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Proc. nº 410/89 Plenário Cons. Rel.: Assunção Esteves
Acordam no Tribunal Constitucional:
I - O Provedor de Justiça requereu ao Tribunal Constitucional nos termos do artigo 281º nº 1 alínea a) da Constituição da República e do artigo
51º da Lei nº 28/82 de 15 de Novembro a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas dos artigos 1º 15º e 17º do Decreto-Lei nº
466/88 de 15 de Dezembro - que extingue a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos o Instituto dos Produtos Florestais e o Instituto dos Textêis - e também a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro - sobre as taxas que constituem receita da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos.
O pedido é assim fundamentado:
'1º - O Decreto-Lei nº 466/88 de 15/12 foi aprovado precedendo a invocação do artº 51º da Lei nº 2/88 de 26/1 (Lei do O.E. para 1988).
Sucede que o artigo 51º da citada Lei dispunha o seguinte: 'Fica o Governo autorizado a revogar os Decretos-Leis nºs. 75-B/86 e 75-C/86 de 23 de Abril eliminando a sobrecarga fiscal resultante da sua aplicação ficando desde já revogado o artº 1º do citado diploma'.
A autorização legislativa estava assim confinada a matéria de receitas do ex-Instituto dos Têxteis (Dec.-Lei 75-B/86) e do ex-Instituto dos Produtos Florestais (Dec.-Lei 75-C/86) desconhecendo-se assim a autorização de que o Governo se socorreu para legislar em matéria de receitas da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos.
2º - O Governo ultrapassou os poderes que lhe foram concedidos pela Assembleia da República na Lei do Orçamento para 1988 (artigo 51º) considerando que este normativo apenas conferiu poderes ao Executivo no âmbito das receitas dos Institutos dos Têxteis e dos Produtos Florestais e que no Decreto-Lei nº
466/88 foi acrescentada a matéria de receitas relativas à Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos (C.R.P.Q.F.).
3º - Não tendo pois sido observado o objecto o sentido e a extensão da Lei nº 2/88 (artº 51º) as normas do Decreto-Lei nº 466/88 respeitantes às receitas do Decreto-Lei nº 374-H/79 (artº 2º) - designadamente os seus artigos
10º 15º e 17º deverão ser considerados organicamente inconstitucionais nos termos das disposições conjuntas dos artigos 168º nº 1 i) e nº 2 e 201º nº 1 b) e nº 3.
4º - As receitas dos organismos de coordenação económica designadamente as da C.R.P.Q.F. (artigo 6º do Decreto-Lei nº 38909 de 12.9.1952 artigo 1º do Decreto-Lei nº 305/73 de 12/6 artigo 2º da Portaria nº 417/73 de
12/6 e artigo 2º nº 1 do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10/9) por serem obtidas a partir da incidência de uma 'taxa' sobre o volume de importações efectuadas ofendem as obrigações resultantes da Convenção de Estocolmo e do acordo celebrado com as Comunidades Europeias segundo as quais as taxas em causa deveriam incidir por igual tanto sobre produtos importados como sobre os de origem nacional.
5º - Sem prejuízo da constatação de que os organismos de coordenação económica se encontram desfasados do quadro económico-institucional que determinou a respectiva criação importa atentar na circunstância de que a adesão de Portugal à C.E.E. e a consequente adopção do I.V.A. tornou insubsistente a cobrança da taxa posta em causa. Tal inviabilidade decorre aliás da alteração introduzida ao C.I.V.A. pelo Decreto-Lei nº 202/87 de 16/5 que alterou o artigo 17º daquele diploma por exigência da 6ª Directiva IVA de
17.5.77 artigo 11º.
6º - Com a modificação operada o valor tributável dos bens importados (caso dos cosméticos) passou a ser o preço pago ou a pagar pelo importador quando esse preço constituir a única contraprestação (nº 1 do artº
17º C.I.V.A.).
O preceito em causa esclarece aliás que no valor tributável dos bens importados se incluem direitos de importação e quaisquer outros impostos ou taxas 'efectivamente' devidas na importação com excepção do I.V.A. (alínea a) do nº 3 do artigo 17º).
7º - A lei ressalva apenas os impostos e taxas conexionados com as operações de importação excepção insusceptível de abranger a cobrança de taxas destinadas a servir de receitas de um organismo de coordenação económica.
8º - A 6ª Directiva do Conselho de 17.5.1977 - relativa à harmonização das legislações dos Estados-membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme - considera sujeitas a I.V.A. as importações de bens
(artº 2 nº 2) sendo certo que Portugal concluiu com a publicação do Decreto-Lei nº 195/89 em 12 de Junho o processo de adaptação daquele tributo à citada directiva comunitária. Directiva que visa harmonizar as legislações dos Estados membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios.
9º - A manutenção das taxas da C.R.P.Q.F. representa ofensa à legislação comunitária e ao Código do I.V.A. adaptada àquela por envolver dupla tributação sobre o volume dos negócios insustentável perante a 6ª Directiva
(artigo 33º) e C.I.V.A. (artigo 17º). As taxas em questão ofendem assim o princípio da legalidade (artigo 3º nºs. 2 e 3) e o primado do direito internacional convencional (artigo 8º nº 3) ambos da Constituição'.
O Exmº Presidente do Tribunal Constitucional solicitou depois ao Provedor de Justiça que esclarecesse se o objecto do pedido era delimitado nas normas dos artigos 1º 15º e 17º do Decreto-Lei nº 466/88 'na sua totalidade' ou se o era apenas na parte dessas normas relativa à Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos. Solicitou ainda ao Provedor de Justiça que esclarecesse se o pedido de declaração de inconstitucionalidade do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro era um pedido subordinado à prévia declaração de inconstitucionalidade da norma do artigo 17º do Decreto-Lei nº
466/88 que é uma norma revogatória daquele Decreto-Lei.
E em resposta o Provedor de Justiça afirmou que era justamente à parte das normas dos artigos 1º 15º e 17º do Decreto-Lei nº 466/88 sobre a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos que se referia e que o pedido de declaração de inconstitucionalidade do artigo 2º do Decreto-Lei nº
374-H/79 de 10 de Setembro era um pedido subordinado à declaração de inconstitucionalidade do artigo 17º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro.
2. Notificado o Primeiro-Ministro nos termos e para os efeitos do artigo 54º da Lei do Tribunal Constitucional ofereceu o merecimento dos autos.
3. Na pendência deste processo entrou em vigor o Decreto-Lei nº
84/94 de 26 de Março que revogou o artigo 15º nºs. 2 3 e 4 do Decreto-Lei nº
466/88 de 15 de Dezembro.
II - A fundamentação
1 - As normas dos artigos 1º 15º e 17º do Decreto-Lei nº 466/88 de
15 de Dezembro na parte relativa à Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos
No preâmbulo do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro o Governo considerava a necessidade de extinguir os organismos de coordenação económica sob tutela dos Ministérios da Indústria e Energia e do Comércio e Turismo em razão da modificação do quadro económico-institucional que determinara a sua criação. E assim com arrimo no uso da autorização legislativa conferida pelo artigo 51º da Lei nº 2/88 de 26 de Janeiro [Lei do Orçamento de Estado para
1988] e nos termos do artigo 201º nº 1 alíneas a) e b) da Constituição decidiu: no artigo 1º declarar extintos aqueles organismos; no artigo 15º definir um regime jurídico para as taxas devidas aos mesmos organismos e no artigo 17º revogar os decretos-leis que os conformavam entre eles o Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro sobre as taxas constitutivas de receita da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos.
E então dispunham esses preceitos:
O artigo 1º - Extinção dos organismos de coordenação económica
'1 - São extintos e entram em liquidação nos termos do presente diploma os seguintes organismos de coordenação económica que se encontram sob tutela do Ministro da Indústria e Energia e do Ministro do Comércio e Turismo:
a) Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos;
b) ...
c) ...
2 - A personalidade jurídica dos organismos extintos mantém-se para efeito de liquidação até à aprovação final das contas apresentadas pela comissão liquidatária.
3 - Desde a data de entrada em vigor deste diploma e até à aprovação das contas apresentadas pela comissão liquidatária e deverá ser aposta à denominação oficial dos organismos extintos a expressão 'em liquidação'.
O artigo 15º - Taxas [inscreve-se no Capítulo V 'Disposições finais e transitórias']
'1 - As taxas devidas aos organismos extintos até à data da entrada em vigor do presente diploma bem como os eventuais juros de mora que as onerem deverão ser pagas à comissão liquidatária e serão escrituradas como receita na conta de liquidação.
2 - Os produtores ou importadores de medicamentos ou cosméticos estão sujeitos ao pagamento da taxa referida na relação anexa ao Decreto-Lei nº
374-H/79 de 10 de Setembro.
3 - A cobrança da taxa referida no número anterior será efectuada pelo Departamento de Gestão Financeira dos Serviços de Saúde com base nas declarações mensais de venda dos produtores ou importadores e liquidada por estes mediante cheque ou transferência bancária no prazo de 30 dias a contar da data do registo postal da declaração.
4 - O produto da taxa cobrada nos termos deste artigo é afectado à realização dos estudos económicos e ao desenvolvimento dos programas de fiscalização comprovação e controle da qualidade na área do medicamento prosseguidos no âmbito do Serviço Nacional de Saúde'.
[Estas normas dos nºs. 2 3 e 4 haveriam de ser revogadas pelo Decreto-Lei nº
84/94 de 26 de Março]
O artigo 17º - Revogação
'São revogados os Decretos-Leis nºs. 30 270 de 12 de Janeiro de 1949 428/72 e
429/72 ambos de 31 de Outubro 374-H/79 de 10 de Setembro e 75-B/86 e 75-C/86 ambos de 23 de Abril'.
2 - A norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro
Esta norma extingue a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos entre outros organismos de coordenação económica. O Provedor de Justiça diz dela que é organicamente inconstitucional pois que incluída que está em Decreto-Lei que invoca uma autorização legislativa - o Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro - a determinação que contém está fora dos limites e do sentido dessa autorização que é apenas o sentido de legislar sobre receitas do Instituto dos Textêis e do Instituto dos Produtos Florestais.
Dizia assim a norma de autorização contida no artigo 51º da Lei nº
2/88 de 26 de Janeiro [Lei do Orçamento de Estado para 1988]:
'(Receitas do Instituto dos Textêis e do Instituto dos Produtos Florestais)
Fica o Governo autorizado a revogar os Decretos-Leis nºs. 75-B/86 e
75-C/86 de 23 de Abril eliminando a sobrecarga fiscal resultante da sua aplicação ficando desde já revogado o artigo 1º do citado diploma'.
O Governo ficava por esse modo autorizado a legislar no plano das receitas dos Institutos a extinguir dos Têxteis e dos Produtos Florestais como afirma o Provedor de Justiça. A norma do artigo 51º não mostrava na verdade qualquer intenção regulativa para a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos.
E no entanto daí não pode nem deve derivar-se uma necessária conclusão de que qualquer intervenção do Governo nesse quadro significa uma violação da reserva de competência legislativa do Parlamento. E não pode porque a Constituição deixou ao Governo-legislador domínios da vida para cuja regulação não carece de autorização parlamentar. São desde logo os domínios pressupostos no artigo 201º nº 1 alínea a) da Constituição nos termos de que justamente o Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro é também produzido.
Ora a norma do artigo 1º desse Decreto-Lei que extingue a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos esgotando com tal determinação o seu programa regulativo em nada interfere com a matéria da reserva legislativa do Parlamento. A extinção de um organismo de coordenação económica não cabe no domínio dessa reserva por isso que o Governo a pode determinar sem qualquer autorização. Diferente é o problema das taxas que nos devolve para outro plano de relevância jurídico-constitucional da norma quanto às competências para legislar. Mas este problema não pode confundir-se com o artigo 1º e a sua eficácia autónoma. Esta eficácia é a de extinguir a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos com independência das vicissitudes financeiras da mesma Comissão.
Assim não é organicamente inconstitucional a norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro.
3 - As normas do artigo 15º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro
3.2 - O artigo 15º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro inclui-se como antes se transcreve no Capítulo V das 'Disposições finais e transitórias'. No nº 1 determina que as taxas devidas aos organismos extintos deverão ser pagas à Comissão Liquidatária. Depois os nºs. 2 3 e 4 valem só para a taxa incidente sobre a produção ou importação de medicamentos ou cosméticos que é o âmbito próprio da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos.
São estas normas do artigo 15º números 2 3 e 4 que integram o objecto do pedido como esclareceu o Provedor de Justiça. Retomemos a sua formulação:
'1 - ...
2 - Os produtores ou importadores de medicamentos ou cosméticos estão sujeitos ao pagamento da taxa referida na relação anexa ao Decreto-Lei nº
374-H/79 de 10 de Setembro.
3 - A cobrança da taxa referida no número anterior será efectuada pelo Departamento de Gestão Financeira dos Serviços de Saúde com base nas declarações mensais de venda dos produtores ou importadores e liquidada por estes mediante cheque ou transferência bancária no prazo de 30 dias a contar da data do registo postal da declaração.
4 - O produto da taxa cobrada nos termos deste artigo é afectado à realização dos estudos económicos e ao desenvolvimento dos programas de fiscalização comprovação e controle da qualidade na área do medicamento prosseguidos no âmbito do Serviço Nacional de Saúde'.
À partida em razão da qualidade jurídica adveniente da sua inserção sistemática no capítulo das disposições finais e transitórias as normas em apreço haveriam de ser tidas como normas de eficácia limitada no tempo o tempo de liquidação do organismo extinto ou seja da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos. Mas haverá logo de reconhecer-se que a pretensão regulativa dessas normas é uma pretensão de 'revivescência' da norma do artigo
2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro que também prevê essa taxa mas seria imediatamente revogada - porque o é todo o Decreto-Lei nº 374-H/79 - pelo artigo 17º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro.
Seja como for é de 'imposição tributária a favor de um organismo de coordenação económica' que aí se trata e as imposições tributárias com essas características são equiparáveis aos impostos. Assim vem decidindo o Tribunal Constitucional entre outros nos acórdãos nºs. 387/91 326/92 207/93 D.R. II Série de 2-4-1992 e de 22-2-1993 I Série-A de 6 de Maio de 1993. E como nos impostos a reserva de competência do Parlamento delimita-se no plano dos elementos essenciais a incidência a taxa os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes. Assim resulta das normas conjugadas do artigo 106º nº 2 e do artigo 168º nº 1 alínea i) da Constituição da República.
Não é pois possível falar de inconstitucionalidade orgânica das normas do artigo 15º nºs. 2 3 e 4 do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro. É que essas normas desenvolvem justamente a funcionalidade de 'bloquear' a eficácia revogatória do artigo 17º do mesmo Decreto-Lei - o Decreto-Lei nº
466/88 - sobre o Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro no que ao artigo 2º deste respeita.
Fazendo assim que se mantenha o conteúdo essencial do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 as normas em apreço do artigo 15º nºs. 2 3 e 4 do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro não criaram ou extinguiram qualquer tributo não lhe determinaram a incidência nem a taxa não trataram de benefícios fiscais ou das garantias dos contribuintes. Do que trataram foi tão-só de cometer a um organismo da Administração - no caso o Departamento de Gestão Financeira dos Serviços de Saúde - o encargo de cobrar receitas que antes eram cobradas por outro organismo que o mesmo Decreto-Lei em que se incluem extinguiu - a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos. E ao extinguir essa Comissão transferiu parte das suas atribuições para o Ministério da Saúde (artigo 4º) dentre elas as que se conexionam com a afectação do produto da taxa em causa.
Aqui segue-se de muito perto o discurso argumentativo que o Tribunal Constitucional desenvolveu no acórdão nº 419/96 D.R. II Série de 17-7-1996 sobre taxas cobradas pelo IROMA [no mesmo sentido cf. os acórdãos nºs. 633/96 695/96
775/96 776/96 777/96 800/96 801/96 e 1079/96]. Também aí o Tribunal decidiu que a decisão legislativa do Governo de rearrumar competências no interior da Administração implicando que a uma entidade se segue outra com poder de cobrança de um tributo pré-existente não interfere com os momentos essenciais da reserva parlamentar nos termos em que a exigem os artigos 106º nº 2 e 168º nº 1 alínea i) da Constituição da República.
3.2 - Reitera-se finalmente que as normas do artigo 15º nºs. 2 3 e 4 do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro viriam a ser revogadas pelo artigo
único do Decreto-Lei nº 84/94 de 26 de Março se bem que tal seja indiferente para o presente julgamento de constitucionalidade como resulta da conclusão a que atrás se chegou.
4 - A norma do artigo 17º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro
Esta norma revoga entre outros o Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro. O Provedor de Justiça diz dela que é organicamente inconstitucional pois que na sua dimensão de eficácia vão envolvidas as receitas da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos e essas receitas constituem matéria da reserva legislativa do Parlamento.
Ora no sistema do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro as normas do artigo 15º nºs. 2 3 e 4 - que 'repõem' a taxa devida àquela Comissão - e a norma do artigo 17º - que revoga o Decreto-Lei nº 374-H/79 em que essa taxa se previa - interagem num sentido em que a continuidade do tributo assegurada pelas primeiras provoca a neutralidade da eficácia revogatória pretendida pela segunda.
A decisão do Governo-legislador ao fazer funcionar sincronicamente no mesmo texto as duas normas impõe uma interpretação que reduz teleologicamente a eficácia revogatória do artigo 17º de modo que essa eficácia revogatória não abrange o artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79. Esta redução afasta o problema de constitucionalidade da norma. A norma não incide - e pois não tem eficácia - naquele domínio de reserva que é o das receitas da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos. Mas é nesta dimensão que o Provedor de Justiça a impugna e nesta dimensão mesma não pode ter-se por organicamente inconstitucional.
5 - As normas do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro
O pedido de declaração de inconstitucionalidade do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro é conforme esclareceu no processo o Provedor de Justiça 'um pedido subordinado à prévia declaração de inconstitucionalidade do artigo 17º do Decreto-Lei nº 466/88'.
Não vai então o Tribunal Constitucional conhecer desse pedido pois que sendo um pedido subordinado não se concluiu no sentido da inconstitucionalidade do artigo 17º do Decreto-Lei nº 466/88.
III - A decisão
Nestes termos decide-se:
a) - Não declarar a inconstitucionalidade das normas dos artigos 1º
15º nºs. 2 3 e 4 e 17º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro;
b) - Não conhecer do pedido de declaração de inconstitucionalidade das normas do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro.
Lisboa 11 de Dezembro de 1996 Maria da Assunção Esteves Bravo Serra Maria Fernanda Palma Vítor Nunes de Almeida José de Sousa e Brito Alberto Tavares da Costa Luís Nunes de Almeida Messias Bento Fernando Alves Correia Guilherme da Fonseca José Manuel Cardoso da Costa