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Processo n.º 76/10
2.ª Secção
Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro
Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
I – Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Relação de Coimbra, veio o Ministério Público interpor recurso, ao abrigo dos artigos 70.º, n.º 1, alínea a); 72.º, n.ºs 1, alínea a) e 3, ambos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, com as alterações posteriores (Lei do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC), do acórdão datado de 9 de Dezembro de 2009, com fundamento na recusa de aplicação do “conjunto normativo constituído pelo artigos 2.º, n.° 1, 3.°, n.° 1, alínea b), n.° 4 e 9.°, n.º 1, alínea a) e n.° 3, do DL n.° 156/05 de 15 de Setembro, na medida em que cominam com a coima mínima de € 15.000,00 a recusa, por parte dos estabelecimentos (pessoas colectivas) de fornecimento de bens e prestações de serviços, em facultarem, imediata e gratuitamente, o “livro de Reclamações” aos utentes sempre que por estes tal lhe seja solicitado e quando tal recusa se mantém mesmo após a intervenção da autoridade policial.”
2. Os autos reportam-se a uma recusa, por parte de uma sociedade de fornecimento de bens, em facultar ao utente o livro de reclamações, após tal lhe ter sido solicitado, mantendo essa recusa, mesmo depois de intervenção policial, requerida pelo utente.
A ora recorrida, inconformada com a decisão administrativa que a condenou no pagamento de uma coima de € 15.000,00, por violação do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 156/05 de 15 de Setembro, apresentou recurso junto do 4.º Juízo Criminal de Coimbra, pugnando pela sua absolvição ou, subsidiariamente, pela aplicação de uma admoestação.
Tendo sido a sua pretensão julgada improcedente, a recorrida interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Coimbra.
Por acórdão de 9 de Dezembro de 2009, o Tribunal da Relação recusou a aplicação da norma que, resultando da conjugação dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 1, alínea b), n.º 4 e 9.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3 do Decreto-Lei n.º 156/05 de 15 de Setembro, fixa o limite mínimo da coima em € 15.000,00. Fundamentou tal recusa na circunstância de a aludida norma ofender o princípio da proporcionalidade.
É este acórdão que consubstancia a decisão recorrida.
3. O Ministério Público vem interpor o presente recurso, referindo o seguinte, em alegações:
“(…) Competência e ampla liberdade do Governo para legislar em matéria contra-ordenacional.
(…) O Tribunal Constitucional numa jurisprudência que se tem mantido inalterável desde o Acórdão nº 56/84, vem entendendo que, em matéria contra-ordenacional, a competência legislativa reservada à Assembleia da República (artigo 165°,nº 1, alínea d), da Constituição) situa-se a nível de edição das normas primárias”, ou seja, que façam parte do regime geral, podendo o Governo, no uso da competência legislativa concorrente, e dentro dos limites de “Lei Quadro” delinear ilícitos contra-ordenacionais, estabelecer a correspondente punição e moldar as regras secundárias do processo contra-ordenacional.
O Decreto-Lei n° 156/2005, foi emitido pelo Governo no uso da sua competência própria (artigo 198°, nº 1, alínea a), da Constituição) tendo sido respeitado, quanto ao montante das coimas previstas (artigo 9°), o limite estabelecido no Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro (artigo 17º, na redacção do Decreto-Lei nº 323/2001, de 17 de Outubro), pelo que o Governo não extravasou da sua competência legislativa.
(…) O Tribunal Constitucional também tem entendido, em jurisprudência reiterada e uniforme, que a Constituição no seu artigo 18°, nº 2, acolhe os princípios da necessidade e de proporcionalidade das penas, daí decorrendo que o recurso a meios penais só se justifica se, para a protecção de bens jurídicos, não for possível o recurso a outras medidas política social, igualmente eficazes, mas menos violentas do que as sanções penais (v.g. Acórdão nº 108/99).
Mas o Tribunal tem pacificamente aceite que o juízo sobre a necessidade de recorrer àqueles meios cabe em primeira linha ao legislador, que goza nesta matéria de uma larga margem de discricionariedade, só podendo ocorrer uma limitação dessa ampla liberdade de conformação legislativa quando a sanção se apresente como manifestamente excessiva, sendo ao legislador que cabe em primeira linha, formular o juízo sobre a necessidade do recurso a meios penais (v.g. Acórdãos nºs 83/95 e 108/99).
É evidente que essa liberdade do legislador vale para a definição de crimes e para a fixação da pena aplicável.
(…)
Gozando o legislador ordinário de uma ampla liberdade na definição de crimes e na fixação de penas, apenas sendo de considerar violado o princípio de proporcionalidade, consagrado no artigo 18º, nº 2, da Constituição, em casos de inquestionável e evidente excesso, essa liberdade ainda será mais ampla, quando não se está perante matéria criminal, mas apenas de mera ordenação social.
Efectivamente, afastado pelo legislador o recurso aos meios penais, a sanção nunca poderá significar uma restrição do direito fundamental à liberdade.
Como o Direito Penal num Estado de direito democrático deve ter carácter fragmentário, cumprindo funções de ultima ratio (Acórdão n.° 347/2002), fora do âmbito do Direito Penal o grau de exigência constitucional, em relação ao legislador ordinário, terá de ser necessariamente menor.
(…) Podemos pois, desde já, concluir que apesar do legislador ordinário na definição de contra-ordenação e fixação das respectivas sanções dever respeitar o princípio da proporcionalidade que decorre do n° 2 do artigo 18° da Constituição, goza, aí, de uma ampla liberdade de conformação, inquestionavelmente superior àquela que já detém em matéria penal.
(…) A concreta contra-ordenação e respectiva sanção.
(…) Nos termos das disposições conjugadas do n° 4 do artigo 3º, com o nº 3 do artigo 9°, o mínimo da coima não pode ser inferior a metade do montante máximo, ou seja €15.000, quando o livro de reclamações não for imediatamente facultado ao utente e, tendo este requerido a presença da autoridade policial a fim de remover essa recusa, a arguida apesar disso, continuar a não facultar o livro.
Como se vê pela matéria dada como provada no julgamento, foi precisamente o que sucedeu no caso dos autos.
(…)
Portanto, não estamos perante uma recusa simples mas antes perante uma contra-ordenação qualificada por um comportamento do arguido altamente reprovável.
Tendo em atenção o fim a que se destina e a tramitação que uma reclamação no livro de reclamações está sujeita (artigo 4° a 6°), não facultar o livro de reclamações nestas condições, frustra completamente aquele fim, ou seja, o reforço dos direitos dos consumidores.
Aliás, se estando presente um agente de autoridade, o arguido insistisse em não facultar o livro, partindo o pedido, não do utente, mas sim desse agente de autoridade, o comportamento não estaria longe daquele que, no Código Penal, é qualificado como crime de desobediência (artigo 348° do Código Penal).
(…) Não se nega, contudo, que estamos perante um montante elevado, mas o que o torna “ostensivamente” elevado é mais o facto de se tratar de uma pessoa colectiva.
Na verdade, a mesma infracção cometida por pessoa singular, seria punida com coima, cujo limite mínimo era de €1.750.
Ora, o Tribunal Constitucional já entendeu que a diferença significativa existente entre as coimas aplicáveis a pessoas singulares e a pessoas colectivas não violava o princípio de igualdade porque a “radical distinção de natureza entre pessoas singulares e colectivas exclui desde logo a existência de igualdade fáctica, pressuposto necessário para que o princípio de igualdade opere”(acórdão n° 569/98).
(…)
O artigo 60° a Constituição consagra um verdadeiro direito dos consumidores e não, apenas a incumbência do Estado de defender os seus interesses (Constituição da República Portuguesa Anotada de Jorge Miranda – Rui Medeiros – TOMO, I, pág.617).
E não se estando perante uma reacção penal mas exclusivamente perante o sancionamento, com uma coima, de um determinado comportamento, tendo a coima, por natureza e definição, conteúdo exclusivamente patrimonial, os direitos constitucionais comprimidos só poderão ser o da livre iniciativa privada (artigo 61° da Constituição) e o de propriedade (artigo 62° da Constituição).
Assim, ponderando os direitos em conflito e tendo em atenção a ampla liberdade de conformação de que goza o legislador ordinário nesta matéria, parece-nos que o montante de coima fixado na norma objecto de recurso, não viola o princípio de proporcionalidade.”
A recorrida contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso, apresentando as seguintes conclusões:
“1. Vem o presente recurso interposto da decisão proferida pelo Tribunal da Relação de Coimbra, que se pronunciou pela inconstitucionalidade do artigo 9°, n.º 1, alínea a) e n.º 3 do Decreto-Lei n° 156/05, de 15 de Setembro, por ofensa ao princípio constitucional da proporcionalidade;
2. No presente caso, a compressão dos direitos à livre iniciativa privada (artigo 61º da Constituição) e à propriedade (artigo 62º da Constituição), imposta por aquelas normas, não respeita a “justa medida” para salvaguarda do, também fundamental, direito dos consumidores (artigo 60º da Constituição);
3. De facto, as forçosas consequências da aplicação de uma coima no valor de 15.000 € a um estabelecimento cujos resultados líquidos de exercício anual rondam os 7,800 €/ano não se cingem ao necessário para tutelar o reforço do direito dos consumidores, traduzido na disponibilização do livro de reclamações;
4. Enquanto a aplicação de uma coima no montante em causa nos presentes autos determinará um esforço económico tal para a visada que não poderá deixar de redundar num mais do que previsível encerramento, aniquilando, por completo, o exercício dos direitos à propriedade e à livre iniciativa privada, o reforço de protecção ao Direito do Consumidor, que o DL n.º 156/2005 pretende assegurar, não preclude irremediavelmente as garantias administrativas e jurisdicionais sempre conferidas ao consumidor e não compromete, pois, o núcleo essencial do direito em questão;
5. A liberdade de conformação do legislador, neste domínio, não poderá ser entendida com um “cheque em branco”, uma absoluta discricionaridade, tendo que se conter nos casos de evidente excesso, como resulta no caso concreto;
6. O comportamento da arguida não poderá determinar a aplicação automática de uma coima mínima que se reconhece como ostensivamente elevada, à revelia dos critérios legais a que se encontra vinculado o julgador na sua determinação, especialmente, a situação económica do agente;
7. A mera distinção entre pessoas singulares e colectivas, assenta em pressupostos estritamente formais, que não atendem à substantiva situação económica do agente e, assim, à afirmação de um critério de igualdade material;
8. O direito à livre iniciativa privada não constitui um reverso do direito do consumidor, colocando-se antes ao seu serviço, pelo incremento da concorrência e, por essa via, da inovação e da melhoria dos serviços prestados;
9. A aplicação da norma resultante da al. a) do n.º 1 e n.º 3 do art. 9° do D.L. n.º 156/2005, de 15 de Setembro ao caso concreto é inconstitucional por violação do disposto no art. 18º da Constituição da República Portuguesa.”
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentos
4. O Tribunal Constitucional já se pronunciou sobre o conteúdo normativo do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 156/2005 de 15 de Setembro, nos acórdãos n.ºs 62/2011 e 67/2011 (disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt).
O Acórdão n.º 62/2011 decidiu não julgar inconstitucional, à luz dos princípios da igualdade e da proporcionalidade (artigos 13.º e 18.º, n.º 2, ambos da Constituição da República Portuguesa), a norma constante do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de Setembro, que sanciona com coima entre € 15.000,00 e € 30.000,00 a pessoa colectiva, fornecedora de bens ou prestadora de serviços, que não faculta imediatamente o livro de reclamações, sendo requerida pelo utente a presença da autoridade policial a fim de remover essa recusa.
O Acórdão n.º 67/2011, por sua vez, pronunciando-se sobre uma dimensão normativa mais restrita, decidiu não julgar inconstitucional a norma extraída do mesmo preceito – em conjugação com os artigos 3.º, n.º 1, alínea b), 9.º, n.º 1, alínea a) – no sentido de considerar ser aplicável a coima aí prevista, – cujo limite mínimo para as pessoas colectivas é de € 15.000,00 – nos casos em que, requerida a presença da autoridade para remover a recusa referida no número anterior, essa recusa é removida sendo o livro de reclamações facultado ao utente.
Na presente situação, a dimensão normativa a sindicar reconduz-se – nos termos da delimitação do objecto, operada no requerimento de interposição de recurso – à mesma fixação do montante mínimo da coima, nos casos em que a recusa de facultar o livro de reclamações é mantida, mesmo após intervenção policial, requerida pelo utente.
5. A decisão recorrida fundamenta o juízo de inconstitucionalidade, que motiva a recusa de aplicação da norma, na violação do princípio da proporcionalidade.
Porém, como tem este Tribunal entendido, a fixação da dosimetria sancionatória, maxime, em sede contra-ordenacional, encontra-se no âmbito de um amplo espaço de conformação do legislador, só devendo ser censuradas “as soluções legislativas que cominem sanções que sejam desnecessárias, inadequadas ou manifesta e claramente excessivas, pois tal proíbe o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição” (cfr. Acórdão n.º 574/95, disponível no mesmo sítio da internet).
Tal asserção é sobretudo significativa no domínio do ilícito de mera ordenação social, porquanto – pode ler-se no mesmo aresto – “as sanções não têm a mesma carga de desvalor ético que as penas criminais – para além de que, para a punição, assumem particular relevo razões de pura utilidade e estratégia social”.
Como se refere no acórdão n.º 67/2011:
“(…) o legislador ordinário goza de ampla liberdade de fixação dos montantes das coimas aplicáveis, desde que respeitados os limites fixados pelo regime geral do ilícito contra-ordenacional e que as sanções aplicadas sejam “efectivas”, “proporcionadas” e “dissuasoras”, de modo a garantir o efeito preventivo daquelas, sob pena de os destinatários das normas não se sentirem compelidos a cumpri-las (com efeito, a fixação de coimas com montantes irrisórios face ao benefício colhido da prática do ilícito contra-ordenacional tende a enfraquecer o próprio cumprimento da lei; assim, ver Paulo Otero / Fernanda Palma, Revisão do Regime Legal do Ilícito de Mera Ordenação Social, in «RFDUL» (Separata), 1996, n.º 2, pp. 562 e 563).
Neste sentido, o Tribunal Constitucional tem reconhecido ao legislador ordinário uma livre margem de decisão quanto à fixação legal dos montantes das coimas a aplicar (ver Acórdãos n.º 304/94, n.º 574/95 e n.º 547/00, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), ainda que ressalvando que tal liberdade de definição de limites cessa em casos de manifesta e flagrante desproporcionalidade ou de excessiva amplitude entre os limites mínimo e máximo.
(…)
Na linha da jurisprudência consolidada neste Tribunal, a propósito da fixação dos montantes das coimas a aplicar (a título de exemplo, ver Acórdãos n.º 304/94, n.º 574/95 e n.º 547/2000, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), o Tribunal Constitucional deve coibir-se de interferir directamente nesse espaço de livre conformação legislativa, apenas lhe cabendo – sempre que necessário – acautelar que tais opções legislativas não ferem, de modo flagrante e manifesto, o princípio da proporcionalidade. A este propósito, deve sempre ter-se presente que “Só um método interpretativo rigoroso e controlado limita a invasão pelos tribunais constitucionais da esfera legislativa e impede a actividade judicativa de se tornar um «contra-poder legislativo»” (Fernanda Palma, O legislador negativo e o intérprete da Constituição, in «O Direito», 140º (2008), III, 523)”.
O mesmo Acórdão conclui:
“Ora, a agravação do montante mínimo da coima a suportar pelas pessoas colectivas, em 11.500 €, não pode considerar-se manifestamente desproporcionada, visto que tem por finalidade promover o cumprimento voluntário de um dever legalmente imposto que, por sua vez, visa acautelar os direitos dos consumidores constitucionalmente consagrados (artigo 60º, nº 1, da CRP. Conforme já supra notado, tal cumprimento voluntário apenas é promovido mediante a aplicação de sanções “efectivas” e “dissuasoras”.
No caso sub judice, estando em análise a dimensão normativa extraída da conjugação dos artigos 2.º, n.° 1, 3.°, n.° 1, alínea b), n.° 4 e 9.°, n.º 1, alínea a) e n.° 3, todos do Decreto-Lei n.° 156/05, de 15 de Setembro, que respeita ao sancionamento, com a coima mínima de € 15.000,00, das pessoas colectivas fornecedoras de bens e prestações de serviços, que recusem facultar, imediata e gratuitamente, o livro de reclamações aos utentes, sempre que por estes tal lhe seja solicitado, quando tal recusa se mantém, mesmo perante intervenção policial, parece-nos que os argumentos aduzidos no referido acórdão n.º 67/2011 são transponíveis para a presente apreciação, por maioria de razão.
Na verdade, deve ter-se em conta que a persistência da recusa inviabiliza, definitivamente, a possibilidade de o consumidor reclamar, no próprio estabelecimento onde o conflito com o agente económico ocorreu, frustrando o objectivo de tornar mais acessível e expedito o exercício do direito de queixa – que esteve na base da criação do livro de reclamações, de acordo com a exposição de motivos do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de Setembro.
Este objectivo não visa apenas garantir o interesse do consumidor mas também o interesse da regulação económica.
Mais ainda, é de notar que a obrigação que impende sobre o agente económico, e de cujo desrespeito poderá resultar a aplicação de coima definida dentro da moldura contra-ordenacional mencionada, é uma obrigação cujo cumprimento não se reveste de qualquer complexidade ou de especial onerosidade. Pelo que, ao manter, mesmo após intervenção policial, requerida pelo utente, a recusa de facultar o livro de reclamações, o fornecedor ou prestador de serviços desrespeita uma obrigação cujo cumprimento não era complicado, nem particularmente oneroso, assim frustrando a intenção do legislador ao conceber um sistema de queixa baseado na utilização do livro de reclamações enquanto instrumento facilitador do seu exercício, pelo consumidor,
Por estas razões, não se vislumbra que a fixação do montante mínimo da coima em € 15.000,00, relativamente às pessoas colectivas, viole o princípio da proporcionalidade.
Nestes termos, decide-se não julgar inconstitucional, por violação do princípio constitucional da proporcionalidade, a norma extraída da conjugação dos artigos 2.º, n.° 1, 3.°, n.° 1, alínea b), n.° 4 e 9.°, n.º 1, alínea a) e n.° 3, todos do Decreto-Lei n.° 156/05, de 15 de Setembro, no sentido de sancionar, com a coima mínima de € 15.000,00, as pessoas colectivas fornecedoras de bens e prestações de serviços, que recusam facultar, imediata e gratuitamente, o livro de reclamações aos utentes, sempre que por estes tal lhe seja solicitado, quando tal recusa se mantém mesmo após intervenção da autoridade policial.
III – Decisão
6. Pelo exposto, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional, por violação do princípio constitucional da proporcionalidade, a norma extraída da conjugação dos artigos 2.º, n.° 1, 3.°, n.° 1, alínea b), n.° 4 e 9.°, n.º 1, alínea a) e n.° 3, todos do Decreto-Lei n.° 156/05, de 15 de Setembro, no sentido de sancionar, com a coima mínima de € 15.000,00, as pessoas colectivas fornecedoras de bens e prestações de serviços, que recusam facultar, imediata e gratuitamente, o livro de reclamações aos utentes, sempre que por estes tal lhe seja solicitado, quando tal recusa se mantém mesmo após intervenção da autoridade policial.
b) Consequentemente, conceder provimento ao recurso, determinando a reforma da decisão recorrida, em conformidade com o presente juízo de não inconstitucionalidade.
Sem custas.
Lisboa, 3 de Março de 2011.- Catarina Sarmento e Castro – João Cura Mariano – Joaquim de Sousa Ribeiro – Rui Manuel Moura Ramos.