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Processo n.º 386/2010
3ª Secção
Relator: Conselheira Maria Lúcia Amaral
Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional
I – Relatório
1. A. propôs junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido contra a Caixa Geral de Aposentações, tendo formulado pedido de anulação de acto praticado, em 11.01.2006, pela Direcção da Caixa, nos termos do qual fora indeferido o recurso hierárquico por si interposto e assim confirmado o acto de indeferimento do pedido por si formulado de abono da totalidade da pensão de aposentação em cumulação com 1/3 da remuneração como autarca, bem como o pedido de condenação da Caixa à prática dos seguintes actos:
a) manutenção da sua inscrição como subscritor da Caixa Geral de Aposentações;
b) deferimento do pedido de cumulação da pensão de aposentação com a remuneração de 1/3 da remuneração como autarca.
Por acórdão proferido em 24.05.2007, julgando-se a acção parcialmente procedente, foi a Caixa Geral de Aposentações condenada a deferir o pedido de cumulação formulado pelo A., e a processar-lhe uma terça parte da pensão de aposentação, com o consequente pagamento das pensões retidas.
Para sustentar a sua decisão, entendeu o tribunal que o autor da acção cumpria os requisitos de que legalmente depende a cumulação de pensões com remunerações por cargos públicos, tal como estabelecidos no n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro.
Ao assim interpretar o regime legal, o tribunal rejeitou a aplicação ao caso do regime transitório constante do artigo 8.º daquele mesmo diploma, tal como tinha sido defendido pela Caixa Geral de Aposentações.
Dessa decisão interpôs a Caixa recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte. Sustentou o seu recurso em interpretação oposta (à dada pela decisão recorrida) do regime transitório estabelecido pelo artigo 8.º da Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro. De acordo com essa interpretação, manter-se-ia depois da entrada em vigor desta última lei a regra da suspensão da pensão antecipada prevista no artigo 18.º-A do Estatuto dos Eleitos Locais (EEL: aprovado pela lei nº 29/87, de 30 de Junho), pelo que não seria aplicável aos eleitos locais que se tivessem aposentado antecipadamente, nos termos do artigo 18.º do EEL, o regime de cumulação de pensões/rendimentos constante do artigo 9.º da Lei nº 52-A/2005.
Não sufragando esta interpretação, o Tribunal Central Administrativo Norte, por acórdão datado de 8.05.2008, negou provimento ao recurso e confirmou o acórdão recorrido.
Interpôs então a Caixa Geral de Aposentações recurso para uniformização de jurisprudência para o Supremo Tribunal Administrativo.
Notificado da interposição do recurso, veio A. pugnar pelo seu não provimento, por entender que a única interpretação correcta [a dar ao disposto no artigo 8.º da Lei nº 52-A/2005] seria aquela já feita pelas instâncias; e por entender também que a interpretação contrária, propugnada pela Caixa, ao estabelecer uma distinção arbitrária entre os eleitos locais que anteriormente à vigência da Lei de 2005 se encontrassem na situação de aposentados (e que por isso não poderiam ver cumulada a pensão de reforma com o ordenado de exercício) e aqueles que se aposentassem depois da sua entrada em vigor (que teriam direito à cumulação), seria inconstitucional por violar o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição.
O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão datado de 18.02.2010, concedeu provimento ao recurso, anulando o acórdão recorrido bem como o proferido em primeira instância pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, julgando improcedente a acção administrativa especial intentada pelo aí recorrido junto daquele Tribunal.
Ao decidir como decidiu, o Supremo Tribunal Administrativo acolheu a interpretação do regime legal que vinha sendo sustentada pela Caixa Geral de Aposentações durante todo o processo. Assim: (i) entendeu que o artigo 8.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, mantinha em vigor a regra de proibição de acumulação de pensões antecipadas com remunerações por cargos públicos, proibição essa constante do artigo 18.º-A do Estatuto dos Eleitos Locais (EEL), na redacção anterior à introduzida pela referida lei; (ii) e que, por isso, estariam os eleitos locais que tivessem beneficiado do regime especial de aposentação [antecipada] previsto no artigo 18.º do referido Estatuto afastados do âmbito subjectivo de aplicação do novo regime previsto pela lei de 2005, designadamente o novo regime de cumulação de pensões previsto no seu artigo 9.º, n.º 1.
2. É deste acórdão que é interposto, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70.º da Lei nº 28/82, o presente recurso de constitucionalidade.
No respectivo requerimento, pede o recorrente A. que o Tribunal julgue inconstitucional, por violação do artigo 13.º da CRP, a interpretação dada pelo Supremo Tribunal Administrativo às normas constantes dos nºs 1 e 2 do artigo 7.º e do artigo 8.º da Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro, segundo a qual – repita-se – não é aplicável aos eleitos locais que tenham beneficiado do regime especial de aposentação previsto no artigo 18.º do EEL a regra de cumulação de pensões, constante do artigo 9.º da Lei nº 52-A/2005.
3. Admitido o recurso no Tribunal Constitucional, nele apresentaram alegações recorrente e recorrida.
O primeiro, depois de expor a situação de facto que determinara a emissão da decisão recorrida e de proceder à crítica do seu acerto sob a estrita perspectiva da interpretação do direito ordinário, disse, quanto à questão de constitucionalidade, que a interpretação sufragada pelo tribunal a quo estabelecia “uma distinção arbitrária entre os eleitos locais que anteriormente à sua vigência se encontravam na situação de aposentados (e que por isso não poderiam ver cumulada a pensão de reforma com o vencimento do exercício) e aqueles que se aposentassem depois da sua entrada em vigor (que teriam direito à acumulação)” pelo que seria inconstitucional, por violação do artigo 13.º da CRP, já que instituiria “na prática uma desigualdade de tratamento entre duas classes de eleitos locais (…)”, fundada “apenas na data em que uns e outros ficaram na situação de aposentado e no modo como se aposentaram”. Além disso, invoca ainda o recorrente a violação, por parte da decisão recorrida, dos artigos 20.º, 203.º e 204.º da CRP, por nela ter o tribunal chegado a uma “interpretação abrogante da lei”.
A esta tese contrapôs a Caixa Geral de Aposentações, na qualidade de recorrida, que a alegada desigualdade decorreria, desde logo, da legítima reforma do sistema por parte do legislador; e que, de todo o modo, teria sempre a justificá-la um fundamento razoável, já que se teria pretendido, com o novo modelo legal, apenas impedir que os eleitos locais que se tivessem aposentado ao abrigo do artigo 18.º do EEL recolhessem uma dupla beneficiação de regimes – a constante do regime pretérito, entretanto revogado, e a constante do regime actual. Este último, portanto, só poderia ter sido prensado para abranger aquelas pessoas que não tivessem, no passado, já beneficiado de um regime de aposentação especialmente favorável. (Além disso, e quanto à outra questão de constitucionalidade que a recorrente invoca, recorda ainda a recorrida que o controlo de constitucionalidade de decisões jurisdicionais, em si mesmas consideradas, excede o âmbito dos poderes cognitivos do Tribunal Constitucional).
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
4. No requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, pede o recorrente que o tribunal julgue a inconstitucionalidade da “dimensão normativa” constante dos artigos 7.º, 8.º e 9.º da Lei nº 52-A/2005, que teria sido aplicada pela decisão do Supremo Tribunal Administrativo a que atrás se fez referência.
Sucede, porém, que, nessa decisão, o tribunal apenas aplicou os artigos 8.º e 9.º da referida lei, no sentido segundo o qual, mantendo-se em vigor a regra de proibição de acumulação de pensões antecipadas com remunerações por cargos públicos, constante do artigo 18º-A do Estatuto dos Eleitos Locais (aprovado pela Lei nº 29/87 de 30 de Junho, na redacção anterior à lei de 2005), é de afastar a aplicação do novo regime previsto na Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro, designadamente o novo regime de cumulação de pensões previsto no seu artigo 9.º, nº 1, aos eleitos locais que tenham beneficiado do regime especial de aposentação previsto no artigo 18.º do referido Estatuto.
Sendo este, pois, o sentido da decisão recorrida, (e atenta a natureza instrumental dos recursos de constitucionalidade em sede de fiscalização concreta), importa desde logo excluir do âmbito do presente recurso qualquer juízo que abranja outros segmentos normativos reportáveis aos artigos 8.º e 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro.
De excluir é também qualquer apreciação do artigo 7.º desse diploma, por a dimensão normativa efectivamente aplicada não ser sequer reportável a essa disposição legal.
Em causa está, pois, apenas a questão de saber se a “norma” aplicada pelo Supremo Tribunal Administrativo é, conforme pretende o recorrente, lesiva do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da CRP.
A segunda “questão de constitucionalidade” colocada pela recorrente nas suas alegações e acima relatada – segundo a qual, recorde-se, a própria decisão recorrida, ao adoptar, no dizer do recorrente, uma “interpretação abrogante” dos preceitos legais, teria directamente violado os artigos 20.ºe 203.º da CRP – também não é, evidentemente, de considerar. Para além de colocar um problema – o de controlo de decisões jurisdicionais em si mesmas consideradas – que, como bem sublinham as contra-alegações, se situa fora do âmbito dos poderes cognitivos do Tribunal Constitucional, a referida “questão” , ao ser equacionada apenas nas alegações de recurso, é alheia ao objecto do mesmo, definido a partir do respectivo requerimento de interposição.
5. Não cabe ao Tribunal Constitucional apreciar se a decisão recorrida interpretou correctamente o direito infra-constitucional. Responder à questão de saber se, como defende o recorrente, ao caso dos autos não deveria antes aplicar-se o novo regime estabelecido pela Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro, designadamente o relativo à regra da cumulabilidade das pensões com remunerações por cargos públicos, é tarefa que cabe exclusivamente à jurisdição comum. À jurisdição constitucional só compete resolver a questão de saber se uma tal interpretação – que lhe surge como um dado – lesa alguma regra ou princípio da Constituição.
Sustenta o recorrente – que por isso acede à jurisdição constitucional – que tal interpretação viola o princípio constitucional da igualdade. E entende que assim é por dela (dessa interpretação) resultar, a seu ver, uma desigualdade de tratamento entre duas categorias de eleitos locais – os aposentados ao abrigo da lei velha e os aposentados ao abrigo do regime novo – que, por assentar apenas no critério aleatório do tempo e do modo da aposentação, não tem a justificá-la um qualquer fundamento material ou racional bastante. Vejamos, pois.
6. A Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro, veio introduzir alterações de monta no regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e no regime remuneratório dos titulares de cargos executivos de autarquias locais. O seu artigo 8.º dispõe sobre o regime transitório aplicável aos titulares de cargos políticos que preencham, até ao termo dos mandatos em curso, os requisitos aí mencionados. Por seu turno, determina o nº 1 do artigo 9.º a regra geral relativa à cumulabilidade de pensões de reforma e de remunerações por cargos políticos. A regra á a seguinte: os titulares desses cargos – desde que se encontrem, à data da entrada em vigor da lei, em exercício de funções, e desde que tenham simultaneamente a condição de “aposentados, pensionistas, reformados ou reservistas” - poderão optar entre a percepção da totalidade da remuneração correspondente ao exercício das funções políticas acrescida (ou cumulada) com um terço da pensão a que tenham direito, ou a percepção dessa mesma pensão na sua globalidade, acrescida (ou cumulada) com um terço da remuneração devida pelos cargos que exerçam.
No caso concreto, o tribunal a quo interpretou de certa maneira tanto o regime transitório fixado neste artigo 8.º quanto o regime relativo à cumulabilidade (entre pensões e remumerações) fixado no nº 1 do artigo 9.º
De acordo com essa interpretação, para aqueles titulares de cargos políticos que, encontrando-se embora em exercício efectivo de funções, tenham porém beneficiado do regime especial de aposentação previsto no artigo 18.º do Estatuto dos Eleitos Locais (EEL, na versão anterior à redacção introduzida pela Lei nº 52-A/2005), manter-se-ia em vigor a regra da proibição de acumulação de pensões antecipadas com remunerações por cargos públicos fixada pelo artigo 18.º-A do EEL, pelo que lhes não seria aplicável o regime, atrás descrito, de acumulação entre pensões e remunerações. Tal interpretação – que tem portanto o seu cerne na tese da vigência da regra de proibição de acumulações, nos termos e com o âmbito que acabámos de descrever – centra-se, como é bom de ver, numa certa leitura do regime transitório fixado no artigo 8.º da lei de 2005.
Entende o recorrente que de tal interpretação resulta um regime jurídico diferente (e sincronicamente diferente, porque vigente no mesmo espaço de tempo) para duas categorias de eleitos locais. De acordo com o seu ponto de vista, existem, por um lado, aqueles eleitos que, exercendo actualmente funções políticas e encontrando-se ao mesmo tempo na condição de “aposentados” ou “reformados”, podem acumular a “pensão” e o “vencimento” nos termos já atrás descritos do regime fixado pelo artigo 9.º da lei de 2005; mas, por outro, existem ainda aqueles outros que, estando embora na mesmíssima situação, se vêem contudo proibidos de beneficiar do regime de acumulação. Ainda de acordo com a perspectiva do recorrente, esta diferença – porque sustentada, apenas, no tempo e no modo da aposentação – seria arbitrária, e assim contrária à Constituição, porque não justificada por um qualquer rationale.
7. A verdade, porém, é que existe uma justificação, racionalmente inteligível, para a diferença de regimes que acabámos de descrever. Quem beneficiou do regime especial de reforma antecipada, previsto pelo artigo 18.º do Estatuto dos Eleitos Locais na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 97/89, de 15 de Dezembro, encontra-se em situação objectivamente diferente da de todos os restantes subscritores da Caixa Geral de Aposentações.
Com efeito, nos termos desse regime especial, o tempo de serviço prestado pelos eleitos locais em regime de permanência era contado a dobrar até ao limite máximo de vinte anos, desde que fossem cumpridos seis anos seguidos ou interpolados no exercício das respectivas funções (artigo 18.º, n.º 1 do EEL). Além disso, todo o tempo de serviço efectivamente prestado para além do período de tempo de dez anos era contado em singelo para efeitos de reforma ou aposentação (artigo 18.º, n.º 2 do EEL). Os eleitos locais que exercessem as suas funções em regime de permanência podiam, por sua iniciativa e independentemente de submissão a junta médica, requerer a aposentação ou reforma desde que tivessem cumprido, no mínimo, seis anos seguidos ou interpolados no desempenho daquelas funções e que, em acumulação com o exercício das respectivas actividades profissionais, se encontrassem numa das seguintes situações: a) contassem mais de 60 anos de idade e 20 anos de serviço ou b) reunissem 30 anos de serviço, independentemente da respectiva idade (artigo 18.º, n.º 4 do EEL). Por último, para efeitos de cumprimento das condições previstas no n.º 4 do artigo 18.º do EEL, tinha-se igualmente em conta o exercício de actividades profissionais posteriores à cessação do mandato, reportando-se o cálculo da aposentação aos descontos feitos à data do facto determinante da aposentação ou da reforma (artigo 18.º, n.º 5 do EEL).
Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 18.º-A do EEL, aditado pela Lei n.º 1/91, de 10 de Janeiro, a contrapartida para essas condições de tratamento favorável aos eleitos locais era a de, uma vez aposentados, caso mais tarde viessem a reassumir função ou cargo de natureza idêntica à que na base da atribuição da pensão de reforma antecipada, virem esta última ser suspensa, percebendo-se apenas a remuneração correspondente ao exercício do cargo.
Esse regime especial previsto para os eleitos locais foi revogado em bloco pela Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, nos termos do seu artigo 6.º, n.º 3. Assim se eliminou a situação de benefício, passando a exigir-se também para aqueles eleitos uma carreira contributiva completa, exigência à qual acresceram outros requisitos desvantajosos, tais como a elevação da idade de aposentação dos 60 para os 65 anos e a elevação de 36 para 40 anos de serviço para consideração de carreira completa.
Não estando em causa a legitimidade do legislador democrático para, de acordo com o princípio geral da autorevisibilidade das leis, operar tais modificações (veja-se, entre outros, o Acórdão nº 3/2010), a questão que se coloca é a de saber se delas resultam – na interpretação normativa feita pela decisão recorrida – situações contemporâneas de desigualdade que sejam constitucionalmente censuráveis, por implicarem tratos legislativos diversos para pessoas que se encontrem, substancialmente, na mesma situação. Como se sabe, tem o Tribunal sempre dito que o princípio da igualdade, contido no nº 1 do artigo 13.º da CRP, exige que as diferenças de tratamento entre as pessoas instituídas pelo legislador ordinário, por terem a justificá-las razões materiais bastantes, se não afigurem arbitrárias ou desrazoáveis (entre outros, e para uma síntese da jurisprudência sobre o tema, veja-se o Acórdão nº 232/2003).
Ora é manifesto que, no presente caso, a exigência é cumprida. A norma sub judicio, ao tratar de forma diferente duas categorias de eleitos locais, não permitindo àqueles que se aposentaram em condições especialmente vantajosas a cumulabilidade de pensões com remunerações por cargos públicos, prevista no n.º 1 do artigo 9.º pela Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, não o faz de modo arbitrário ou desrazoável. É que todos aqueles que venham a beneficiar dessa possibilidade de cumulação, por sua vez, não terão beneficiado das condições vantajosas da reforma antecipada previstas no artigo 18.º do EEL, na redacção anterior à introduzida pela Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro. Antes pelo contrário, relativamente a estes últimos estabeleceu a lei requisitos ainda mais desvantajosos para aceder ao estatuto de aposentado.
Tratar diferentemente os eleitos locais aos quais se passou a exigir uma carreira contributiva completa – e, além disso, requisitos para aceder à reforma mais exigentes relativamente ao regime anterior – e aqueles que gozaram de um regime especial, relativamente mais favorável, de reforma antecipada (entretanto revogado) não viola o princípio da igualdade. O critério legal de distinção, tal como foi interpretado pela decisão recorrida, não se afigura desrazoável ou arbitrário em termos de comprometer o princípio da igualdade, na dimensão de proibição do arbítrio, tal como consagrado no n.º 1 do artigo 13.º da Constituição.
III – Decisão
Nestes termos, acordam em:
a) Não julgar inconstitucional a dimensão normativa, reportada aos artigos 8.º e 9.º, n.º 1 da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, nos termos da qual, mantendo-se em vigor a regra de proibição de acumulação de pensões antecipadas com remunerações por cargos públicos, constante do artigo 18.º-A do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, na redacção anterior à introduzida pela referida Lei, é de afastar a aplicação do novo regime previsto na Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, designadamente o novo regime de cumulação de pensões previsto no seu artigo 9.º, n.º 1, aos eleitos locais que tenham beneficiado do regime especial de aposentação previsto no artigo 18.º do referido Estatuto;
b) Consequentemente, negar provimento ao recurso;
c) Condenar o recorrente em custas, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) UCs.
Lisboa, 28 de Setembro de 2011. – Maria Lúcia Amaral – Ana Maria Guerra Martins – Vítor Gomes – Carlos Fernandes Cadilha – Gil Galvão.