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Proc. nº 350/90
1ª Secção
Relator: Cons. António Vitorino
Acordam, na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I
1. A A., deduziu, em 30 de Setembro de 1987, oposição judicial à execução fiscal que lhe foi movida pela Repartição de Finanças da
-------------------------- para cobrança de 20.461.946$00 relativamente às vendas realizadas durante os meses de Fevereiro e Março de 1987, proveniente de
'taxas' liquidadas pelo Instituto dos Produtos Florestais, ao abrigo do disposto na alínea c), do nº 1, do Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril.
Tal oposição baseou-se na ilegalidade da dívida exequenda em virtude da inconstitucionalidade do aludido Decreto-Lei, quer porque a autorização conferida ao Governo pelo nº 1, do artigo 64º, da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro ( Orçamento do Estado para 1985) para legislar em tal matéria ( de impostos ) havia caducado com a demissão do Governo e a dissolução da Assembleia da República ( nos termos do nº 4, do artigo 168º da Constituição ) quer porque o mesmo Decreto-Lei veio a ser emitido para além do termo de duração da autorização ( 31 de Dezembro de 1985 ) quer porque, finalmente, o suplemento do Diário da República em que aquele Decreto-Lei foi publicado - de 23 de Abril - apenas veio a ser distribído em 22 de Maio, ou seja, quando já estava em vigor uma nova Lei do Orçamento de Estado ( para 1986 - a Lei nº 9/86, de 30 de Abril
- ), tendo, portanto, o imposto sido criado por um diploma que não chegou a
'entrar em vigor'.
2. Por sentença do juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Coimbra de 6 de Abril de 1988, a oposição veio a ser julgada improcedente, tendo esta decisão considerado que o DEcreto-Lei nº 75- C/86 não sofria de qualquer vício de inconstitucionalidade.
Inconformada, a A. interpôs recurso desta decisão judicial para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, tendo esta, por acórdão de 27 de Setembro de 1989, negado provimento ao recurso e consequentemente confirmado a sentença recorrida.
Recorreu então a A. para o Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão de 31 de Outubro de 1990, por maioria, negou provimento ao recurso e confirmou o acórdão recorrido.
Após o que a A. interpôs o presente recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto na alínea b), do nº 1, do artigo 70º, da Lei nº 28/82, de
15 de Novembro, invocando que o aludido Decreto-Lei violava os artigos 168º, nºs
1, alínea i), 2, 4 e 5 da Constituição, na redacção decorrente da segunda revisão constitucional (de 1989) e ainda o artigo 106º, nºs 2 e 3, 'na medida em que tratando o Decreto-Lei nº 75-C/86 de matéria reservada à Assembleia da República - criação de impostos - foi o mesmo aprovado em Conselho de Ministros, promulgado, referendado e publicado já após a caducidade da autorização legislativa em que se baseou, contida na Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro'.
3. Admitido o recurso, alegaram a recorrente e a recorrida (Fazenda Pública), a primeira no sentido da inconstitucionalidade do diploma em causa e a segunda no sentido da sua plena conformidade face ao texto da Constituição.
No essencial, a A. reafirmou o entendimento segundo o qual as autorizações legislativas em matéria fiscal constantes da lei orçamental, quer anteriores à revisão constitucional de 1989, quer posteriores, no silêncio da lei quanto à fixação de um prazo de duração, caducam no termo do ano civil, ou seja, a 31 de Dezembro, isto em virtude do disposto no artº 2º, nº 2, da Lei nº
40/83, de 13 de Dezembro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), onde se afirma que ' o ano económico coincide com o ano civil ', pelo que tais autorizações não poderão ser utilizadas para além desse prazo, ainda que por qualquer razão não tenha sido aprovado a tempo o Orçamento do ano seguinte, como aconteceu em 1985.
Nas contra-alegações que o representante da Fazenda Pública produziu, defende-se que a ' coincidência entre ano económico e ano civil não é estabelecida constitucionalmente e, por outro lado, não se pode pretender com valor supra-legal - a do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 40/83 de 13/12 - confrontando-a com outra lei ', preconizando que seja negado provimento ao recurso porquanto ' no caso dos autos, a lei do orçamento, por ter entrado em vigor com um atraso relativamente ao 1º dia do ano civil de 1985, ainda estaria em vigor quando o Governo aprovou o Decreto-Lei nº 75-C/86, embora já o não estivesse quando o mesmo diploma foi promulgado e publicado', o que em nada invalida a sua conclusão já que o momento relevante para aferir da subsistência da autorização é o da aprovação pelo Governo do acto autorizado.
Corridos que foram os vistos legais, cumpre decidir.
II
1. A questão dos presentes autos consiste em apurar se a autorização legislativa constante do artigo 64º da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro, já havia caducado à data da edição do Decreto-Lei nº 75-C/86 em virtude do termo do ano económico a que respeitava o orçamento aprovado pela Lei nº 2-B/85.
Dispõe o citado artigo 64º, no seu nº 1, que 'fica o Governo autorizado a criar ou rever receitas a favor dos organismos de coordenação económica ou dos que resultarem da sua reestruturação e a estabelecer a incidência, as isenções, as taxas e as garantias dos contribuintes, as penalidades e o regime de cobrança das mesmas.'
Ao abrigo desta autorização, o Governo editou o Decreto-Lei nº
75-C/86, de 23 de Abril, que actualizou as taxas que constituíam receita do Instituto de Produtos Florestais ( tendo em vista a sua compatibilização com o direito comunitário ), sendo que o referido Instituto, entretanto extinto pelo Decreto-Lei nº 466/88, de 15 de Dezembro, era precisamente um organismo de coordenação económica, como expressamente se dispunha no diploma que determinou a sua criação ( artigo1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 428/72, de 31 de Outubro).
2. Nos termos do disposto no nº 2 do artigo 168º da Constituição, quer na redacção decorrente da revisão constitucional de 1982 quer na actual, as leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração das autorizações.
Conforme resulta do disposto na Lei nº 2-B/85, não foi fixado qualquer prazo para utilização da autorização contida no nº 1 do seu artigo 64º, sem que daí, contudo, se possa concluir pela sua ilegitimidade constitucional.
Embora o estatuto das normas de autorização contidas na Lei do Orçamento, antes da revisão constitucional de 1989, não fosse pacífico no plano doutrinário [cfr., sobre o assunto, PAULO OTERO, 'Autorizações legislativas e Orçamento do Estado (Comentário ao Acórdão do Pleno da 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo de 20 de Fevereiro de 1991)' in O Direito, ano 124º, I-II, Janeiro-Junho de 1992, pág. 270 e segs.], teve especial acolhimento na jurisprudência constitucional a posição de CARDOSO DA COSTA ('Sobre as autorizações legislativas na Lei do Orçamento', in 'Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra', separata do número especial de Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro, 1981), segundo a qual a regra constante do artigo
168º, nº 2, da Constituição, relativa à duração das autorizações legislativas, não seria de aplicar às autorizações contidas na Lei do Orçamento, já que, neste caso, a sua duração resultaria implícita e automaticamente da própria natureza da Lei do Orçamento, com base na qual o Tribunal Constitucional veio a formular jurisprudência uniforme nesse sentido ( Cfr., entre outros, os Acórdãos nºs
48/84, 131/85, 41/86, 4/89, 387/91, 183/92 e 326/92, publicados, com excepção do
último que ainda permanece inédito, no Diário da República, II Série, respectivamente, de 10 de Julho de 1984, 14 de Dezembro de 1985, 15 de Maio de
1986, 12 de Abril de 1989, 2 de Abril de 1992 e 18 de Setembro de 1992 ).
Nestes termos, à luz do citado entendimento jurisprudencial, a autorização legislativa em apreço, constante do nº 1, do artigo 64º, da Lei nº
2-B/85, embora não lhe fosse cominado expressamente qualquer prazo de utilização, tinha um prazo implicitamente estatuído, o da duração do Orçamento do Estado aprovado por esta Lei, isto é, a duração do ano de 1985, pois que, nos termos do artigo 2º, nº 1, da Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro (Lei de Enquadramento), então em vigor, o Orçamento do Estado é anual (prescrição esta, aliás, retomada pelo artigo 2º, nº 1, da Lei nº 6/91, de 20 de Fevereiro, a actual Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado). Pelo que não obsta à sua validade constitucional a ausência de definição na lei habilitadora de um prazo específico para efeitos da sua utilização por parte do órgão delegado, na medida em que tal prazo se deve ter por implicitamente inscrito na decorrência da especial natureza da Lei do Orçamento.
Assim sendo, cumpre apurar se o Decreto-Lei em crise, aprovado em Conselho de Ministros em 3 de Abril de 1986 e publicado no jornal oficial de 23 do mesmo mês, o qual apenas foi distribuído em 22 de Maio de 1986, respeitou o tempo e duração que implicitamente se contém na lei orçamental.
3. A indagação a levar a cabo, como resulta dos próprios autos, há-de desenvolver-se essencialmente no âmbito da redacção da Constituição decorrente da revisão constitucional de 1982 e da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado vigente à data da emissão do Decreto-Lei nº 75-C/86, a Lei nº 40/83.
Conforme dispunha este último diploma legal, o ano económico coincide com o ano civil, pelo que o Orçamento do Estado aprovado pela Lei nº
2-B/85 deveria vigorar até ao termo do respectivo ano, ou seja, até 31 de Dezembro de 1985.
Contudo, a Lei nº 9/86, que aprovou o Orçamento do Estado para 1986, apenas foi aprovada em 13 de Abril desse ano, vindo a ser publicada no Diário da República, de 30 desse mesmo mês.
Nos termos do artigo 15º, nºs 1 e 2 da Lei nº 40/83 ( retomados pela Lei nº 6/91 ), as situações de 'atraso na votação ou aprovação da proposta de orçamento' estão sujeitas ao seguinte enquadramento jurídico:
' 1 - Se a Assembleia da República não votar ou, tendo votado, não aprovar a proposta de Orçamento, incluindo o articulado e os mapas orçamentais, de modo que possa entrar em execução no início do ano económico a que se destina, manter-se-á em vigor o orçamento do ano anterior, incluindo o articulado e os mapas orçamentais, com as alterações que nele tenham sido introduzidas ao longo da sua efectiva execução.
2 - A manutenção da vigência do orçamento do ano anterior abrange a autorização para a cobrança de todas as receitas nele previstas, bem como a prorrogação da autorização referente aos regimes das receitas que se destinavam apenas a vigorar até ao final do referido ano.'
Na linha do disposto nestes normativos, a decisão recorrida concluiu que a autorização legislativa contida na Lei nº 2-B/85 poderia ainda ser validamente utilizada mesmo após 31 de Dezembro de 1985, mas ainda durante a vigência daquela lei orçamental, cujo termo ocorreu apenas quando da entrada em vigor da subsequente Lei que aprovou o Orçamento de Estado para 1986, a Lei nº
9/86, de 30 de Abril.
Para o efeito aduziu a seguinte fundamentação:
' Houve, assim, um hiato entre a caducidade da Lei Orçamental para
1985 e a entrada em vigor da Lei Orçamental para 1986.
Ora não era admissível, nem aceitável que, nesse hiato, os serviços do Estado dependentes da realização das receitas e das despesas orçamentais deixassem de funcionar por falta da respectiva Lei Orçamental, provocando a paralização da actividade do Estado nesse período.
Para obstar a tal, foi necessário estabelecer os mecanismos legais necessários, tendo para tanto sido publicada a Lei de Enquadramento Orçamental, a Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro.
O artigo 15º desta Lei veio estabelecer a continuação da vigência do Orçamento de 1985, incluindo o articulado e os mapas orçamentais, com as alterações que nele tenham sido introduzidas ao longo da sua efectiva execução ( nº 1 ), uma vez que a Assembleia da República não havia votado o Orçamento do Estado para 1986 de forma a entrar em vigor em 1 de Janeiro desse ano.
E a manutenção dessa vigência ' abrange a autorização para cobrança de todas as receitas nele previstas, bem como a prorrogação da autorização referente ao regime das receitas que se destinassem apenas a vigorar até ao final do referido ano ' (nº 2 daquele artigo 15º).
O que quer dizer que até à entrada em vigor da Lei nº 9/86, manteve-se em vigor o Orçamento do Estado para 1985. E como o Decreto-Lei nº
75-C/86 foi aprovado em Conselho de Ministros de 3.4.86 e promulgado e referendado em 23.4.86, nessas datas encontrava-se ainda em vigor o Orçamento do Estado para 1985, a Lei nº 2-B/85.
É, pois, à luz desta Lei que se tem de avaliar a validade do diploma publicado ao abrigo da autorização legislativa do artigo 64º dessa Lei.'
Mas este entendimento das coisas não pode ser aceite, conforme já sublinhou este Tribunal nos seus Acórdãos nºs 387/91, 183/92 e 326/92 atrás citados (que apontam para solução convergente com a defendida por PAULO OTERO, comentário citado ao Acórdão do S.T.A. de 20 de Fevereiro de 1991 por TEIXEIRA RIBEIRO, no comentário ao Acórdão de 28 de Março de 1990 do S.T.A., publicado na
'Revista de Legislação e Jurisprudência', ano 125º, nº 3814, pág. 20 e segs.), e isto pelas razões que se passam a adiantar.
4. A revisão constitucional de 1989 tratou expressamente do tema objecto do presente recurso, ao aditar ao artigo 168º um novo número, o nº 5, com a seguinte redacção:
' 5 - As autorizações concedidas ao Governo na lei do orçamento observam o disposto no presente artigo e, quando incidam sobre matéria fiscal, só caducam no termo do ano económico a que respeitam.'
Com esta alteração teve-se em vista afastar definitivamente algumas dúvidas acerca das condições de aplicação das regras do artigo 168º da Constituição às autorizações legislativas constantes da lei do orçamento ( cfr. Diário da Assembleia da República, II Série, nºs 43-RC, de 14 de Outubro de
1988, pág. 1369 e segs., e 108- RC, de 22 de Maio de 1989, pág. 3060 e segs.), definindo-se ali claramente que tais autorizações hão-de reger-se por aquelas regras, apenas se abrindo a excepção, quanto às autorizações em matéria fiscal, na parte respeitante ao requisito da duração, uma vez que a caducidade pelo decurso do tempo de utilização só opera no termo do ano económico a que respeitam, isto é, no dia 31 de Dezembro, uma vez que, como já atrás se deixou dito, o ano económico coincide com o ano civil.
O mesmo é dizer que as autorizações em matéria fiscal contidas na Lei do Orçamento beneficiam de um regime de caducidade distinto do de todas as demais autorizações (autónomas ou não autónomas), só caducando, pois, com o termo do respectivo ano económico, não se projectando, por isso, para além dele. Mas se assim é, e sem prejuízo de a Lei de Enquadramento do Orçamento determinar as condições em que a Lei do Orçamento se pode manter em vigor para além do termo do ano económico a que se refere (cfr. artigo 15º), matéria em relação à qual, nesta sede, não importa formular qualquer juízo de constitucionalidade, então não se poderá deixar de entender que a manutenção das aludidas autorizações para além do termo do ano económico em causa não é consentida pela nossa Lei Fundamental.
Esta solução resulta inequivocamente do preceito aditado ao artigo
168º na revisão constitucional de 1989, e de igual forma deve ter-se por validamente aplicável às situações ( como a dos presentes autos ), para as quais o novo normativo constitucional não rege, mas que na materialidade das coisas se identificam: é que o termo de validade daquelas autorizações em matéria fiscal deve coincidir com o termo da anualidade orçamental, pois que a continuidade da vigência da Lei do Orçamento, por força de um normativo legal, não consequencia a validade das autorizações fiscais para além daquele termo como resulta imposto
(implicitamente) pela própria Constituição na interpretação que o Tribunal reiteradamente dela tem formulado e a que atrás aludimos. É que se o silêncio da Lei do Orçamento quanto à fixação de um prazo específico para uso da autorização não invalida que a mesma se deva ter por concedida pelo prazo de execução desse Orçamento (o ano económico), então o prazo assim definido, porque determinado pela duração do próprio Orçamento, não poderia ser transformado num prazo incerto como decorreria inelutavelmente da tese sustentada no Acórdão recorrido.
Na realidade, se as razões aduzidas no Acórdão recorrido atinentes à garantia da continuidade da actividade financeira do Estado podem, em certa medida, justificar a necessidade de manutenção do Orçamento para além do ano económico a que respeita nos casos em que um novo Orçamento não entre em vigor no primeiro dia do ano económico subsequente, já as mesmas razões não poderão ser invocadas para legitimar a não caducidade das autorizações fiscais contidas naquela Lei do Orçamento.
É que o órgão destinatário da autorização, o Governo, sabe que só pode utilizar as autorizações fiscais contidas na Lei do Orçamento até ao termo do ano económico a que esse Orçamento respeita, quanto mais não seja por força da regra da anualidade do orçamento e da sua coincidência com o ano civil as quais, como se referiu no Acórdão nº 326/92, encontram consagração constitucional: 'a anualidade no artigo 92º (artigo 93º na revisão de 1982), ao dispôr que o plano anual tem a sua expressão financeira no Orçamento do Estado, e no artigo 108º, nº 2, ao preceituar que o Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções do plano anual (com efeito, se o Orçamento é a expressão financeira do plano anual e deve ser elaborado de harmonia com as grandes opções deste plano, ele tem de ser anual também); a coincidência com o ano civil, no artigo 165º, alínea d), ao fixar no dia 31 de Dezembro, subsequente ao período a que respeitam as contas do Estado, o termo do prazo para o Governo as apresentar
à Assembleia da República - com efeito, esse prazo só será sempre o mesmo prazo, e de um ano, se a vigência do Orçamento igualmente terminar sempre em 31 de Dezembro (cfr. neste sentido, Teixeira Ribeiro, Lições, cit., p. 49).'
A que acresce que não se vislumbram razões de ordem económica e financeira ou de conexão com o bom funcionamento da Administração que justifiquem ou condicionem o não uso atempado das aludidas autorizações a ponto de consentirem uma tal 'prorrogação' ope legis.
Eis por que se há de ter por inconstitucional a norma do artigo 15º, nº 2, da Lei nº 40/83 (então vigente) quando interpretada no sentido de a manutenção da vigência do orçamento do ano anterior abranger as autorizações fiscais que ali se contenham, e isto por violação das disposições conjugadas dos artigos 168º, nº 2, 93º e 108º, nº 2, todos da Constituição.
5. Nestes termos, a autorização legislativa contida no artigo 64º, nº 1, da Lei nº 2-B/85 não poderia ser utilizada para além de 31 de Dezembro de
1985, havendo consequentemente caducado à data da emissão do Decreto-Lei nº
75-C/86, pelo que este foi emitido sem a necessária credencial parlamentar, donde resulta a sua ilegitimidade constitucional por violação do disposto na alínea i), do nº 1, do artigo 168º da Constituição.
III
Nestes termos, concede-se provimento ao recurso e determina-se a reformulação do acórdão recorrido em conformidade com a presente decisão de inconstitucionalidade.
Lisboa, 18 de Março de 1993
António Vitorino
Maria da Assunção Esteves
Armindo Ribeiro Mendes
Antero Alves Monteiro Dinis
Vítor Nunes de Almeida
Alberto Tavares da Costa
José Manuel Cardoso da Costa