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Proc. nº 203/92 Cons. Messias Bento
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I Relatório:
1. O A. e outros interpuseram, no Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO REGIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO GOVERNO DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA, de 12 de Janeiro de 1990, que homologou o horário de trabalho proposto pela B., para o pessoal da Secção de Carga na Escala do Funchal.
O Supremo Tribunal Administrativo (1ª Secção), por acórdão de 28 de Janeiro de 1992, anulou o acto recorrido, com fundamento em que, sendo inconstitucional a Portaria nº 174/87, de 31 de Dezembro (ao abrigo de cujo artigo 5º, nº 1, foi homologado o referido horário de trabalho), tal inconstitucionalidade implicava que aquele acto carecesse de base legal, por isso que houvesse de ter-se por 'ferido de vício de violação de lei gerador de anulabilidade'.
2. É deste acórdão que vem o presente recurso, interposto pelo Ministério Público ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional - ou seja, com fundamento em que a decisão recorrida recusou aplicação a uma norma jurídica, por a julgar inconstitucional.
Neste Tribunal, o Procurador-Geral Adjunto aqui em exercício - depois de ponderar que, objecto do recurso, porque interposto ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, é apenas a 'questão da inconstitucionalidade da norma contida no artigo 5º, nº 1, dessa Portaria [refere-se à Portaria nº 174/87, de 31 de Dezembro], única norma relevante para o processo' - interroga-se sobre se, acaso, não poderá também o Tribunal julgar tal norma ilegal, por violação de lei geral da República - recte, por violação dos artigos 46º, nº 1, e 47º do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro, na redacção do Decreto-Lei nº 65/87, de 6 de Fevereiro.
3. Corridos os vistos, cumpre decidir.
II. Fundamentos:
4. Preliminarmente, dir-se-á que, objecto do recurso, é apenas a questão da inconstitucionalidade da norma que se contém no artigo 5º, nº 1, da Portaria nº 174/87, de 21 de Dezembro, que é, de facto, a
única em que se fundou o acto recorrido e a que, por isso, o acórdão sob recurso recusou aplicação, com fundamento na sua inconstitucionalidade.
Tendo o recurso sido interposto ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, o Tribunal não poderia nunca ir apreciar a questão da ilegalidade daquela norma da Portaria.
É que, como anota o próprio Ministério Público, sublinhando tratar-se de 'considerações [que] não se afiguram facilmente arredáveis', o Tribunal Constitucional, se fosse julgar ilegal a norma em causa, iria decidir uma questão diversa da que constitui o objecto do recurso: este tem por objecto a questão da inconstitucionalidade dessa norma , e ir-se-ia julgar uma questão que, sendo, embora, relativa a essa mesma norma, era uma questão de ilegalidade. 'Além de que (como também diz o Ministério Público) se estaria a operar a convolação da espécie do recurso - da alínea a) para a alínea d) do nº
1 do artigo 70º da Lei nº 28/82 - em termos pouco compagináveis com o rigor que, nesta matéria, se pretendeu introduzir com o artigo 75º-A da mesma Lei'.
A isto acresceria que, tal como este Tribunal tem vindo a decidir, quando se concluir que determinada norma jurídica é inconstitucional, fica prejudicada a questão de saber se ela é também ilegal, pois que tal decisão é já inútil [cf., neste sentido, os Acórdãos nºs 220/88
(Diário da República, II série, de 27 de Dezembro de 1988), 215/90 (Diário da República, II série, de 17 de Setembro de 1990), 268/88 (Diário da República, I série, de 21 de Dezembro de 1988), 254/90 (Diário da República, I série, de 6 de Setembro de 1990) e 280/90 (Diário da República, I série-A, de 2 de Janeiro de
1991)].
Prosseguindo.
5. A matéria do horário de trabalho acha-se regulamentada pelo Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro [alterado, primeiro, pelo Decreto-Lei nº 65/87, de 6 de Fevereiro (os artigos 46º e 47º) e, depois, pelo Decreto-Lei nº 398/91, de 16 de Outubro (os artigos 5º, 13º, 27º, 36º, 37º e 38º); e revogado parcialmente (os artigos 16º a 24º, 41º e 42º) pelo Decreto-Lei nº 421/83, de 2 de Dezembro)] e pela Lei nº 2/91, de 17 de Janeiro, que veio reduzir o período normal de trabalho (este, no domínio do decreto-lei, podia atingir 48 horas por semana e, agora, não pode exceder 44 horas).
Nesta legislação, contém-se, pois, o regime jurídico da duração do trabalho por efeito de contrato de trabalho.
O capítulo IX do citado Decreto-Lei nº 409/71, de
27 de Setembro (artigos 44º a 47º) versa sobre os mapas de horário de trabalho.
De acordo com a disciplina aí estabelecida para o que agora importa, as entidades patronais têm que enviar à Inspecção-Geral do Trabalho, com uma antecedência mínima de 8 dias relativamente à sua entrada em vigor, uma cópia dos mapas de horário de trabalho, que devem ser elaborados nas
'condições' e com as 'formalidades' estabelecidas por despacho do Ministro competente (cf. artigo 46º, na redacção do citado Decreto-Lei nº 65/87). Esse despacho é, justamente, o Despacho Normativo nº 36/87, do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional, publicado no Diário da República, I série, de 4 de Abril (rectificado no Diário da República, I série, de 30 de Maio de
1987), que veio revogar o despacho ministerial de 21 de Dezembro de 1971, publicado no suplemento do Diário do Governo, I série, nº 298, de 22 de Dezembro de 1971, que antes regulava a matéria.
Os mapas de horário de trabalho - cuja validade, inicialmente, dependia 'da sua aprovação pelo Instituto Nacional do Trabalho e Previdência quando as horas de começo e termo do período de funcionamento do estabelecimento' não coincidissem 'com as de entrada e saída de todos os trabalhadores' ou quando não fosse 'comum a todos estes o intervalo de descanso'
(cf. artigo 47º do Decreto-Lei nº 409/71, na sua redacção inicial) -, com a publicação do Decreto-Lei nº 65/87, de 6 de Fevereiro, deixaram de carecer de qualquer aprovação (cf. artigo 2º do citado Decreto-Lei nº 65/87). A sua validade passou a ficar dependente apenas 'da sua conformidade com as disposições aplicáveis em matéria de duração de trabalho e do cumprimento das formalidades estabelecidas nesta capítulo' (cf. citado artigo 47º, na redacção introduzida pelo referido Decreto-Lei nº 65/87).
6. O artigo 2º do Decreto-Lei nº 65/87, de 6 de Fevereiro, dispôs que 'são revogadas todas as disposições legais que consagrem a necessidade da aprovação dos mapas de horário de trabalho ou sancionem a falta de cumprimento de tal exigência'.
Não obstante isso, o Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma da Madeira editou, em 21 de Dezembro de
1987, a Portaria nº 174/87, publicada no Jornal Oficial, de 31 de Dezembro de
1987, de que faz parte o artigo 5º, nº 1, aqui sub iudicio, na qual - depois de se invocar 'a necessidade de regulamentação daquele normativo no sentido de o adequar à orgânica própria da Administração Regional' - se preceitua, entre o mais, o seguinte:
(a). os mapas do horário de trabalho são enviados pela entidade patronal, em duplicado (e não apenas uma cópia), à Direcção Regional do Trabalho, 'para efeitos de conhecimento e visto' (cf. artigo 1º, nº
1);
(b). esses mapas, verificada que seja a sua
'conformidade com a lei e os instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho aplicáveis', são 'visados pela Direcção Regional do Trabalho', que, de seguida, devolve o respectivo original 'para efeitos de afixação' (cf. artigo
5º, nºs 1 e 2);
(c). só depois disso, e justamente com a sua afixação, é que os mapas entram em vigor (cf. artigos 6º e 7º);
(d). mantêm-se em vigor vários números (os nºs 1 a 4 e 22 a 37) do Despacho Ministerial de 20 de Dezembro de 1971 - isto, não obstante o nº 12 do Despacho Normativo nº 36/87, publicado no Diário da República, I série, de 4 de Abril, ter disposto que 'é revogado o despacho ministerial de 20 de Dezembro de 1971, publicado no suplemento ao Diário do Governo, I série, nº 298, de 22 de Dezembro de 1971'.
7. A norma aqui sub iudicio - a do dito artigo
5º, nº 1, da Portaria nº 174/87, de 31 de Dezembro - preceitua como segue:
1. Verificada a sua conformidade com a lei e os instrumentos de regulação colectiva de trabalho aplicáveis, os mapas de horário de trabalho serão visados pela Direcção Regional do Trabalho.
Nesta norma, estabelece-se, pois, um regime de aprovação administrativa dos mapas de horário de trabalho: tais mapas são, de facto, visados pela Direcção Regional do Trabalho, e o visto fica dependente da verificação da sua conformidade com a lei e os instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho. A isto acresce que os mapas só entram em vigor, cumpridas que sejam as formalidades prescritas na Portaria (cf. artigo 6º).
Foi, de resto, deste modo que a decisão recorrida interpretou a norma sub iudicio. Aí se disse, na verdade, que 'a Portaria nº
174/87 veio consagrar [...] o regime de aprovação'; que ela 'impõe [...] o controlo da legalidade dos mapas de horário de trabalho pela Administração
[...]'.
Assim sendo, a norma do nº 1 do artigo 5º, atrás transcrito, contém uma regra que contraria a que se acha consagrada na lei geral que regula a matéria. Nesta lei geral, com efeito, a validade e a eficácia dos mapas de horário de trabalho não se acham condicionadas por qualquer visto ou aprovação. A validade dos mapas depende tão-só da sua 'conformidade com as disposições aplicáveis em matéria de duração de trabalho e do cumprimento das formalidades estabelecidas' no capítulo IX do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro (cf. artigo 47º deste Decreto-Lei nº 409/71, na redacção do citado Decreto-Lei nº 65/87). E isto, porque a exigência de aprovação administrativa foi considerada pelo legislador como 'injustificada e desajustada em relação ao papel que o Estado deve assumir' (cf. Preâmbulo do Decreto-Lei nº 65/87 citado); e, daí, a revogação de todas as disposições legais que consagravam a necessidade dessa aprovação (cf. artigo 2º do Decreto-Lei nº 65/87). Quanto à eficácia dos mapas, o que tão-só se estabelece no regime geral é que eles só podem entrar em vigor depois de registados em livro próprio (cf. nº 10 do citado Despacho Normativo nº 36/87) e que a sua afixação deve preceder a sua entrada em vigor (cf. nº 6 do referido Despacho Normativo).
Ao que acaba de dizer-se, há ainda que ajuntar que a norma sub iudicio veio exigir a aprovação administrativa dos mapas de horário de trabalho em todos os casos, enquanto que, na lei geral, no período em que essa aprovação se exigia, ela só era necessária naqueles casos em que 'as horas de começo e termo do período de funcionamento do estabelecimento não coincidam com as de entrada e saída de todos os trabalhadores ou quando não seja comum a todos estes o intervalo de descanso' (cf. artigo 47º do Decreto-Lei nº
409/71, de 27 de Setembro, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 65/87, de
6 de Fevereiro).
Quer isto dizer que a norma sub iudicio contém disciplina inicial e primária sobre a matéria a que respeita.
Ora, tratando-se de disciplina inicial e primária atinente à matéria relativa aos mapas de horário de trabalho, suposto que tal norma podia ser produzida pelo poder normativo regional - o que, desde logo, exigia que se estivesse em presença de matéria de interesse específico para a região, que não contrariasse lei geral da República e não fosse reservada à competência própria dos órgãos de soberania - sempre ela haveria de constar de acto legislativo (decreto legislativo regional, aprovado pela assembleia
(legislativa) regional), e não de regulamento regional, como no caso acontece
[cf. Acórdãos nº 184/89 (Diário da República, I série, de 9 de Março de 1989), nº 308/89 (Diário da República, II série, de 15 de Junho de 1989), nº 399/89
(Diário da República, II série, de 14 de Setembro de 1989) e nº 170/90 (Diário da República, I série, de 27 de Junho de 1990)].
De facto, às regiões autónomas compete 'legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania' [cf. artigo 229º, alínea a), na redacção de
1982, que era a que estava em vigor, à data em que foi editada a Portaria].
Essa competência há-de, no entanto, ser exercida pelas assembleias regionais (cf. artigo 234º da Constituição), mediante decretos legislativos regionais, que são actos legislativos (cf. artigo 115º, nº 1, da Constituição).
Vistas as coisas a esta luz - e independentemente de ser ou não legítimo ao poder normativo regional editar a norma sub iudicio - uma coisa é certa: como, no caso de tal ser possível, ela só poderia ser editada pela Assembleia Regional e o foi pelo Governo Regional, a norma em causa provém de órgão constitucionalmente incompetente. E, por isso, viola ela o artigo 229º, alínea a), conjugado com o artigo 234º, da Constituição, na versão de 1982 (cf., neste sentido, o já citado Acórdão nº 170/90).
8. A norma sub iudicio é ainda inconstitucional a outros títulos.
Desde logo, porque, pressuposto da intervenção do poder normativo regional, é, como já se deixou dito e decorre do artigo 229º, alínea a), que a matéria seja de interesse específico para a Região (ou seja, que se trate de matéria que, não estando reservada à competência própria dos
órgãos de soberania, lhe respeite exclusivamente ou nela exija um tratamento especial, por aí assumir uma configuração especial também): cf. sobre isto, por
último, o Acórdão nº 328/92 (Diário da República, I série-A, de 12 de Novembro de 1992). E isto, quer esteja em causa o poder legislativo regional, quer o poder regulamentar da Região, como sucede no caso.
No presente caso, é, de facto, o próprio autor do regulamento quem, no preâmbulo, diz intervir pela 'necessidade de regulamentação daquele normativo no sentido de o adequar à orgânica própria da Administração Regional e, com as alterações decorrentes da realidade regional, conferindo-se um conteúdo real e efectivo, dentro da filosofia da nova configuração legal, à referida recepção de cópias, por forma a evitar que a exigência do envio mais não seja que uma mera formalidade burocrática e ineficaz' (sublinhou-se).
Essa necessidade de regulamentação sentiu-a o autor da Portaria por virtude das 'alterações ao regime de elaboração dos mapas de horário de trabalho introduzidas pelo Decreto-Lei nº 65/87, alterações que se traduzem na eliminação da obrigatoriedade de aprovação daqueles mapas com a exigência de envio de cópias dos mesmos para conhecimento da Administração' (cf. citado Preâmbulo).
Como se observou no córdão nº 268/88, publicado no Diário da República, I série, de 21 de Dezembro de 1988:
[...] o poder regulamentar regional, previsto no artigo 229º, alínea b), da CRP, não pode logicamente, isto é, numa interpretação enraizada em visão sistemática desse mesmo artigo 229º, deixar de estar sujeito às mesmas limitações que o poder legislativo regional, ou seja, também ele só poderá operar normativamente em relação a matérias de interesse específico regional que não estejam reservadas à acção legislativa dos órgãos de soberania [...].
Ora, não se vê (nem no Preâmbulo da Portaria se alega seja o que for nesse sentido) que a sujeição ou não dos mapas de horário de trabalho a um regime de aprovação administrativa seja uma questão que respeite exclusivamente à Região Autónoma da Madeira ou que nela assuma uma especial configuração, a exigir um tratamento especial.
Por aí, pois, a norma em apreciação viola a alínea b), conjugada com a alínea a), ambas do artigo 229º da Constituição, na redacção de 1982.
9. Acresce que, se, acaso, a norma sub iudicio pudesse constar de regulamento (o que não sucede, como já se viu), sempre este teria que ser editado pela Assembleia (Legislativa) Regional, e não pelo Governo da Região.
As regiões autónomas - resulta do que prescreve o artigo 229º, alínea b), da Constituição, na versão de 1982 - têm competência para 'regulamentar [...] as leis gerais emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar' [cf., hoje, o artigo 229º, nº 1, alínea d)]. Simplesmente, essa regulamentação, nos casos em que ela pode ter lugar, só pode ser produzida pela assembleia (legislativa) regional, que é o
único órgão da região com competência para o efeito, como bem resulta do que se dispõe no artigo 234º da Constituição, na versão de 1982 (cf., hoje, o artigo
234º, nº 1).
Pois bem: O regime jurídico do horário de trabalho (recte, o regime jurídico da duração do trabalho por efeito de contrato de trabalho) - maxime, naquilo que se refere especificamente aos mapas de horário de trabalho - contém 'normas e princípios portadores de eficácia normativa para os cidadãos do todo nacional', pois que 'contém matéria de inegável dimensão nacional' (estas expressões são do Acórdão nº 133/90, publicado no Diário da República, II série, de 4 de Setembro de 1990). Porque é assim, isto é, porque - nos dizeres do acórdão nº 254/90 (Diário da República, I série, de 6 de Setembro de 1990) - a disciplina aí contida 'é a expressão jurídico-material de interesses respeitantes a todo o território nacional', deve tal legislação ser havida como lei geral e, mesmo, como lei geral da República
(cf. artigo 115º, nº 4, da Constituição, na versão de 1982).
Sendo assim, pois - e como se viu já -, só a Assembleia Regional podia regulamentar essa legislação. E, ainda assim, tão-só ali onde o legislador nacional não tinha reservado para si esse poder regulamentar.
No caso, o legislador nacional reservou para o Governo a regulamentação das 'condições e formalidades a observar na elaboração dos mapas de horário de trabalho e nas suas alterações' (cf. artigo 46º, nº 2, do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro) - 'condições e formalidades' que, como já se anotou atrás, vieram a ser fixadas pelo Despacho Normativo nº 36/87, do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional, publicado no Diário da República, I série, de 4 de Abril de 1987.
Deste modo, a Assembleia Regional da Madeira
(hoje, Assembleia Legislativa Regional) - mas nunca o Governo Regional - apenas podia intervir para regulamentar aspectos diferentes dos acabados de apontar, atinentes à disciplina dos mapas de horário de trabalho que fossem de interesse específico para a Região, maxime no tocante à designação da entidade ou serviço a quem as entidades patronais deviam enviar a cópia de tais mapas.
Só que - já se viu -, no caso, o regulamento regional (dita Portaria nº 174/87, de 31 de Dezembro) foi emitido pelo Secretário Regional dos Assuntos Sociais.
Ora, isto - com o decorre do que vem de dizer-se
-, só por si, importa violação do artigo 234º, conjugado com a alínea b) do artigo 229º, da Constituição, na versão de 1982.
III. Decisão:
Pelos fundamentos expostos:
a). julga-se inconstitucional - por violação das disposições conjugadas dos artigos 229º, alíneas a) e b), e 234º, da Constituição, na versão de 1982 - a norma do artigo 5º, nº 1 da Portaria nº
174/87, de 31 de Dezembro.
b). consequentemente, nega-se provimento ao recurso e confirma-se o acórdão recorrido quanto ao julgamento de inconstitucionalidade que nele se contém.
Lisboa, 26 de Janeiro de 1994
Messias Bento Fernando Alves Correia José de Sousa e Brito Guilherme da Fonseca
Bravo Serra ( não subscrevi o terceiro parágrafo do ponto 5 de II, pelas razões constantes da declaração de voto que apus ao Acórdão nº 220/92) Luís Nunes de Almeida