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Processo nº 288/97
1ª Secção Rel. Cons. Tavares da Costa
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional
I
1.- O..., identificado nos autos, intrepôs recurso contencioso de anulação do despacho da Direcção dos Serviços da Caixa Geral de Aposentações, de 16 de Março de 1995, proferido no uso de delegação de poderes publicada no Diário da República, II Série, de 14 de Abril de 1994, que indeferiu o seu pedido de aposentação com o fundamento de que o recorrente não tinha feito a prova da nacionalidade portuguesa, sendo essa prova um
'pressuposto essencial da atribuição da pensão de aposentação'.
Por sentença de 19 de Fevereiro de 1996, do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, foi concedido provimento ao recurso e anulado, por vício de violação de lei, o acto impugnado, por se entender que o legislador do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, que terá pretendido sancionar as soluções mais justas e sabido, ao mesmo tempo, redigir acerta- damente os textos legais, não podia desconhecer 'pela proximidade do tempo, a situação de muitos funcionários e agentes da ex-administração ultramarina que por força do Decreto-Lei nº 308-A/75, de 25 de Junho, tinham perdido a sua anterior nacionalidade portuguesa, pelo que se fosse seu propósito excluí-[los] do benefício que o criou, certamente o teria feito'.
Para aquele tribunal, a exigência de nacionalidade portuguesa não figura entre os requisitos exigidos pelo Decreto-Lei nº 362/78 para que os funcionários e os agentes da Administração Pública nas ex-províncias ultramarinas tenham direito à aposentação.
2.- A Caixa Nacional de Aposentações recorreu do assim decidido para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), suscitando, nas respectivas alegações, a questão da inconstitucionalidade da norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 362/78, na interpretação que lhe foi dada na sentença recorrida, considerando que a mesma viola o princípio da igualdade e o disposto no artigo 15º da Constituição da República (CR).
Por acórdão de 13 de Fevereiro de 1997, da Primeira Secção - Segunda Subsecção daquele Tribunal, foi negado provimento ao recurso.
Consta da sua parte final:
'O Decreto-Lei nº 362/78, de 28.11, possibilitou a atribuição de pensões de aposentação a funcionários e agentes da administração pública das ex-províncias ultramarinas que, não podendo ingressar no quadro-geral de adidos, por falência dos requisitos legais, possuiam, no entanto, as condições de facto para a atribuição daquela.
E a nacionalidade portuguesa constitui, exactamente, num dos tais requisitos legais.
Resulta, assim, que o legislador quis dar satisfação aos interesses de quem, tendo servido a Administração Portuguesa, havia perdido, pelas causas mais variadas, a nacionalidade originária (cfr. o preâmbulo do supracitado diploma).
Criou-se, portanto, um regime especial para acudir também a uma situação especial e ao qual são aplicáveis as disposições gerais para as quais expressamente se remete e, ainda, todas as outras que não se mostrem incompatíveis com a filosofia do mesmo.
A esta luz o artigo 82º nº 1, alínea d), do Estatuto da Aposentação está em manifesta oposição com o regime assim criado, ao estatuir que a perda da nacionalidade portuguesa acarreta a extinção da aposentação.
A recorrente traz depois à colação o §2º do artigo 7º da Constituição da República, revista pela Lei nº 3/71, de 16 de Agosto.
Mas sem razão.
É que o normativo em apreço não tem a ver com a questão dos autos. O ora recorrido quando exerceu funções públicas em S.Tomé e Príncipe tinha a nacionalidade portuguesa, não havendo, pois, aqui, qualquer desempenho daquelas por estrangeiro ou apátrida.
Também se esgrime com a suposta infracção do princípio da igualdade inscrito no artigo 13º da Constituição da República, e por duas vias: por um lado, porque se exige para a manutenção da qualidade de aposentado a nacionalidade portuguesa, pretendendo-se que aqui esta não é sequer necessária para a atribuição de tal qualidade; por outro, porque, quanto à nacionalidade ainda, se fazem exigências diversas aos funcionários e agentes da Metrópole e dos ex-territórios ultramarinos.
Mas não há qualquer inconstitucionalidade na norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 362/78, de 28.11, segundo a interpretação da sentença recorrida.
É que a igualdade consiste em tratar por forma idêntica o que é semelhante e não o que é diferente. Ora, no caso já foram salientadas as especialidades existentes e daí que o regime fixado não constitua qualquer distinção arbitrária.
E, mais concretamente quanto à exigência feita pelo artigo 82º, nº 1, alínea d), do E.A., para a manutenção da qualidade de pensionista, repete-se que representaria óbvia e clara incongruência a sua aplicação aqui.
Não é procedente, ainda, a invocação do Decreto-Lei nº 348/82, de
3.9..
Com efeito, dirige-se o mesmo aos cidadãos nacionais dos países africanos de língua portuguesa, titulares de pensões de reforma e de invalidez, que perderam a nacionalidade portuguesa, determinando que não se lhes aplica o disposto no referido artigo 82º, nº 1, alínea d), do E.A..
Mas isso, em nosso juízo, só reforça o entendimento adverso ao da recorrente, uma vez que o legislador, numa situação com algumas semelhanças, desviou-se do regime geral e prescindiu da nacionalidade portuguesa.
Por último a questão, só agora levantada, da possível influência na situação vertente do Acordo Celebrado entre o Estado Português e o Estado de S.Tomé e Príncipe em 23.3.76, aprovado para vigorar na ordem jurídica portuguesa pelo Decreto-Lei nº 550-N/76, de 12 de Julho.
Reza o mesmo - entre o mais que ora não importa - que os encargos resultantes da aposentação de funcionários que prestaram serviço em S.Tomé e Príncipe, como é o caso, serão suportados pelo Estado Português, relativamente
àqueles que conservem a nacionalidade portuguesa, e pelo Estado de S.Tomé e Príncipe quanto aos seus cidadãos.
Por isso, pretende o recorrente que o mesmo sendo aplicável ao caso, também serve para fundamentar por forma bastante a sua decisão.
Crê-se que não tem razão, porém.
Vejamos.
O Decreto-Lei nº 362/78 é posterior ao dito Acordo e nele não se faz qualquer restrição, ressaltando assim, que se quis tratar igualmente, conferindo os mesmos direitos no campo em análise, a todos os agentes e funcionários da antiga administração ultramarina.
Depois, como se diz no acórdão de 11.7.96, recurso nº 40095 - que se reporta a Acordo similar com a República de Cabo Verde - é duvidoso se o direito internacional convencional, uma vez convertido em direito interno, prevalece ou não sobre as leis ordinárias.
Parece, contudo, claro - prossegue o aresto - que o Estado Português quis aqui regular, de forma diferente, a matéria que foi objecto do Acordo, arredando-o - e isto, conforme a posição que se adopte sobre a hierarquia das fontes de direito - por revogação ou por cessação da sua vigência, por desvinculação externa da República de Cabo Verde, assumindo ele, Estado Português, todas as obrigações.
Em qualquer caso, dizemos agora nós, pensa-se que nada obstava , a que Portugal, mesmo para além dos Acordos deste tipo, quisesse reforçar garantias a quem, ao longo dos anos, lhe prestou serviços e na emergência de uma descolonização com todas as suas vicissitudes.
Claro que a interpretação acolhida não protege o princípio da inacumulabilidade de pensões, com base no mesmo tempo de serviço, ou o enriquecimento sem justa causa.
Em suma, portanto: - ao não exigir a nacionalidade portuguesa aos funcionários e agentes das ex-províncias ultramarinas para a aquisição de qualidade de pensionista, a sentença impugnada não violou os artigos 1º do Decreto-Lei nº 362/78 e 82º, nº 1, alínea d), do Estatuto da Aposentação, ou outras normas, inscrevendo-se na orientação que vem sendo perfilhada por este Tribunal como pode ver-se, por exemplo, através dos acórdãos de 4.4.89, rec.
26168, de 20.6.89, rec. 26277, de 12.5.94, rec. 32476, de 1.6.94, rec. 32909, de
18.1.96, rec. 37884, e de 11.7.96, rec. 40095.
Improcedem, assim, as conclusões da alegação.
Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a decisão recorrida.
Sem custas.'
3.- Inconformada, a Caixa Nacional de Aposentações interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, a fim de ser apreciada a questão de constitucionalidade da norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 362/78.
Recebido o recurso, alegou oportunamente, assim concluindo:
'Por todo o exposto, deverá ser declarada a inconstitucionalidade do artº 1º do Dec-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, na interpretação que dela foi feita no douto acórdão do STA que antecede, por violação dos princípios e normas constitucionais que são os seguintes:
a) o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa;
b) a excepção ao princípio da equiparação dos estrangeiros e apátridas aos cidadãos portugueses, consagrada no nº 2 do artigo 15º da Constituição da República Portuguesa.'
Por seu turno, o recorrido contralegou, formulando as seguintes conclusões:
'a) O douto Acórdão recorrido fez correcta interpretação do artigo 1º do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, ao decidir que não é exigido o requisito da nacionalidade portuguesa;
b) Tal interpretação não viola o princípio da igualdade e a excepção ao princípio da equiparação dos estrangeiros e apátridas aos cidadãos portugueses, consagrados nos artigos 13º e 15º nº 2 da C.R.P..
Por conseguinte, deve ser mantido o douto Acórdão recorrido, não concedendo provimento ao recurso interposto, por ter feito correcta interpretação do artigo 1º do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro [...]'.
Correram-se os vistos legais, cumprindo decidir.
II
1.- A norma que constitui objecto do presente recurso é, como se colhe da leitura dos autos e do presente relato, a do artigo 1º do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 23/80, de 29 de Fevereiro, na interpretação que não exige a nacionalidade portuguesa aos funcionários a agentes da Administração Pública das ex-províncias ultramarinas para lhes poder ser atribuída a pensão de aposentação requerida ao abrigo daquele diploma legal.
O Decreto-Lei nº 362/78 estabeleceu um quadro normativo relativo a essas pensões, depois de recordar, preambularmente, 'a impossibilidade de ingresso no quadro geral de adidos, por não reunirem para tal as condições legalmente exigidas, de agentes da antiga administração ultramarina, que, no entanto, reúnem as condições de facto para a aposentação', na mesma oportunidade ponderando a situação dos agentes assalariados ou em regime similar, com mais de 70 anos, regressados dos antigos territórios ultramarinos que não podem ingressar naquele quadro geral de adidos.
Dispôs, então, o artigo 1º:
'1- Os funcionários e agentes da administração pública das ex-províncias ultramarinas poderão requerer a pensão de aposentação desde que contem quinze anos de serviço e hajam efectuado descontos para aquele efeito, ainda que não fossem já subscritores na data da independência do território, em que estavam colocados.
2- É extensivo aos funcionários e agentes referidos no número anterior o disposto nos artigos 32º, 37º, nºs. 1 e 2, alíneas b) e c), e e 4, e
38º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro.'
A redacção do preceito viria a ser alterada pelo Decreto-Lei nº 23/80 que assim justificou a iniciativa legislativa:
'Não obstante a divulgação dada ao Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, verifica-se que muitos funcionários e agentes da administração pública das ex-províncias ultramarinas interessados em requerer a atribuição de pensão de aposentação ao abrigo daquele diploma deixaram passar o prazo estipulado no seu artigo 6º para o efeito.
Considerando a conveniência em prorrogar o aludido prazo, a fim de que essas pessoas não fiquem privadas da protecção social prevista no referido decreto-lei;
Considerando a nova redacção dada pelo Decreto-Lei nº 191-A/79, de
25 de Junho, a disposições do Estatuto de Aposentação , nomeadamente aos artigos
32º, 37º e 38º, referidos no nº 2 do artigo 1º do citado Decreto-Lei nº 362/78.'
Em consequência, foi dada a seguinte redacção ao nº 1 do artigo 1º em causa:
'1- Os funcionários e agentes das ex-províncias ultramarinas poderão requerer a pensão de aposentação desde que contem cinco anos de serviço e hajam efectuado descontos para aquele efeito, ainda que não fossem já subscritores na data da independência do território em que estavam colocados.
De harmonia com o disposto no artigo 2º daquele diploma as pensões de aposentação podem ser requeridas dentro dos cento e oitenta dias seguintes à sua entrada em vigor.
E, por força do artigo 3º, também do Decreto-Lei nº
24/80, as pensões vencem-se a partir do dia 1 do mês seguinte ao da recepção do requerimento no serviço competente (nº 1), sendo que tal vencimento se verificará a partir do dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação no Diário da República quando se trate de requerimentos que até esta última data tenham dado entrada no referido serviço (nº 2).
Esta disciplina normativa veio a ser posteriormente objecto de novas intervenções legislativas - Decreto-Lei nº 118/81, de 18 de Maio e Decreto-Lei nº 363/86, de 30 de Outubro -, preceituando-se neste último diploma que a pensão de aposentação prevista no Decreto-Lei nº 362/78, com a redacção dada pelos Decretos-Lei nºs. 23/80 e 118/81, pode ser requerida a todo o tempo.
2.- Ora, sobre a problemática em causa, já o Tribunal Constitucional se pronunciou, recentemente, em termos que não merecem alteração.
Por conseguinte, ter-se-á em consideração, a este respeito, o acórdão nº 392/97 - publicado no Diário da República, II Série, de
14 de Outubro de 1997 - que, de resto se tem acompanhado de perto, para reiterar a fundamentação invocada quanto à decisão, agora aproveitando para seguir o seu texto, pari passu:
'Importa [...] assinalar que o direito à pensão de aposentação não se acha condicionado pela exigência da nacionalidade portuguesa.
Tal direito adquire-se pela passagem à situação de aposentado, sendo seus pressupostos a qualidade de subscritor da Caixa Geral de Aposentações, a prestação de um determinado número de anos de serviço e o pagamento das respectivas quotas (cfr. artigos 46º, 35º, 36º a 39º, 5º e 6º do Estatuto da Aposentação).
Ora, como resulta do artigo 1º, nº 1, deste diploma, são obrigatoriamente inscritos como subscritores 'os funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação a direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na Administração Central, Local e Regional, incluindo federações ou associações de municípios e serviços municipalizados, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, de pagamento de quota'.
É certo que, desde logo por força de imposição constitucional (artigo 15º, nº 2), para o ingresso nos quadros da Administração Pública, tem de ser ter a nacionalidade portuguesa, salvo nos casos exceptuados por lei especial ou convenção internacional (cfr. artigos 1º e 2º, nºs. 1 e 2, e
22º, alínea a) do Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 215/95, de 22 de Agosto).
Simplesmente, não pode ignorar-se que os ex-funcionários e agentes das ex-colónias portuguesas a que se reporta o Decreto-Lei nº 362/78, quando exerceram funções na Administração Pública, detinham a nacionalidade portuguesa o que significa que seriam subscritores obrigatórios da Caixa Geral de Aposentações no caso de tal exercício ter ocorrido no território continental.
Como se assinalou no acórdão nº 354/97 [entretanto publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Junho de 1997] que decidiu um caso similar ao presente, 'em direitas contas, o que o legislador fez foi abrir aos servidores da Administração Pública dos ex-territórios portugueses do ultramar que reuniam as condições para a aposentação, mas que, por força das circunstâncias em que ocorreu o processo de descolonização, se viram privados do direito à respectiva pensão e forçados a sair das suas terras e vir para Portugal, a possibilidade de a receber. E com isso, o que procurou foi colocá-los em situação idêntica à daqueles que, tendo exercido funções semelhantes às suas, a mudança histórica não privou desse direito'.
Pode por isso dizer-se que naquela norma se consagra uma medida fundada em razões de justiça, não se traduzindo nela qualquer solução arbitrária, nem descriminatória, susceptível de violar o princípio da igualdade.
Contra a conclusão assim encontrada não procedem as razões invocadas pela recorrente quando invoca o regime instituido no Decreto-Lei nº 348/82, de 3 de Setembro (por lapso referiu-se o Decreto-Lei nº
384/82) nem tão pouco a extinção da aposentação por decorrência da perda de nacionalidade portuguesa, nos termos do artigo 82º, nº 1, alínea d) do Estatuto da Aposentação.
É que, aquele primeiro diploma, mantendo o direito às pensões de reforma e invalidez aos estrangeiros que, sendo na altura nacionais portugueses, se incapacitaram ao serviço das forças armadas, inscreve-se num particular domínio visando dar tradução formal a 'acordos bilaterais com países africanos de língua portuguesa' que impõem ao 'Estado Português o pagamento de pensões de reforma, invalidez e preço de sangue a cidadãos, hoje estrangeiros, que fizeram parte das forças armadas portuguesas ou com estas colaboraram'.
Por outro lado, a situação dos ex-funcionários ou agentes da Administração Pública nas ex-colónias portuguesas que não puderam conservar a nacionalidade portuguesa após a independência dos novos países africanos por inverificação dos requisitos exigidos por lei (Decreto-Lei nº
308-A/75, de 24 de Junho) é diversa da daqueles que por vontade própria perderam a nacionalidade portuguesa.
Sendo diferente a situação de uns e outros, a solução da lei não traduz arbitrariedade, apresentando-se suficientemente fundamentada.'
Semelhantemente decidiu o acórdão nº 354/97, já referenciado.
Reitera-se a anterior jurisprudência.
III
Em face do exposto, decide-se negar provimento ao recurso.
Lisboa, 10 de Fevereiro de 1998 Alberto Tavares da Costa Armindo Ribeiro Mendes Maria da Assunção Esteves Vitor Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa