Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Proc. nº 89/93
1ª Secção Rel. Cons. Monteiro Diniz


Acordam no Tribunal Constitucional:
I - A questão

1 - Na Repartição de Finanças do Concelho de Bombar­ral foram levantados, contra A. e B., autos de notícia relativos à prática de trans­gressões previstas e punidas nos termos das disposições conjuga­das dos artigos 10º, 11º e 22º, nº 1, todos do Regulamento do Imposto de Compensação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 354-A/82, de 4 de Setembro, em virtude de não terem pago o imposto de compen­sação correspondente a um veículo automóvel de sua propriedade que utilizava combustível normal ou de substituição, não sujeito ao imposto que onera a gasolina, respeitante aos 4 trimestres de 1987 (fls. 3).

Remetido depois o processo ao Tribunal Tributário de 1ª Instância de Leiria, o senhor juiz, por sentença de 6 de Abril de 1992
(fls. 13 e 14), julgou extinto o procedimento judicial por pres­crição, nos termos dos artigos 126º, nº 1, do Código Pe­nal e 115º, alínea b), do Código de Processo das Contribuições e Impos­tos, e determinou o arquivamento dos autos, com base na con­side­ração de que, entre a data da prática da infracção e a entra­da em vigor do Código de Processo Tributário havia decorrido mais de um ano e o artigo 27º do Decreto-Lei nº 433/92, de 27 de Outu­bro, aplicável ex vi do artigo 4º, nº 2, do Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro, que aprovou o Regime Jurídico das Infracções Fis­cais não Aduaneiras, veio estatuir que o procedi­mento por contra--ordenação se extingue por efeito de prescrição logo que sobre a prática da contra-ordenação haja decorrido o prazo de 1 ano, quando se trate de contra-ordenação a que seja aplicável coima não superior a
100.000$00.

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2 - Desta decisão interpôs o Representante da Fazenda Pública recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, susten­tando, em suma, que o Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras, como se pode extrair do disposto nos artigos 2º e 5º, nº 2 do Decreto-Lei nº 20-A/90, só é aplicável aos factos prati­cados após a sua entrada em vigor.

O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 9 de Dezembro de 1992, negou provimento ao recurso, havendo para o efeito, desaplicado, com fundamento em inconstitucionalidade, por violação do artigo
29º, nº 4 da Constituição, as referenciadas normas dos artigos 2º e 5º, nº 2 do Decreto-Lei nº 20-A/90, in­terpretadas no sentido de proibirem a aplicação retroactiva, ainda que mais favorável para o infractor, dos preceitos do Regi­me Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras, aprovado por aquele diploma.

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3 - Deste acórdão, em obediência ao disposto nos ar­tigos 280º, nº 1, alínea a) da Constituição e 70º, nº 1, alínea a) e 72º, nºs
1, alínea a) e 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novem­bro, na redacção dada pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro, inter­pôs o Ministério Público recurso obrigatório para o Tribunal Constitu­cional.

Nas alegações entretanto oferecidas pelo senhor Procurador-Geral Adjunto concluiu-se do modo seguinte:

a) São materialmente inconstitucionais, por violação do artigo 29º, nº 4, da Constituição, as normas constantes dos artigos 2º e 5º, nº 2, do Decreto-Lei nº
20-A/90, de 15 de Janeiro, enquanto obstam à aplicação retroactiva de lei san­cionatória mais favorável;

b) Termos em que deve ser confirmada a decisão recorri­da, na parte impugnada.

Passados os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir.

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II - A fundamentação

1 - As normas cuja aplicação foi recusada, com funda­mento em inconstitucionalidade, dispõem assim:
Artigo 2º

(Início da eficácia temporal)


As normas, ainda que de natureza processual, do Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduanei­ras só se aplicam a factos praticados posteriormente à entrada em vigor do presente diploma.




Artigo 5º

(Âmbito da revogação)


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2 - Mantêm-se em vigor as normas do direito con­travencional anterior até que haja decisão, com trânsito em julgado, sobre as transgressões pratica­das até à data da entrada em vigor do presente di­ploma.
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O Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro, em que se inscrevem estas normas, aprovou o Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras, segundo o qual, as infracções fiscais - facto típico, ilícito e culposo declarado punível por lei fiscal anterior - podem assumir a forma de crimes e de contra-ordenações fiscais, sendo àqueles aplicáveis, subsidiariamente, o Código Penal e legislação complementar, e a estas, também subsidiaria­mente, as disposições da I Parte do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outu­bro.

Os crimes fiscais acham-se previstos nos artigos
23º (fraude fiscal), 24º (abuso de confiança fiscal) e 25º (frustração de créditos fiscais).

As contra-ordenações fiscais resultantes da desgra­duação das restantes transgressões fiscais ou se acham tipifica­das nos artigos 28º a 40º, ou decorrem da equiparação a que foram sujeitas e da submissão ao regime que para estas vigora - é o caso das transgressões fiscais tipicamente descritas a que era aplicável o Código de Processo das Contribuições e Impostos, des­de que os factos nelas previstos não sejam subsumíveis aos tipos de ilícito de mera ordenação social previstos nos citados artigos 28º a 40º
(cfr. artigo 3º, nº 1, do Decreto-Lei nº 20-A/90).

Mas, enquanto não transitem em julgado as decisões proferidas ou a proferir sobre elas, as transgressões fiscais praticadas até à data da entrada em vigor daquele diploma legal - quer as correspondentes condutas tenham passado a ser tipificadas como contra-ordenações fiscais, quer hajam tão somente sido a estas equiparadas - continuam a subsistir como tais, por força do que se dispõe nos controvertidos artigos 2º e 55º, nº 2, do Decreto-Lei nº 20-A/90.

E assim sendo, mesmo que o Regime Jurídico actualmen­te vigente seja mais favorável ao arguido do que o anterior, por força daqueles preceitos, existe impedimento à aplicação da lei nova.

O acórdão recorrido, confrontado com esta realidade, recusou legitimidade constitucional aquelas normas por as ter como colidentes com o disposto no artigo 29º, nº 4, da Constitui­ção.

Será efectivamente assim?

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2 - Este preceito constitucional contém a seguinte formulação:
Artigo 29º

(Aplicação da lei criminal)


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4 - Ninguém pode sofrer pena ou medida de segu­rança mais grave do que as previstas no momento da correspondente conduta ou da verificação dos res­pectivos pressupostos, aplicando-se retroactivamen­te, as leis penais de conteúdo mais favorável ao arguido.
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Consagrou-se aqui o princípio da aplicação retroacti­va da lei penal de conteúdo mais favorável ao arguido.

Este princípio constitui uma excepção ao princípio da legalidade ('nullum crimen sine lege praevia'), consagrado no nº 1 do mesmo artigo 29º - 'ninguém pode ser sentenciado criminal­mente senão em virtude de lei anterior que declare punível a acção ou omissão' -, segundo o qual a norma penal incriminadora há-de ter sido editada antes do conhecimento do facto incriminado e há-de achar-se em vigor nesse momento.

A norma penal não pode, pois, ser retroactiva, nem ultra-activa, o que constitui uma manifestação nuclear da função de garantia do princípio, exigida pela ideia de Estado de direi­to, pois se trata de evitar incriminações persecutórias, leis ad hoc - de evitar, em suma, o 'arbítrio ex post'.

A irretroactividade da lei penal é, no entanto, ape­nas uma irrectroactividade in peius, que não in melius, pois que se a lei nova for de conteúdo mais favorável ao arguido, já ela se deve aplicar a factos passados.

Mas, achando-se o princípio constitucional da aplica­ção retroactiva da lei penal de conteúdo mais favorável formulado apenas para o domínio penal, valerá ele, então, para situações como aquela que aqui se apresenta, em que um ilícito, antes qua­lificado pela lei como transgressão fiscal, foi desgraduado em contra-ordenação fiscal?

A resposta há-de ser seguramente afirmativa.

A este respeito, escreveu-se no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 227/92, Diário da República, II série, de 12 de Setembro de
1992, o que agora se repete e inteiramente se perfi­lha:

'De facto, a nova lei (no caso, as normas do citado Re­gime Jurídico respeitantes a contra-ordenações) - na medida em que deixou de qualificar como transgressões condutas que assim rotulava - é, em certo sentido, uma lei penal de con­teúdo mais favorável, pois que `expulsou' do domínio penal factos que antes aí situava.
Claro que isto só é assim quando se veja nas infracções fiscais ilícitos de natureza criminal, puníveis embora, com sanções (criminais) especiais (cfr., neste sentido, Eduardo Correia, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano
100º, pp. 289 e seguintes, sp. p. 371).
Pode, no entanto, argumentar-se que a nova lei não deve ser qualificada como lei penal, uma vez que as infracções fiscais não integravam o domínio penal
(cfr., neste sentido, J.M. Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, Coimbra,
1970, pp 100 e seguintes); e, depois, em direitas contas, o que ela talvez faz
é, nuns casos (nos casos dos artigos 28º a 40º do citado Regime Jurídico), tipificar como contra-ordenações condutas que, antes, eram tipificadas como trans­gressões e, noutros (nos casos previstos no artigo 3º, nº 1, do Decreto-Lei nº 20-A/90), equipar a contra-ordenações ou­tras transgressões, que não converteu em crimes nem tipifi­cou como ilícitos de mera ordenação social.
Se as coisas houverem de ser entendidas como por último se apontou, nem por isso haverá de ter-se o legislador por dispensado de observar o princípio constitucional da aplica­ção retroactiva da lei de conteúdo mais favorável, consagra­do expressamente no artigo 29º, nº 4, da Constituição apenas para as leis penais.
Tal princípio - o princípio da aplicação retroactiva da lei penal de conteúdo mais favorável -, na sua ideia essen­cial, há-de, com efeito, valer também no domínio do ilícito de mera ordenação social'.


Também, a doutrina tem atribuído à garantia constitu­cional da retroactividade da lei penal mais favorável uma exten­são que compreende e abarca outros domínios sancionatórios, desi­gnadamente o ilícito de mera ordenação social (cfr. Gomes Canoti­lho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anota­da, 3ª ed., p. 195 e Figueiredo Dias, Jornadas de Direito Crimi­nal, Centro de Estudos Judiciários, p. 330).

E nesta linha de entendimento aquelas normas não po­dem deixar de se haver como inconstitucionais.

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III - A decisão

Nestes termos, decide-se:

a) Julgar as normas constantes dos artigos 2º e 5º, nº 2, do Decreto-Lei nº
20-A/90, de 15 de Janeiro, quando interpretadas no sentido de visarem impedir a aplicação da lei nova, ainda que mais favorável, às infracções que o Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras, desgraduou em contra-ordena­ções, como inconstitucionais, por violação do disposto no artigo
29º, nº 4, da Constituição.

b) Negar, consequentemente, provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido na parte respeitante à questão de constitu­cionalidade agora decidida.

Lisboa, 3 de Novembro de 1993

Antero Alves Monteiro Dinis
António Vitorino
Alberto Tavares da Costa
Maria da Assunção Esteves
Vítor Nunes de Almeida
Armindo Ribeiro Mendes
José Manuel Cardoso da Costa