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Proc. Nº 492/92 Cons. Messias Bento
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório:
1. A A. foi aplicada, por despacho de 6 de Março de
1992, a coima de 6.667$00, como autora da contra-ordenação, prevista e punível pelo § único do artigo 11º da Postura Municipal de Bragança sobre Apascentação e Divagação de Animais, em virtude de, em 24 de Setembro de 1991, haver consentido que o seu rebanho de gado lanígero, composto de 30 cabeças, de que era pastora B., pernoitasse no interior da povoação de ----------, freguesia de
-----------------, concelho de --------------- - concretamente, num barracão situado junto à respectiva Igreja paroquial.
Desse despacho recorreu a acoimada para o Tribunal Judicial de Bragança, sustentando, inter alia, a inconstitucionalidade do §
único do artigo 11º da referida Postura, mas o recurso foi julgado improcedente.
2. Da decisão judicial, que confirmou o despacho aplicativo da coima, interpôs, então, a acoimada recurso para este Tribunal, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da inconstitucionalidade da norma do referido § único do artigo
11º da Postura mencionada.
Neste Tribunal, alegou a recorrente, formulando as seguintes conclusões:
A) - O parágrafo único do artº 11º da Postura Municipal sobre Apascentação e Divagação de Animais do Município de Bragança, que fundamenta a aplicação da coima pela autoridade administrativa e o despacho que decidiu o recurso de impugnação judicial, que manteve a aplicação da mesma, é inconstitucional por violador do princípio de igualdade consagrado no artº 13º da C.R.P.; B) - A mesma norma não se conforma ainda (ao restringir o exercício de direitos e ao coarctar os objectivos aí consagrados) com os artºs 2º, 47,º nº 1, 58º, nº
3, b), e 96º da Constituição; C) - São ainda violados, por inexistência de regulamentação da referida Postura Municipal, os princípios gerais de Direito da Segurança e Estabilidade Jurídicas, bem como as justas expectativas dos titulares de relações jurídicas validamente constituídas, por impossibilidade prática e efectiva de adaptação, com certeza e segurança, à nova realidade pretendida pela norma; D) - Sendo o parágrafo único do artº 11º da já referida Postura Municipal inconstitucional, carece o mesmo de validade - vd. artº 3º, nº3, da C.R.P., que se repercute no despacho-decisão sub judice. E) - Deve ser concedido provimento ao presente recurso, determinando-se a reformulação da decisão recorrida em conformidade com a decisão que se vier a proferir no presente recurso.
O Procurador-Geral Adjunto concluiu como segue:
1º - A norma constante do § único do artigo 11º da postura municipal sobre apascentação e divagação de animais, vigente no município de Bragança, não viola o princípio constitucional da igualdade, nem qualquer outro preceito ou princípio constitucional, não sendo arbitrária ou desrazoável a concreta proibição nele estabelecida;
2º - Deverá, pois, negar-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
3. Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de saber se o § único do artigo 11º da Postura Municipal de Bragança sobre Apascentação e Divagação de Animais (aprovada pela respectiva assembleia municipal, em 2 de Novembro de 1989, e publicitada por Edital de 17 de Janeiro de 1990), na parte em que proíbe a pernoita de gado lanígero dentro das povoações é ou não inconstitucional.
É tão-só esta questão que há que decidir, e não também a da eventual ilegalidade daquele § único (ilegalidade, que a recorrente afirma nas suas alegações).
É que, e desde logo, o recurso da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional só pode ter por objecto uma questão de inconstitucionalidade.
II. Fundamentos:
4. A Postura Municipal acabada de referir - depois de, no artigo 9º, proibir 'a divagação de quaisquer espécies de animais, quando não atrelados ou conduzidos por pessoas e, bem assim, a divagação de aves de capoeira', 'nas ruas públicas e demais lugares ou logradouros públicos da cidade e das povoações do Município' - proíbe, 'na cidade de Bragança', 'o estacionamento de gado ovino, caprino, bovino, cavalar, muar, asinino e suíno, fora do lugar destinado ao campo da feira ou dos locais ou parques de estacionamento a eles destinados, salvo para carga e descarga' (cf. artigo 11º). E proíbe, bem assim, 'a estabulação ou pernoita de gado lanígero ou caprino dentro das povoações'.
Dispõe, de facto, como segue o § único do artigo 11º da Postura Municipal referida:
§ único. É expressamente proibida a estabulação ou pernoita de gado lanígero ou caprino, dentro das povoações, sob pena de ser aplicada ao transgressor a coima de 5.000$00 a 25.000$00.
Esta coima será elevada de um terço por cada reincidência verificada. Por ela (pela coima) respondem solidariamente os pastores e os donos dos animais (cf. artigo 12º).
5. Sustenta a recorrente que a norma sub iudico viola o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição, uma vez que - diz - não há 'qualquer justificação razoável, de acordo com critérios de valor objectivos, constitucionalmente relevantes', para a diferenciação de tratamento de que são objecto os 'criadores e pastores de ovinos e caprinos' e os
'criadores e pastores de outras espécies de gado e animais', por isso que essa diferenciação de tratamento seja arbitrária e discriminatória.
Será assim?
No Acórdão nº 39/88, publicado no Diário da República, I série, de 3 de Março de 1988, escreveu-se, a propósito do princípio da igualdade, o seguinte:
O princípio da igualdade é um corolário da igual dignidade de todas as pessoas, sobre a qual gira, como em seu gonzo, o Estado de Direito democrático (cf. artigos 1º e 2º da Constituição). A igualdade não é, porém, igualitarismo. É, antes igualdade proporcional. Exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que, a situações substancialmente desiguais, se dê tratamento desigual, mas proporcionado: a justiça, como princípio objectivo, 'reconduz-se, na sua essência, a uma ideia de igualdade, no sentido de proporcionalidade' - acentua RUI DE ALARCÃO (Introdução ao Estudo do Direito, lições policopiadas de 1972, página 29). O princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no nº 2 do artigo 13º. Respeitados estes limites, o legislador goza de inteira liberdade para estabelecer tratamentos diferenciados. O princípio da igualdade, enquanto probição do arbítrio e da discriminação, só
é, assim, violado quando as medidas legislativas contendo diferenciações de tratamento se apresentem como arbitrárias, por carecerem de fundamento material bastante. (cf. também, mais recentemente, o Acórdão nº 186/92, publicado no Diário da República, de 18 de Setembro de 1992).
Ver o princípio da igualdade como proibição do arbítrio
é olhá-lo na sua função negativa de princípio de controlo [cf. Acórdão nº 157/88
(Diário da República, I série, de 26 de Julho de 1988]. Do que se trata, com efeito, não é de fazer apelo a um critério definidor do conteúdo do princípio, mas, antes, de lançar mão de um critério que 'expressa e limita a competência de controle judicial' [cf. Acórdãos nºs 186/90 e 188/90, publicados no Diário da República, II série, de 12 de Setembro de 1990].
Neles se escreveu:
Trata-se de um critério de controlabilidade judicial do princípio da igualdade que não põe em causa a liberdade de conformação do legislador ou da discricionariedade legislativa. A proibição do arbítrio constitui um critério essencialmente negativo, com base no qual são censurados apenas os casos de flagrante e intolerável desigualdade. A interpretação do princípio da igualdade como proibição do arbítrio significa uma autolimitação de poder do juiz, o qual não controla se o legislador, num caso concreto, encontrou a solução mais adequada ao fim, mais razoável ou mais justa.
6. Dito isto, há, então, que ver se o § único aqui sub iudicio - na parte em que proíbe a pernoita de gado lanígero (e caprino) dentro das povoações do município de Bragança - se apresenta como uma solução arbitrária e discriminatória, violadora do princípio da igualdade, ou, antes, se tem justificação material bastante.
É que, nesse normativo, não se proíbe a pernoita dentro das povoações de outras espécies de gado ou de outros animais (verbi gratia, de gado vacum, cavalar, muar, asinino ou suíno ou de aves de capoeira).
Diga-se, com o Ministério Público, que 'a postura em causa não visa naturalmente regulamentar a instalação de unidades fixas de indústria pecuária dentro das povoações (naturalmente, objecto do indispensável licenciamento), nem impedir que, em zonas rurais, cada proprietário seja detentor, no seu quintal, de uma ou outra cabeça de gado [...]: o que se terá pretendido prevenir terá sido antes a ocasional estabulação de grande número de cabeças de gado lanígero ou caprino dentro das povoações, aquando das frequentes
'divagações' em resultado da sua criação em regime de pastorícia' (cf. alegações).
Numa zona do País, em que as ovelhas e as cabras são tradicionalmente criadas em regime de pastoreio, apascentando-as, em rebanho, nas propriedades que circundam os diferentes povoados (cf., nesse sentido, o que se dispõe no artigo 1º da Postura), o que o poder normativo municipal pretendeu evitar foi que, à noite, os rebanhos viessem dormir no interior da povoação; e evitar, bem assim, que, ocasionalmente embora (verbi gratia, em tempo de invernia), esses mesmos rebanhos fossem aí estabulados, para os alimentar.
São razões de higiene e de salubridade públicas as que explicam esta precaução, pois que - para além da poluição do ambiente provocada pela concentração de gado lanígero e caprino dentro das povoações - se, de manhã e à noite, no seu ir e vir de e para os pastos , os rebanhos deambulassem pelas ruas dos povoados, o resultado era ficarem as mesmas conspurcadas. Tudo, a fazer perigar o bem-estar e a comodidade das populações.
Ora, nas localidades em que a Postura se aplica, esse perigo de conspurcação das ruas e de poluição do ambiente pelos rebanhos assume um grau de intensidade bem superior ao provocado pelas restantes espécies de animais: as vacas, os cavalos, os burros, os machos e as mulas não são criados em manadas e, por isso, também não pernoitam, nem transitam pelas ruas dos povoados, em manadas; os porcos não andam pelas ruas (cf. artigo 9º da Portaria) e, muito menos em varas, antes sendo criados em chiqueiros (um ou dois, por pocilga); e as galinhas, os patos, os perús e outras aves (cf. citado artigo 9º) também não andam pelas ruas, antes têm que criar-se em capoeiras, e sempre em pequeno número.
No que concerne ao perigo que a sua deambulação pelas ruas das povoações é susceptível de representar para a higiene e salubridade públicas (e, assim, para o bem-estar e comodidade dos respectivos habitantes), são, pois, bem diversos os casos das ovelhas e das cabras e o das demais espécies de animais que se apontaram.
Esta diversidade de situações explica que a proibição de pernoita nas povoações, que a norma sub iudicio (dito § único do artigo 11º da Postura) estabelece, valha apenas para os rebanhos de gado lanígero (e caprino), e não também para outras espécies de animais.
A diferenciação de tratamento - que se contém no § único do artigo 11º da Postura - não é, pois, arbitrária ou irrazoável, antes se apresenta com suficiente fundamento material . Suficiente, ao menos, para que a norma sub iudico não deva julgar-se inconstitucional, por violação do princípio da igualdade.
7. A recorrente sustenta também que a norma sub iudicio viola ainda os artigos 2º, 47º, nº 1, 58º, nº 3, alínea b), e 96º, todos da Constituição.
Também aqui não tem razão a recorrente.
7.1. Não que o princípio da igualdade não constitua uma
'referência primordial' de 'todo o sistema constitucional': 'o princípio da igualdade - repete-se o que já atrás se anotou - é um corolário da igual dignidade de todas as pessoas, sobre a qual gira, como em seu gonzo, o Estado de Direito democrático' (cf. o citado Acórdão nº 39/88).
Simplesmente, não havendo violação do princípio da igualdade, não pode seguir-se a violação que (segundo a recorrente) ela consequenciaria, do artigo 2º da Constituição.
7.2. Acresce que a norma aqui sob apreciação não estabelece quaisquer condições (subjectivas ou objectivas) para o acesso (ou para o exercício) da profissão de pastor ou da actividade de criador de gado lanígero ou caprino.
Não pode, por isso, ver-se nela a imposição de qualquer restrição a esse acesso ou exercício - restrição, que, de resto, só a lei poderia impôr, concorrendo um 'interesse colectivo' que a justificasse ou sendo
'inerente à própria capacidade' daquele que pretendesse aceder à profissão ou actividade. (Sobre a liberdade de profissão, cf. ROGÉRIO E SOARES, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 124º, páginas 227 e seguintes).
A norma sub iudicio não é, por isso, susceptível de violar o nº 1 do artigo 47º da Constituição, que preceitua que 'todos têm direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho [...]'.
7.3. Também não é violada a alínea b) do nº 3 do artigo
58º da Constituição, que impõe ao Estado a incumbência de, 'através da aplicação de planos de política económica e social, garantir o direito ao trabalho, assegurando [...] a igualdade de oportunidades na escolha da profissão ou género de trabalho e condições para que não seja vedado ou limitado, em função do sexo, o acesso a quaisquer cargos, trabalho ou categorias profissionais'.
Esta garantia - a garantia do direito ao trabalho - significa tão-só que 'o Estado deve criar e manter as condições para que os cidadãos gozem de uma efectiva possibilidade de trabalhar. Não significa, obviamente, que os cidadãos tenham a pretensão de trabalhar como e onde quiserem' (cf. ROGÉRIO E SOARES, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano
124º, página 268).
Ora, não se vê em que é que o § único aqui sub iudicio possa ser incumprimento dessa incumbência do Estado.
7. 4. Por último, a norma sub iudicio também em nada contraria os objectivos da política agrícola enunciados nas diferentes alíneas do artigo 96º da Constituição - nem a recorrente explica como é que tal acontece.
8. Há, no entanto, que ter aqui em conta o que se dispõe no artigo 115º, nº 7, da Constituição, que reza assim:
7. Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão.
Este artigo 115º, nº 7, impõe que os regulamentos, que contenham normas regulamentares externas, indiquem, expressamente, a lei que visam regulamentar ou que define a competência subjectiva e objectiva para a sua edição.
Na verdade, para além dos regulamentos do Governo [cf. artigo 202º, alínea c)], e dos dos órgãos das regiões autónomas [cf. artigo
229º, nº 1, alínea b)], também os das autarquias locais (como é o caso dos das assembleias municipais, que são órgãos autárquicos, com poder regulamentar próprio: cf. artigos 242º, e 250º da Constituição) têm que cumprir esta exigência constitucional.
Ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a actividade administrativa) seja explícita (ostensiva).
Nos dizeres de J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA
(Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, página
516):
[...] a função da exigência de identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento) mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevante à luz da principiologia do Estado de direito democrático.
Ora, isto há-de valer para todos os regulamentos contendo normas regulamentares externas.
Isso mesmo reconhecem os citados autores que acentuam que o dever de citação há-de ser observado por 'todos os regulamentos', não bastando que 'seja possível identificar a lei habilitante' (cf. ob. e loc cit.).
Os regulamentos que não respeitem a imposição feita pelo artigo 115º, nº 7, da Constituição (isto é: que não indiquem, expressamente, a lei que visam regulamentar ou, sendo o caso, que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão) são constitucionalmente ilegítimos [cf., entre outros, os Acórdãos nºs 76/88 (Diário da República, I série, de 21 de Abril de
1988), 63/88 (Diário da República, II série, de 10 de Maio de 1988) e 268/88
(Diário da República, II série, de 21 de Dezembro de 1988).
Neste último aresto, escreveu-se:
Impõe-se recordar que o nº 7 do artigo 115º dispõe que os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão. Para perfeita compreensão do sentido e alcance do preceito, indispensável é, no entanto, estabelecer o confronto do nº 7 com o nº 6 do artigo 115º. E desse cotejo verifica-se que, enquanto o nº 6 do artigo 115º da Constituição estipula que 'os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes', limitando, por conseguinte, e de modo expresso, a determinação dele constante aos regulamentos do Executivo, já o nº 7 do mesmo artigo se refere a regulamentos tout court, sujeitando, assim, todo e qualquer regulamento, independentemente da consideração do órgão ou da autoridade donde tiver emanado, à imposição de tipo alternativo nela prevista.
É, pois, claro, face a esta simples análise normativa, de ordem comparativa, que abrangidos pela regra bidireccional estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo. Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que por força do nº
7 do artigo 115º da Constituição tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento.
Pois bem: no presente caso a Postura Municipal aqui em causa não indica a lei ao abrigo da qual foi editada. Viola ela, por isso, o mencionado nº 7 do artigo 115º da Constituição da República Portuguesa.
III. Decisão:
Pelos fundamentos expostos, decide-se:
(a). julgar inconstitucional - por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição da República - a norma constante do § único do artigo 11º da Postura Municipal de Bragança sobre Apascentação e Divagação de Animais
(aprovada pela respectiva assembleia municipal em 2 de Novembro de 1989, e publicitada por edital de 17 de Janeiro de 1990), na parte em que proíbe a pernoita de gado lanígero dentro das povoações;
(b). em consequência, conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida na parte impugnada.
Lisboa, 1 de Março de 1994
Messias Bento Fernando Alves Correia Bravo Serra José de Sousa e Brito Guilherme da Fonseca Luís Nunes de Almeida