéria de facto» com o Parecer unilateral de Técnicos mandatados por uma das partes e «fundamentação» da decisão com a dita «matéria de facto», o Acórdão acaba por decidir pela não probabilidade de prejuízos de difícil reparação por efeito da execução do acto, adoptando uma interpretação absurda e inconstitucional da norma da al. a) do artigo 76º d[a] [L.P.T.A.]' (nº 5)
E explicitou ainda que se alcançara 'a mesma inconstitucionalidade [a do art. 80º da L.P.T.A., suscitada no requerimento da suspensão, que resulta de uma interpretação da norma que permitisse à autoridade administrativa decidir pelos Tribunais a questão da suspensão com a simples invocação da lesão do interesse público] pela via escandalosa como o Acórdão põe o Governo a decidir pelo Tribunal, louvando-se na matéria dos artigos 25º a 39º da Resposta ao pedido de suspensão e transcrevendo para decidir apenas um dos documentos juntos com a P.I. de Recurso' (nº 8). Mais à frente, indicou ser 'abusiva e inconstitucional a interpretação da norma da al. a) do art. 76º [da L.P.T.A.] que confere à entidade recorrida o poder de decidir a questão de suspensão pela simples emissão de um Parecer em que dá como improváveis danos de difícil reparação por efeito de execução do acto' (nº 10º; no nº 18º refere-se a
'inconstitucionalidade que constituiria a usurpação dos poderes judiciais traduzida pela tese do acórdão recorrido, de deixar à entidade recorrida o poder de definir a verificação ou não dos pressupostos da suspensão').
Através do despacho reclamado, o recurso foi rejeitado porque o Conselheiro relator não considerou ter sido aplicada a norma em causa com a interpretação inconstitucional que lhe foi apontada:
' Com efeito, o Tribunal, face aos elementos probatórios trazidos aos autos pelos requerentes e pelas entidades requeridas - e que não se limitaram, contra o que a requerente afirma, ao parecer da Comissão de Avaliação dos Estudos de Impacte Ambiental -, procedeu à sua apreciação e valoração, e concluiu, autonomamente, que deles resultava que «os danos invocados pelos requerentes não surgem como verosímeis, estando, pelo contrário, adquirida, com suficiente dose de segurança, a sua não ocorrência». Não tendo o acórdão questionado feito aplicação de interpretação normativa que a requerente reputa inconstitucional, nem sequer se coloca a questão de saber se a correspondente questão de inconstitucionalidade terá sido suscitada «durante o processo» ou se o presente
é um dos casos em que deve ser considerado dispensado este requisito' (a fls. 92 dos presentes autos).
9. Com os elementos carreados, é já possível afirmar que não merece censura o despacho reclamado.
Tem-se como manifesto que a ora reclamante pretende que o Tribunal Constitucional - na hipótese de vir a ser deferida a reclamação - sindique a bondade da apreciação da matéria de facto feita no acórdão do S.T.A..
Ora, o Tribunal Constitucional não pode funcionar como uma segunda instância, relativamente às decisões da Secção do Contencioso Administrativo do S.T.A., de forma a poder corrigir eventuais erros na apreciação dos elementos probatórios e na valoração da prova sobre a matéria de facto controvertida.
A tese da ora reclamante permitiria - se fosse julgada procedente - que a parte vencida em qualquer acção judicial pusesse em causa a constitucionalidade da interpretação de normas sobre repartição de ónus probatórios, a pretexto de o tribunal recorrido ter atendido exclusivamente à prova apresentada pela entidade vencedora.
Não existe qualquer indício de que o Tribunal recorrido haja interpretado a alínea a) do nº 1 do art. 76º da L.P.T.A. com o sentido de que
'cabe à Administração decidir a questão sobre se existem os requisitos [da suspensão de eficácia]', de forma a poder dizer-se que o STA admitiu que o alcance dessa norma implicaria 'a transferência de poderes de julgar para o Governo'. Pelo contrário, dos passos descritos da decisão resulta que o Supremo Tribunal Administrativo - bem ou mal, pouco importa agora - entendeu que certos elementos probatórios carreados pelos requerentes estavam ultrapassados, por haver novos dados trazidos aos autos e não porque o Governo tivesse a última palavra na matéria.
Não tendo sido aplicada a norma com esse sentido, não pode ser admitido o recurso.
10. Deve notar-se, por último, que o risco que a ora reclamante aponta de a questão não sair do âmbito de apreciação do Supremo Tribunal Administrativo não se verifica, pois o Tribunal Constitucional procedeu agora à apreciação da legalidade da decisão de não admissão do recurso, decidindo-a ele próprio, embora em sentido desfavorável à reclamante.
11. Por último, deve notar-se que nem o Tribunal recorrido, nem o Tribunal Constitucional estão a fazer uma interpretação extensiva e inconstitucional do nº 2 do art. 76º da Lei do Tribunal Constitucional.
A reclamação merece ser indeferida porque a decisão recorrida não aplicou, de forma expressa ou implícita, a norma (ou interpretação normativa) que a ora reclamante considerou inconstitucional, razão por que não poderá o Tribunal Constitucional utilmente debruçar-se sobre a questão de constitucionalidade da norma numa outra interpretação hipotisada que nada tem a ver com a aplicada no caso sub judicio.
III
12. Termos em que, pelos fundamentos expostos, decide o Tribunal Constitucional indeferir a presente reclamação.
Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em três (3) unidades de conta, por não se aplicar à espécie processual em presença a isenção de custas a que se reporta o art. 13º da Lei nº 10/87, de 4 de Abril (veja-se o acórdão nº 469/95 deste Tribunal no Diário da República, II Série, nº 26, de 10 de Novembro de 1995).
Lisboa,11 de Junho de 1996
Ass) Armindo Ribeiro Mendes Alberto Tavares da Costa Antero Alves Monteiro Dinis Maria Fernanda Palma Maria da Assunção Esteves Vitor Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa