Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Processo n.º 201/09
2.ª Secção Relator: Conselheiro Mário Torres

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,

1. Relatório
A. interpõe recurso para o Tribunal Cons­ti­tucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Or­gani­za­ção, Fun­ciona­mento e Pro­cesso do Tri­bunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º
28/82, de 15 de Novem­bro, e alte­rada, por último, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Fe­ve­reiro (LTC), contra o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
(TCAS), de 5 de Fevereiro de 2009, que negou pro­vimento ao recurso jurisdicional interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, de 27 de Fevereiro de 2007, que, por seu turno, negara provimento ao recurso contencioso de anulação por ele deduzido contra o despacho da Direcção da Caixa Geral de Aposentações, de 18 de Junho de 2002, que lhe reconhecera o direito à aposentação voluntá­ria, mas lhe comunicara ser devedor da quantia de
€ 24 464,73, por pretensa dívida resultante da contagem de tempo para a aposentação.
No requerimento de interposição de recurso refere o recorrente pretender ver apreciada a inconstitucionalidade das normas dos artigos 1.º e 6.º do Decreto‑Lei n.º 278/82, de 20 de Julho, com a interpretação com que foram aplicadas na decisão recorrida, inconstitu­cionalidade essa que por ele teria sido suscitada nas alegações do recurso jurisdicional.
As alegações apresentadas pelo recorrente no aludido recurso jurisdicional foram sintetizadas nas seguintes conclusões:

“1.ª – O regime do artigo 6.º do Decreto‑Lei n.º 278/82, de 20 de Julho, deve também ser aplicado aos subscritores que, como o recorrente, tendo tra­balhado em instituições de previdência, ingressaram na função pública antes da entrada em vigor daquele diploma;
2.ª – A sentença recorrida, ao perfilhar o entendimento de que o refe­rido normativo não é aplicável ao recorrente, faz do mesmo uma interpretação meramente literal, ao total arrepio do estatuído n.º 1 do artigo
9.º do Código Civil;
3.ª – Outrossim, tal interpretação jurídica restringe‑se a um conceptua­lismo formalista, desprezando as consequências práticas que dele advêm;
4.ª – Sendo que a desaplicação da referida norma ao requerente acarreta a este prejuízos relevantes, injustificáveis a todas as luzes;
5.ª – Outrossim, a interpretação de que o regime do referido artigo
6.º do Decreto‑Lei n.º 278/82 não é aplicável ao recorrente viola o princípio da igualdade consagrado na Constituição;
6.ª – O recorrente transitou de uma instituição de previdência para a fun­ção pública sem que tenha ocorrido qualquer hiato entre essas duas situa­ções profissionais;
7.ª – Tendo‑lhe sido contado todo o tempo de serviço prestado no CNP para o efeito de concessão de diuturnidades;
8.ª – Nenhuma diferença relevante existe entre a situação do recorrente e a dos restantes trabalhadores que só ingressaram na função pública após a publicação do referido diploma;
9.ª – Com efeito, esses trabalhadores ingressaram na função pública, voluntariamente, e não compulsivamente, como se sugere na sentença recor­rida;
10.ª – Sendo assim, o tratamento desigual que, em matéria de aposenta­ção, é dado a essas duas situações é gritantemente inconstitucional, na medida em que se trata de uma desigualdade de tratamento sem qualquer fundamento razoável e sem qualquer justificação objectiva e racional.
Mostram‑se, assim, violados os artigos 13.º da Constituição, 9.º do Código Civil e 6.º do Decreto‑Lei n.º 278/82, de 20 de Julho, pelo que deve a douta sentença recorrida ser revogada com as consequências legais.”

O acórdão do TCAS, de 5 de Fevereiro de 2009, ora recorrido, fundamentou o improvimento do recurso jurisdicional nas seguintes considerações:

“2.2. O recorrente interpôs, no TAC, recurso contencioso de anulação do acto, de 18 de Junho de 2002, da Direcção da Caixa Geral de Aposentações, pelo qual lhe foi reconhecido o direito à aposentação, imputando‑lhe, no entanto, uma dívida de € 24 464,73, de contagem de tempo relativa ao período compreendido entre 26 de Setembro de 1964 a 30 de Setembro de 1979.
A sentença recorrida apreciou os vícios de violação de lei imputados a esse acto (violação do princípio da igualdade e infracção dos artigos 34.º, n.º 2, do Estatuto da Aposentação e 1.º e 6.º do Decreto‑Lei n.º 278/82, de 20 de Julho) e, considerando que eles não se verificavam, negou provimento ao recurso contencioso.
No presente recurso jurisdicional, o recorrente não contesta o entendi­mento da sentença quanto à violação do artigo 34.º, n.º 2, do Estatuto da Apo­sentação, mas continua a sustentar a alegada infracção do princípio da igual­dade e dos artigos 1.º e 6.º do Decreto‑Lei n.º 278/82.
Vejamos se lhe assiste razão.
O artigo 1.º do Decreto‑Lei n.º 278/82 estabelece o seguinte:
«1 – O pessoal dos centros regionais de segurança social e do Centro Nacional de Pensões oriundo das instituições de previdência de inscrição obrigatória e suas federações e o pessoal da Comissão de Equipamentos Colectivos da Segurança Social e da Federação das Caixas de Previdência e Abono de Família fica abrangido pelo regime jurídico dos funcionários e agentes da Administração Pública.
2 – Exceptuam‑se do disposto no número anterior os agentes que expres­samente declarem que desejam manter o seu regime de trabalho.
3 – (…)
4 – Se à data da entrada em vigor algum agente se encontrar na situa­ção de licença sem vencimento ou de impedimento prolongado ou equiparado, o prazo referido no número anterior conta‑se a partir do momento em que rei­nicie funções.»
Por sua vez, o artigo 6.º do mesmo diploma legal dispõe que:
«1 – O pessoal sujeito, nos termos do presente diploma, ao regime jurí­dico da função pública fica abrangido pelos Estatutos da Aposentação e da Pensão de Sobrevivência.
2 – O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social assumirá a res­ponsabilidade pelo encargo com a parcela da aposentação e da pensão de sobrevivência resultante da consideração do tempo de serviço prestado nas instituições de previdência, bem como das diuturnidades que do mesmo resul­tem.
3 – O regime decorrente do disposto no Decreto Regulamentar n.º
30/80, de 25 de Julho, à excepção do seu artigo 8.º, é aplicável às aposenta­ções e pensões de sobrevivência previstas neste artigo.»
O recorrente, reconhecendo que apenas exerceu funções na ex‑Caixa Nacional de Pensões num período – entre 26 de Setembro de 1964 e 30 de Setembro de 1979 – em que as relações laborais eram regidas pelas disposições aplicáveis ao sector privado, sustenta que o regime dos transcritos preceitos lhe deve ser aplicável, por ter ingressado na função pública antes da sua entrada em vigor.
Porém, o Decreto‑Lei n.º 278/82 não veio considerar como sendo pres­tado na função pública todo o trabalho que antes da entrada em vigor desse diploma tivesse sido prestado às instituições de previdência.
Como nota o digno Magistrado do Ministério Público, esta tese, em
última análise, poderia levar à aplicação retroactiva da lei por forma a abranger os próprios funcionários já aposentados, com consequências financeiras que imporiam uma clara explicitação da lei quanto ao momento da sua eficácia, se houvesse intenção do legislador em lhe atribuir efeitos retroactivos.
Ora, se a lei nada estabelece quanto à sua aplicação no tempo, vigora o princípio da não retroactividade (cf. artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil), devendo entender‑se que quando dispõe directamente sobre o conteúdo de cer­tas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem, abrange as próprias relações já constituídas que subsistam à data da sua entrada em vigor (cf. n.º 2 do referido artigo 12.º).
Assim, atento ao disposto no citado artigo 12.º, ao facto de o Decreto‑Lei n.º 278/82 não conter quaisquer disposições transitórias sobre a sua aplicação no tempo, bem como ao teor dos n.ºs 1, 2 e 4 do transcrito artigo 1.º, afigura‑se‑nos indubitável que aquele diploma não é aplicável a quem, como o recorrente, já não faz parte do «pessoal» a que alude este preceito.
Portanto, a sentença recorrida, ao julgar improcedente a violação dos arti­gos 1.º e 6.º do Decreto‑Lei n.º 278/82, não merece a censura que lhe é diri­gida pelo recorrente.
Quanto à inconstitucionalidade desta interpretação, o recorrente invoca‑a com fundamento na violação do princípio da igualdade, por não exis­tir qualquer fundamento razoável para a desigualdade de tratamento entre a sua situação e a dos restantes trabalhadores que só ingressaram na função pública após a publicação do Decreto‑Lei n.º 278/82.
Como se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 39/88 (in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 374, págs. 114 e seguintes), «o princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja, proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivo constitucionalmente relevantes».
Porém, o Tribunal Constitucional também tem afirmado que só poderá haver violação do princípio da igualdade quando da fixação do tempo de apli­cação de uma norma decorrerem tratamentos desiguais para situações iguais e sincrónicas, ou seja, que o princípio da igualdade não opera diacronicamente
(cf. Acórdãos n.º 34/86, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 7.º, tomo I, pág. 42, n.º 43/88, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 374, pág. 168, e n.º 309/93, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 426, pág. 70).
Assim, porque não se está perante situações sincrónicas, não pode a situa­ção referida pelo recorrente ser violadora do princípio da igualdade.
Portanto, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente, devendo, em consequência, julgar‑se improcedente o presente recurso jurisdi­cional.
3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.”

O recorrente apresentou alegações neste Tribunal, sintetizando a respectiva fundamentação nas seguintes conclusões:

“1.ª – O regime do artigo 6.º do Decreto‑Lei n.º 278/82, de 20 de Julho, deve também ser aplicado aos subscritores que, como o recorrente, tendo tra­balhado em instituições de previdência, ingressaram na função pública antes da entrada em vigor daquele diploma;
2.ª – O recorrente transitou de uma instituição de previdência para a função pública sem que tenha ocorrido qualquer hiato entre essas duas situa­ções profissionais;
3.ª – Tendo‑lhe sido contado todo o tempo de serviço prestado na CNP para o efeito de concessão de diuturnidades;
4.ª – A desaplicação da referida norma ao requerente acarreta a este prejuízos relevantes, injustificáveis a todas as luzes;
5.ª – O acórdão recorrido, ao perfilhar o entendimento de que o referido normativo não é aplicável ao recorrente, faz do mesmo uma interpretação meramente literal, ao total arrepio do estatuído n.º 1 do artigo 9.º do Código Civil;
6.ª – Tal interpretação jurídica restringe‑se a um conceptualismo for­malista, desprezando as consequências práticas que dele advêm e desinserindo a norma do contexto;
7.ª – A interpretação de que o regime do referido artigo 6.º do Decreto‑Lei n.º
278/82 não é aplicável ao recorrente viola o princípio da igual­dade consagrado na Constituição;
8.ª – O princípio da igualdade acolhido no artigo 13.º, n.º 1, da Lei Fun­damental impõe que se trate como igual o que for essencialmente igual;
9.ª – Nenhuma diferença relevante existe entre a situação do recorrente e a dos restantes trabalhadores da previdência que só transitaram para a função pública após a publicação do Decreto‑Lei n.º 278/82, sendo o único elemento distintivo a simples fronteira no tempo, aleatoriamente traçada;
10.ª – A interpretação contida no acórdão recorrido perfila‑se como injustificadamente discriminatória, não lhe assistindo fundamento material bastante.
Deve, assim, julgar‑se materialmente inconstitucional a norma cons­tante do artigo 6.º do Decreto‑Lei n.º 278/82, de 20 de Julho, quando interpre­tada e aplicada nos termos constantes do acórdão recorrido, fazendo‑se assim Justiça!”

A recorrida Caixa Geral de Aposentações apresentou contra‑alegações, formu­lando a final as seguintes conclusões:

“1.ª – O Decreto‑Lei n.º 278/82 não veio considerar como serviço pres­tado na função pública todo o trabalho que antes da entrada em vigor desse diploma tivesse sido prestado a instituições de previdência. Aliás, tal tese leva­ria, em última análise, à aplicação retroactiva da lei por forma a abranger os próprios funcionários já aposentados, com consequências financeiras que imporiam uma clara explicitação da lei quanto ao momento da sua eficácia, se houvesse intenção do legislador em lhe atribuir efeitos retroactivos.
2.ª – A interpretação do Decreto‑Lei n.º 278/82, no sentido de que o esta­belecido nos seus artigos 4.º, n.º 1, e 6.º, n.ºs 1 e 2, não é aplicável ao recor­rente, não consubstancia qualquer violação do princípio da igualdade, na medida em que a desigualdade resultante da sua aplicação ao pessoal que se encontrava em exercício de funções nas instituições de previdência na altura em que o tal diploma entrou em vigor e a sua não aplicação ao pessoal que tinha exercido funções nessas instituições, mas que, na data de entrada em vigor desse diploma, já aí não exercia funções e que, entretanto, foi admitido na função pública, assenta em diferentes situações de facto.
3.ª – Os artigos 4.º, n.º 1, e 6.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto‑Lei n.º
278/82 não se aplicam à generalidade dos trabalhadores que tinham exercido funções nas instituições de previdência, mas que, na data de entrada em vigor desse diploma legal, já aí não exerciam funções, pelo que, igualmente por esse motivo, tal interpretação não pode ser considerada como violadora do princípio da igualdade.
4.ª – O período em causa apenas podia ser considerado para o regime da CGA nos termos em que o foi, ou seja, por acréscimo ao tempo de subscritor, nos termos do artigo 25.º do Estatuto da Aposentação, o que implicou o apu­ramento da consequente dívida de quotas.
5.ª – Como se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º
39/88 (in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 374, págs. 114 e seguintes), «o princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio, ou seja, proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem justificação razoável, segundo critérios de valor objectivo constitucionalmente relevantes». Porém, a jurisprudência do TC tem decidido que só pode haver violação do princípio da igualdade quando da fixação do tempo de aplicação de uma norma decorrerem tratamentos desiguais para situações iguais e sincrónicas, ou seja que o princípio da igualdade não opera diacronicamente (cf. Acórdãos n.º 34/86, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 7.º, tomo I, pág. 42, n.º 43/88, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 374, pág. 168, e n.º 309/93, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 426, pág. 70).
6.ª – O que não é o caso, uma vez que não se está perante situações sincró­nicas, não pode a situação referida pelo recorrente ser violadora do prin­cípio da igualdade.”

Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.

2. Fundamentação
Apesar de o recorrente dedicar parte substancial das suas alegações à tentativa de demonstração de que a interpretação mais correcta do direito ordinário em causa seria a que considerasse o regime do artigo 6.º do Decreto‑Lei n.º 278/82 também aplicável aos subs­critores que, como ele, tendo tra­balhado em instituições de previdência, ingressaram na fun­ção pública antes da entrada em vigor desse diploma, cumpre registar que não compete ao Tribunal Constitucional pronunciar‑se sobre a correcção da interpretação e aplicação do direito ordinário efectuado pelas instâncias, mas tão‑só, tomando o critério normativo efecti­vamente aplicado como um dado da questão de constitucionalidade, apreciar se tal critério viola, ou não, as normas ou princípios constitucionais invocados (no caso, se viola o princípio da igualdade). Esse critério normativo foi o de que o regime do artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto‑Lei n.º 278/82 só se aplica ao pessoal que se encontrava em exercício de funções nas instituições de previdência à data em que esse diploma entrou em vigor, e já não ao pessoal que cessara o exercício de funções nessas instituições antes de tal data, designadamente por ter ingressado na função pública (como ocorrera com o recorrente); quanto a este último uni­verso de pessoal o tempo de serviço prestado nas instituições de previdência apenas podia relevar para a aposentação, nos termos do artigo 25.º do respectivo Estatuto, como “acréscimo ao tempo de subscritor”, o que implicava o apuramento da correspondente dívida de quotas. É este critério normativo que vem acusado de violador do princípio da igualdade.
Ora, a respeito de pretensas violações do princípio da igualdade derivadas da sucessão de regimes legais, o Tribunal Constitucional tem sistematicamente sustentado que “a sucessão de leis no tempo, e concretamente a existência passada ou futura de regimes mais favoráveis, não acarretavam ofensa do princípio da igualdade, pela circunstância de origina­rem regimes diversos, decorrentes dessa sucessão temporal de leis” (Acórdão n.º 99/2004).
Como já se afirmara no Acórdão n.º 580/99:

“(...) o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constitui­ção, impede que uma dada solução normativa confira tratamento substancial­mente diferente a situações no essencial semelhantes. No plano formal, a igualdade impõe um princípio de acção segundo o qual as situações perten­centes à mesma categoria essencial devem ser tratadas da mesma maneira. No plano substancial, a igualdade traduz‑se na especificação dos elementos cons­titutivos de cada categoria essencial. A igualdade só proíbe, pois, diferencia­ções destituídas de fundamentação racional, à luz dos próprios critérios axioló­gicos constitucionais (…).
(…) importa ter presente que o legislador tem uma ampla liberdade no que respeita à alteração do quadro normativo vigente num dado momento his­tórico. Na verdade, o legislador, de acordo com opções de política legislativa tomadas dentro de uma ampla zona de autonomia, pode proceder às alterações da lei que se lhe afigurarem mais adequadas e razoáveis, tendo presente, natu­ralmente, os interesses em causa e os valores ínsitos na ordem jurídica.
Uma alteração legislativa pode operar, consequentemente, uma modifica­ção do tratamento normativo conferido a uma dada categoria de situa­ções. Com efeito, as situações abrangidas pelo regime revogado são objecto de uma valoração diferente daquela que incidirá sobre as situações às quais se aplica a lei nova. Nesse sentido, haverá situações substancialmente iguais que terão soluções diferentes.
Contudo, não se pode falar neste tipo de casos de uma diferenciação ver­dadeiramente incompatível com a Constituição. A diferença de tratamento, decorre, como resulta do que se disse, da possibilidade que o legislador tem de modificar (revogar) um quadro legal vigente num determinado período. A intenção de conferir um diferente tratamento legal à categoria de situações em causa é afinal a razão de ser da própria alteração legislativa.
O entendimento propugnado pela recorrente levaria à imutabilidade dos regimes legais, pois qualquer alteração geraria sempre uma desigualdade. Ora, tal posição não é reclamável pelo princípio da igualdade no quadro constitu­cional vigente.”

Na verdade, como se sublinhou no citado Acórdão n.º
99/2004, quando estão em causa as diferenças de regime decorrentes da normal sucessão de leis, há que reconhecer ao legislador uma apreciável margem de liberdade no estabelecimento do marco temporal relevante para aplicação do novo e do velho regime. Aliás, numa outra decisão (Acórdão n.º 467/2003), este Tribunal, referindo‑se igualmente a uma situação de comparação de regimes de aposentação de um ponto de vista dinâmico da sucessão no tempo, vistos – tal como aqui sucede – na perspectiva do princípio da igualdade, considerou não funcionar este princípio, enquanto exigência do texto constitucional, “em termos diacrónicos”.
Retomando o discurso do Acórdão n.º 99/2004, há que reconhecer que, tam­bém no caso ora em análise, “a determinação da fronteira entre os dois regimes ocorreu, na interpretação da decisão recorrida, por referência a um critério geral, previamente definido no artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil (e como tal perfeitamente previsível), segundo o qual a lei só dispõe para o futuro, quando lhe não seja atribuída eficácia retroactiva pelo legisla­dor”, prosseguindo:

“Não se verificando neste domínio normativo qualquer exigência constitu­cional de retroactividade da lei nova, a opção pela disposição só para o futuro – que confirma o entendimento intuitivo de «que em todo o preceito jurídico está implícito um ‘de ora avante’, um ‘daqui para o futuro’» (J. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra,
1983, pág. 225) – apresenta‑se como uma solução racional e, de qualquer forma, situada dentro da margem de liberdade concedida ao legisla­dor.”

Conclui‑se, assim, que não viola o princípio da igualdade, antes se insere na liberdade de conformação do legislador, a opção deste de passar a ficar abrangido pelo regime jurídico da função pública apenas o pessoal que, sendo oriundo das instituições de previdência de inscrição obrigatória, estivesse a exercer funções em centros regionais de segurança social ou no Centro Nacional de Pensões à data da publicação do Decreto‑Lei n.º
278/82, não con­templando idêntica solução para aqueles que, em data anterior, houvessem cessado o exercí­cio dessas específicas funções. Quanto a estes, mesmo que, como o ora recorrente, houvessem passado a integrar a função pública, o período em que exerceram funções nas instituições de previdência, só poderia relevar para efeitos de aposentação, por acréscimo ao tempo de subs­critor, nos termos do artigo 25.º do Estatuto da Aposentação, o que implicou o apuramento da consequente dívida de quotas – como o entendeu a Administração e as instâncias o confirma­ram. A natureza mais desfavorável deste regime não determina necessariamente que se dê por verificada a violação do princípio da igualdade. A sucessão de regimes legais determina, em regra, variações no carácter mais ou menos favorável dos mesmos na perspectiva dos interes­sados, mas a não desconformidade constitucional desse resultado deriva, desde logo, da diver­sidade das situações de facto contempladas, e, depois, da inexigibilidade de atribuição de efi­cácia retroactiva a todas as alterações que o legislador decida empreender. Repete‑se: o prin­cípio da igualdade não opera diacronicamente.
Não colhendo a argumentação do recorrente, resta confirmar a decisão impug­nada.

3. Decisão
Em face do exposto, acordam em:
a) Não julgar inconstitucionais as normas dos artigos
1.º e 6.º do Decreto‑Lei n.º 278/82, de 20 de Julho, interpretados no sentido de que o estabelecido no artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, apenas abrange o pessoal que se encontrava em exercício de funções nas instituições de previdência à data em que esse diploma entrou em vigor; e, consequentemente,
b) Negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido, na parte impugnada.
Custas pelo recorrente, fixando‑se a taxa de justiça em
25 (vinte e cinco) unida­des de conta). Lisboa, 22 de Junho de 2009. Mário José de Araújo Torres Joaquim de Sousa Ribeiro João Cura Mariano Benjamim Silva Rodrigues Rui Manuel Moura Ramos