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Processo nº 974/09
1ª Secção
Relatora: Conselheira Maria João Antunes
Acordam, em conferência, na 1ª secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Sul, em que é
recorrente A., S.A. e recorrido INFARMED – Autoridade Nacional do Medicamento e
Produtos de Saúde, I.P., foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional,
ao abrigo das alíneas b) e i) do nº 1 do artigo 70º da Lei da Organização,
Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão daquele
Tribunal de 28 de Outubro de 2009.
2. Em 12 de Janeiro de 2010, foi proferida decisão sumária, ao abrigo do
disposto no nº 1 do artigo 78º-A da LTC, pela qual se entendeu não tomar
conhecimento do objecto do recurso. Relativamente ao recurso interposto ao
abrigo da alínea b) a decisão fundou-se no seguinte:
«1. Cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que
apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o
processo, de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a
decisão recorrida (alínea b) do nº 1 do artigo 70º e nº 2 do artigo 72º da LTC).
Nos presentes autos a recorrente não suscitou durante o processo, de forma
adequada, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida – o Tribunal
Central Administrativo Sul – qualquer questão de inconstitucionalidade normativa
reportada aos preceitos indicados no requerimento de interposição de recurso.
Designadamente, não o fez nos parágrafos 1º, 3º, 4º e 5º das alegações de
recurso interposto para aquele tribunal (fl. 390 e ss.) nem nas respectivas
conclusões.
Nesta peça processual há apenas referências à diferenciada contribuição para o
financiamento das despesas públicas, na medida em que se onera mais pesadamente
quem esteja sujeito à taxa sobre a comercialização de produtos cosméticos e de
higiene corporal, prevista no Decreto-Lei nº 312/2002, de 20 de Dezembro
(parágrafo 3º); à violação do princípio da igualdade na contribuição para os
encargos públicos (parágrafo 3º) e à inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº
312/2002, de 20 de Dezembro, na parte em que institui e regula a taxa (na
realidade, imposto) sobre a comercialização de produtos cosméticos e de higiene
corporal (conclusões).
Tal circunstância obsta ao conhecimento do objecto do recurso interposto ao
abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da LTC e justifica a prolação da
presente decisão (artigo 78º-A, nº 1, da LTC)».
3. Notificada desta decisão, a recorrente vem agora reclamar, ao abrigo do
disposto no nº 3 do artigo 78º-A da LTC, concluindo o seguinte:
«I. Pela presente se reclama do teor da decisão do Tribunal Constitucional que
indeferiu liminarmente o recurso apresentado, por considerar que a Recorrente
não suscitou durante o processo, de forma adequada, perante o tribunal que
proferiu a decisão recorrida — o Tribunal Central Administrativo Sul — qualquer
questão de inconstitucionalidade normativa reportada aos preceitos indicados no
requerimento de interposição de recurso, conforme determina o n.º 2 do art.
75º-A da Lei do Tribunal Constitucional.
II. Note-se, em primeiro lugar, que o Tribunal Constitucional entendeu
desnecessário lançar mão da possibilidade conferida pelo n.º 5 do art. 75º-A, da
Lei do Tribunal Constitucional, o que lhe teria permitido convidar o Requerente
a aperfeiçoar o Requerimento de interposição de recurso, de modo a que este
pudesse demonstrar, de forma mais clara, que tinha, efectivamente, suscitado a
questão da (in)constitucionalidade das normas, de modo processualmente adequado,
perante o TAF de Sintra e, posteriormente, perante o TCA-Sul.
III. De facto, de acordo com a Petição Inicial da Impugnação Judicial
apresentada, verifica-se que o Recorrente suscitou efectivamente a questão da
(in)constitucionalidade do art. 72.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril e do
art. 1.º do Decreto-Lei n.º 312/2002, de 20 de Dezembro nos seguintes artigos da
Impugnação Judicial: 84º, 89º, 91º, 97º, 105.º, 107º, 110.º, 111.º, 299.º, 300º.
IV. Em sede de recurso para o TCA — Sul, o Recorrente, voltou também a suscitar
expressamente a questão da inconstitucionalidade das citadas normas, nas suas
Alegações de Recurso, mais concretamente, nos números, 5 i), 22, 68, 71, bem
como nas alíneas c), e), f), g) e s) das conclusões.
V. Verifica-se, ainda, que a questão foi correctamente suscitada uma vez que,
quer o TAF de Sintra, quer o TCA Sul, entenderam claramente que havia uma
questão de constitucionalidade que tinha sido suscitada e que teria de ser
decidida, razão pela qual, uma parte muito substancial de ambas as sentenças se
debruça, precisamente, a apreciar a questão das (in)constitucionalidades
suscitadas, (conforme decorre da página 16 e 17 e o Ponto III da decisão do TAF
de Sintra e do ponto 4 da Parte B e da página 18 da decisão do TCA Sul).
VI. Ora, face ao exposto, não se pode dizer, de modo algum, que o Tribunal
Constitucional se tivesse que pronunciar em sede de “1ª instância” ou que
desconhecesse as normas postas em crise pelo Recorrente que devessem ser
apreciadas pelo Tribunal Constitucional.
VII. Pelo que se considera que a decisão recorrida aplicou incorrectamente o
disposto no n.º 2 do art. 75-A da Lei do Tribunal Constitucional, podendo e
devendo a Conferência alterar essa mesma decisão».
4. As alegações de Recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, “mais
concretamente, nos números, 5 i), 22, 68, 71, bem como nas alíneas c), e), f),
g) e s) das conclusões”, enquadrados no texto desta processual, têm a seguinte
redacção:
«5. Não obstante as razões de divergência com o teor da Sentença recorrida serem
várias, a RECORRENTE limitará o presente recurso às seguintes questões e/ou
vícios:
i) existe vício de violação de lei por ofensa dos princípios constitucionais,
imanentes ao Estado de Direito, da igualdade e da proporcionalidade (artigos
92.º a 113º; artigos 114.º a 292º; e artigos 293.º a 305º, da impugnação
judicial)
(…)
22. Ou seja, como ponto de partida, o que se pode concluir, ainda que
provisoriamente, é que uma tributação adicional, sobre o volume de vendas de
produtos cosméticos e de higiene corporal, cobrada ao conjunto de empresas que
se dedica à sua comercialização, consubstancia um tratamento diferenciado que,
na ausência de justificação bastante, violará o princípio da igualdade, mais
especificamente, o princípio da igualdade na contribuição para os encargos
públicos (…)
67. Acresce que não se discute que “o produto das taxas em causa destina-se a
financiar uma actividade do Estado vocacionada para a satisfação de necessidades
públicas em geral, como acontece com a generalidade dos impostos” (cfr. artigo
128.º da contestação).
68. Pelo contrário, a demonstração de que assim é – isto é, a demonstração de
que a taxa em discussão visa financiar em grande parte (em resultado da
desproporção entre “maiores despesas” que justificariam a sua aplicação a um
grupo restrito, e a intensidade da taxa) necessidades públicas em geral, por
oposição a necessidades públicas especialmente relacionadas com as empresas e
respectivo sector de actividade, sujeitos à taxa -‘ é a base da alegação de que
se está perante um imposto que viola os princípios da igualdade e da
proporcionalidade na distribuição dos encargos públicos entre os contribuintes.
vi) Conclusões acerca dos princípios da igualdade e da proporcionalidade na
distribuição dos encargos públicos.
69. Importa reconhecer a impossibilidade de exigir uma correspondência
matemática, no sentido de exacta – o que seria impossível – mas tão só uma
correspondência tendencial, entre as maiores despesas provocadas por uma
categoria de contribuintes e a tributação que especial e adicionalmente sobre
eles se imponha.
70. Equivale isto a dizer que se impõe admitir uma proporção cujo resultado se
traduza em que, a haver num ou noutro ano desequilíbrio com algum significado,
este se manifeste em termos de excesso da “maior contribuição” por comparação
com a “maior despesa”.
71. O que já fere de modo intolerável os princípios da igualdade e da
proporcionalidade é que a intensidade da contribuição especial seja de grau tal
que só se possa razoavelmente esperar um excedente sistemático e significativo
da “maior contribuição” especial e adicionalmente exigida a um grupo específico
de contribuintes em relação à (suposta) maior despesa que lhes seria imputável
(…)
CONCLUSÕES
(…)
c) No caso da invocada inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº 312/2002, de 20
de Dezembro, na parte em que institui e regula a taxa (na realidade, imposto)
sobre a comercialização de produtos cosméticos e de higiene corporal, por
violação do princípio da igualdade na contribuição para os encargos públicos e
do princípio da proporcionalidade que do primeiro se retira (cfr. artigo 2.º -
enquanto consagra o “Estado de Direito” e os princípio de igualdade de
tratamento e de proporcionalidade que dele se deduzem – e o artigo 13.º - com a
consagração do princípio da igualdade ou da proibição de tratamento
discriminatório – todos da Constituição da República Portuguesa), estão em causa
os factos relativos à quantificação da maior despesa que o conjunto dos sujeitos
passivos da taxa (imposto) em causa supostamente provocarão ao erário público e
bem assim, a exacta quantificação da receita com o imposto que especifica e
adicionalmente se exige exclusivamente a essa categoria de contribuintes;
d) Não obstante a demonstração documental já efectuada dos factos que se retiram
dos relatórios de actividade, contas e outros documentos, emanados do INFARMED
(cfr. Docs. 3 a 53 da petição de impugnação), factos esses que suportam a
conclusão de que no máximo 6,11% das despesas e gastos do INFARMED se relacionam
com o sector dos cosméticos e de higiene corporal, importa ainda realizar as
diligências de prova junto do INFARMED requeridas na petição de impugnação e
inquirir as testemunhas indicadas, de modo a melhor confirmar o acerto da
referida conclusão e, bem assim, apurar, a receita, separadamente por anos,
obtida com a taxa sobre a comercialização de produtos cosméticos e de higiene
corporal;
e) Essas diligências probatórias permitirão apurar que com a taxa (imposto)
sobre a comercialização de produtos cosméticos e de higiene corporal é exigida
uma contribuição especial adicional, exclusivamente a uma determinada categoria
de contribuintes, entre os quais se enquadra a ora RECORRENTE, que é muito
superior ao dobro das maiores despesas (correspondentes a um máximo de 6,11% do
total das despesas e gastos do INFARMED) supostamente provocadas por essa
categoria de contribuintes, com a consequente manifesta violação do princípio da
igualdade na contribuição para os encargos públicos e do princípio da
proporcionalidade;
f) Com efeito, essa relação entre a eventual maior despesa provocada ao erário
público pelo universo de contribuintes sujeito ao imposto especial e adicional
aqui em causa (a “Taxa do INFARMED”) e o montante (em termos agregados,
evidentemente, uma vez que está em causa um imposto, e não uma taxa por serviços
ou actividades especificamente apropriáveis por contribuintes individuais) desse
imposto cobrado a esse grupo de empresas, é justamente a questão fundamental,
caso se não queria negar um significado prático e substantivo aos princípios da
igualdade e da proporcionalidade;
g) Fere de modo intolerável os princípios da igualdade e da proporcionalidade
que a intensidade da contribuição especial seja de grau tal que só se possa
razoavelmente esperar um excedente sistemático e significativo da “maior
contribuição” especial e adicionalmente exigida a um grupo específico de
contribuintes em relação à (suposta) maior despesa que lhes seria imputável (…)
s) Um imposto, como qualquer outra obrigação unilateralmente consagrada pelo
Estado, não é insindicável pelo prisma dos princípios da igualdade e da
proporcionalidade; muito pelo contrário, enquanto manifestação de um dos poderes
mais emblemáticos do poder soberano dos Estados, o imposto, num Estado de
direito, submete-se na sua concepção e aplicação aos princípios da igualdade e
da proporcionalidade – no caso, igualdade na contribuição para o financiamento
dos encargos públicos (…)».
5. Notificado da reclamação, o recorrido concluiu pelo indeferimento da mesma.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
A reclamante interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo das
alíneas b) e i) do nº 1 do artigo 70º da LTC, tendo a decisão sumária concluído,
em ambos os casos, pelo não conhecimento do objecto do recurso. A presente
reclamação tem, no entanto, como objecto apenas a parte relativa ao recurso
interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da LTC.
Na parte reclamada, decidiu-se não tomar conhecimento do objecto do recurso com
fundamento na não suscitação durante o processo, de modo processualmente
adequado, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida – o Tribunal
Central Administrativo Sul – de qualquer questão de inconstitucionalidade
normativa reportada aos preceitos indicados no requerimento de interposição de
recurso – artigos 72.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril, e 1.º do Decreto-Lei
n.º 312/2002, de 20 de Dezembro.
1. A reclamante começa por censurar o facto de a recorrente não ter sido
convidada, ao abrigo do nº 5 do artigo 75º-A da LTC, o que lhe teria permitido
demonstrar, de forma mais clara, o cumprimento do ónus da suscitação adequada.
Em cumprimento do nº 2 do artigo 75º-A da LTC, a recorrente indicou a peça
processual em que tinha suscitado a questão de inconstitucionalidade, pelo que é
particularmente evidente que não haver qualquer justificação para recorrer aos
nºs 5 e 6 deste artigo, os quais pressupõem que faltem os elementos (um ou mais)
previstos naquele artigo.
2. Para contrariar o fundamento da decisão sumária, a reclamante sustenta que
suscitou as questões de inconstitucionalidade na petição inicial da impugnação
judicial. Trata-se, porém, de alegação que em nada pode contrariar o decidido.
Ainda que a recorrente tivesse suscitado as questões de inconstitucionalidade na
petição inicial da impugnação judicial e o tivesse feito de modo processualmente
adequado, tê-lo-ia feito perante o Tribunal Administrativo e Fiscal e não, como
é exigido, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida (cf. artigo 72º,
nº 2, da LTC). Sob pena de se considerar que as questões de
inconstitucionalidade foram abandonadas, sempre teriam de ser recolocadas
perante o Tribunal Central Administrativo Sul (cf., entre outros, Acórdão do
Tribunal Constitucional nº 292/2002, disponível em
www.tribunalconstitucional.pt).
3. A reclamante sustenta, precisamente, que voltou a suscitar as questões de
inconstitucionalidade nas alegações de recurso para o Tribunal Central
Administrativo Sul, mais concretamente nos números 5 i), 22, 68, 71, bem como
nas alíneas c), e), f), g) e s) das conclusões. E que foram correctamente
suscitadas, uma vez que o tribunal recorrido entendeu claramente que tinham sido
suscitadas, que teriam de ser decididas, tendo as mesmas sido apreciadas.
Para a prolação da decisão reclamada foram tidas em consideração as alegações de
recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, as alegações no seu todo e
não apenas no que se refere às passagens então indicadas pelo recorrente.
Concluiu-se então que nesta peça processual não foi suscitada, de modo
processualmente adequado, uma qualquer questão de inconstitucionalidade
normativa reportada aos preceitos legais indicados no requerimento de
interposição de recurso.
Conclusão que não é abalada pelas passagens agora destacadas. Desde logo, porque
nelas nem sequer se faz referência a qualquer disposição legal que suportasse as
normas cuja constitucionalidade se pretendia questionar, sendo manifestamente
insuficiente a referência a um diploma legal (o Decreto-Lei nº 313/2002, de 20
de Dezembro), na parte em que institui e regula a taxa sobre comercialização de
produtos cosméticos e de higiene corporal. “A norma sujeita a fiscalização
aparece sob a veste de um texto, de um preceito ou disposição (artigo, base
número, parágrafo, alínea) e é a partir dessa forma verbal que há-de ser
encontrada, através dos métodos hermenêuticos” (Jorge Miranda, Manual de Direito
Constitucional, Coimbra Editora, vol. VI, 2ª edição, 2005, p. 166).
Por outro lado, ainda que o Tribunal Central Administrativo Sul tenha apreciado
questões de constitucionalidade que a recorrente pretendeu suscitar, tal não
permite dar como verificado o requisito da suscitação prévia e de forma adequada
(artigos 70º, nº 1, alínea b), e 72º, nº 2, da LTC). O tribunal recorrido não
pode deixar de conhecer questões de constitucionalidade que lhe sejam postas,
mas a via do recurso de constitucionalidade para o Tribunal Constitucional só se
abre se o recorrente suscitar de forma adequada uma questão de
inconstitucionalidade normativa. O que não sucedeu nos presentes autos.
Quando o tribunal recorrido conhece questão de inconstitucionalidade normativa
que não foi suscitada de forma adequada, é certo que ao Tribunal Constitucional
não é depois requerida a apreciação de uma questão nova, “que é o que a lei, em
direitas contas, pretende evitar, quando exige que ela seja suscitada durante o
processo perante o tribunal recorrido” (Acórdão do Tribunal Constitucional nº
102/95 – aresto seguido no Acórdão nº 498/99, citado na presente reclamação –,
disponível em www.tribunalconstitucional.pt), mas também é certo que, depois das
alterações que a Lei nº 13-A/98, de 26 de Fevereiro, introduziu na LTC, aquele
requisito passou a prender-se “com a legitimidade para recorrer (epígrafe do
artigo 72.º, n.º 2, da LTC), sendo, por isso, de todo irrelevante, para este
efeito, que o acórdão recorrido tenha apreciado a questão de
inconstitucionalidade”. Tratando-se, como se trata, de um ónus processual que
assegura a legitimidade para recorrer, não é “decisivo, para este efeito, que o
acórdão recorrido haja conhecido da questão de constitucionalidade quando esta
não tiver sido suscitada de modo processualmente adequado” (cf. Acórdãos do
Tribunal Constitucional nºs 308/2007 e 96/2002, disponíveis em
www.tribunalconstitucional.pt. No mesmo sentido, Acórdãos nºs 119/2000,
371/2005, 308/2007 e 401/2007, disponíveis no mesmo sítio).
Importa, pois, confirmar a decisão de não conhecimento do objecto do recurso.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação e, em consequência,
confirmar a decisão reclamada.
Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de
conta.
Lisboa, 24 de Fevereiro de 2010
Maria João Antunes
Carlos Pamplona de Oliveira
Gil Galvão