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Processo n.º 513/07
Plenário
Relator: Carlos Fernandes Cadilha
Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. O Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira veio
requerer, ao abrigo do disposto no artigo 281º, n.º 1, alínea d), e n.º 2,
alínea g), da Constituição da República Portuguesa (CRP), a declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral das normas contidas nos artigos 2.º,
3.º, 7.º, n.º 5, 19.º, n.º 1, 35.º, 36.º, 37.º n.os 2 a 7, 38.º, n.os 2 e 3,
57.º, 62.º, n.º 1, e 66.º da Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de Fevereiro, que
aprova a Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
O teor das normas questionadas é o seguinte:
Artigo 2º
Âmbito
Para efeitos do disposto no artigo anterior, a presente lei abrange as matérias
relativas às receitas regionais, ao poder tributário próprio das Regiões
Autónomas, à adaptação do sistema fiscal nacional, às relações financeiras entre
as Regiões Autónomas e as autarquias locais sediadas nas Regiões Autónomas, bem
como ao património regional.
Artigo 3º
Princípios
A autonomia financeira das Regiões Autónomas desenvolve-se no respeito pelos
seguintes princípios:
a) Princípio da legalidade;
b) Princípio da estabilidade das relações financeiras;
c) Princípio da estabilidade orçamental;
d) Princípio da solidariedade nacional;
e) Princípio da coordenação;
f) Princípio da transparência;
g) Princípio do controlo.
Artigo 7º
Princípio da solidariedade nacional
1 – (...)
2 – (...)
3 – (...)
4 – (...)
5 – A solidariedade nacional para com as Regiões Autónomas traduz-se nas
transferências do Orçamento do Estado previstas nos artigos 37.º e 38.º
6 – (...)
Artigo 19º
Imposto sobre o valor acrescentado
1 – Constitui receita de cada circunscrição o imposto sobre o valor acrescentado
cobrado pelas operações nela realizadas, de acordo com os critérios definidos
nos n.ºs 2 e 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 347/85, 23 de Agosto.
2 – (...)
[Anote-se que, nos termos da alínea b), do artº 14º da Lei Orgânica nº 1/2007 é
considerada circunscrição o território do continente ou de uma região autónoma,
consoante o caso]
Artigo 35º
Garantia do Estado
Sem prejuízo das situações legalmente previstas, os empréstimos a emitir pelas
Regiões Autónomas não podem beneficiar de garantia pessoal do Estado.
Artigo 36º
Proibição da assunção de compromissos das Regiões
Autónomas pelo Estado
Sem prejuízo das situações legalmente previstas, o Estado não pode assumir
responsabilidade pelas obrigações das Regiões Autónomas nem assumir os
compromissos que decorram dessas obrigações.
Artigo 37º
Transferências orçamentais
1 – (...)
2 – O montante anual das verbas a inscrever no Orçamento do Estado para o ano t
é igual às verbas inscritas no Orçamento do Estado para o ano t-1 actualizadas
de acordo com a taxa de actualização definida nos termos dos números seguintes.
3 – A taxa de actualização é igual à taxa de variação, no ano t-2, da despesa
corrente do Estado, excluindo a transferência do Estado para a segurança social
e a contribuição do Estado para a Caixa Geral de Aposentações, de acordo com a
Conta Geral do Estado.
4 – No caso de a taxa de variação definida no número anterior exceder a
estimativa do Instituto Nacional de Estatística da taxa de variação, no ano t-2,
do PIB a preços de mercado correntes, a taxa de actualização referida no n.º 2
será a estimativa do Instituto Nacional de Estatística da taxa de variação, no
ano t-2, do PIB a preços de mercado correntes.
5 – No ano de entrada em vigor da presente lei, o montante das verbas a
inscrever no Orçamento do Estado para o ano t é igual ao montante inscrito no
ano t-1 multiplicado pelo factor 1,5.
6 – A repartição deste montante pelas Regiões Autónomas, que tem em conta as
respectivas características estruturais e inclui um factor fixo relativo ao
impacto sobre a receita do imposto sobre o valor acrescentado decorrente da
aplicação do n.º 1 do artigo 19.º, é feita de acordo com a seguinte fórmula:
ú
ú
û
ù
ê
ê
ë
é
+
+
+
+
+
=
-
-
-
-
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i
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R
t
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t
R
t
RA
t
R
335
,
0
05
,
0
15
,
0
14
14
05
,
0
65
65
05
.
0
365
.
0
,
4
,
2
,
2
,
2
.
2
,
2
,
2
,
,
,
sendo:
i = 0,27 e i = 0,73 ponderadores correspondentes, respectivamente, à Região
Autónoma da Madeira e à Região Autónoma dos Açores;
TR,t = transferência orçamental para a Região Autónoma no ano t;
TRA,t = transferência orçamental para as Regiões Autónomas no ano t, calculado
de acordo com o disposto no n.º 2 deste artigo;
PR,t-2 = população da Região Autónoma no ano t-2 segundo os últimos dados
divulgados pelo INE à data do cálculo;
PRA,t-2 = soma da população das Regiões Autónomas no ano t-2;
P65R,t-2 = população da Região Autónoma no ano t-2 com 65 ou mais anos de idade
segundo os últimos dados divulgados pelo INE à data do cálculo;
P65RA,t-2 = soma da população das Região Autónomas com 65 ou mais anos de idade
no ano t-2;
P14R,t-2 = população da Região Autónoma no ano t-2 com 14 ou menos anos de
idade, segundo os últimos dados divulgados pelo INE à data do cálculo;
P14RA,t-2 = soma da população das Regiões Autónomas no ano t-2 com 14 ou menos
anos de idade;
IURA = soma dos índices de ultraperiferia;
DLR = menor distância entre a Região Autónoma e o continente português;
DLRA = soma das menores distâncias entre cada uma das Regiões Autónomas e o
continente português;
n.º ilhas R = número de ilhas com população residente na Região Autónoma;
n.º ilhas RA = número total de ilhas com população residente nas Regiões
Autónomas;
EFR,t-4 = rácio entre receitas fiscais da Região Autónoma e Produto Interno
Bruto a preços de mercado, preços correntes, no ano t-4;
EFRA,t-4 = soma dos indicadores de esforço fiscal;
7 – As transferências do Orçamento do Estado processam-se em prestações
trimestrais, a efectuar nos cinco primeiros dias de cada trimestre.
Artigo 38.º
Fundo de Coesão para as regiões ultraperiféricas
1 – (...)
2 – O Fundo de Coesão dispõe em cada ano de verbas do Orçamento do Estado, a
transferir para os Orçamentos Regionais, para financiar os programas e projectos
de investimento, previamente identificados, que preencham os requisitos do
número anterior e é igual a uma percentagem das transferências orçamentais para
cada Região Autónoma definidas nos termos do artigo anterior.
3 – A percentagem a que se refere o número anterior é:
PIBPCR t-4
20% quando ─────── < 0,90
PIBPCN t-4
PIBPCR t-4
12,5% quando 0,090 ≤ ─────── <0,95
PIBPCR t-4
PIBPCR t-4
5% quando 0,95 ≤ ─────── < 1
PIBPCR t-4
PIBPCR t-4
0% quando ─────── ≥ 1
PIBPCR t-4
sendo:
PIBPCR t-4 = produto Interno Bruto a preços de mercado correntes per capita na
Região Autónoma no ano t-4;
PIBPCNt-4 = produto Interno Bruto a preços de mercado correntes per capita em
Portugal no ano t-4.
Artigo 57.º
Remissão
As Regiões Autónomas dispõem de património próprio e autonomia patrimonial, nos
termos da Constituição, dos Estatutos Político‑Administrativos e da legislação
aplicável.
Artigo 62.º
Transferência das atribuições e competências para as Regiões Autónomas
1 – As atribuições e as competências necessárias ao exercício do poder
tributário conferido às Regiões Autónomas, nos casos em que estas considerem que
a descentralização permite corresponder melhor aos interesses das respectivas
populações e se efectue a regionalização de serviços do Estado e correspondentes
funções, são definidas por decreto‑lei.
2 – (…)
3 – (...)
Artigo 66º
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor em 1 de Janeiro de 2007.
O Requerente fundamenta o pedido no valor supra-legislativo dos Estatutos
Político-Administrativos da Regiões Autónomas e no carácter de subordinação da
Lei das Finanças das Regiões Autónomas a esses Estatutos, imputando às referidas
disposições, por via disso, diversas ilegalidades violadoras de direitos das
regiões autónomas neles consagrados.
Alega, em síntese, o seguinte.
Os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas são leis de valor
reforçado que estão subordinados à Constituição, mas prevalecem sobre todos os
outros tipos de leis e actos normativos.
Embora a Assembleia da República disponha de exclusiva competência legislativa
para aprovar os Estatutos, a iniciativa legislativa pertence às Assembleias
Legislativas Regionais e a Assembleia da República só pode alterar ou rejeitar
definitivamente as propostas de Estatuto após parecer dos órgãos legislativos
regionais.
A Constituição atribui superioridade aos Estatutos mesmo em face das restantes
leis de valor reforçado, como resulta do disposto nos artigos 280.º, n.º 2,
alínea c), e 281, n.º 1, alínea d), e esse princípio tem sido reconhecido pela
doutrina (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa
Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, p. 847), Jorge Miranda/Rui Medeiros,
Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, Lisboa, 2006, p. 270), e Paulo Otero,
O poder de substituição, vol. II, Lisboa 1995, p. 705), e, também, pelo Tribunal
Constitucional, nomeadamente no recente Acórdão n.º 11/2007.
Os Estatutos prevalecem, pois, sobre todas as leis de valor reforçado, incluindo
a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, e possuem valor supra-legislativo,
pelo que nenhum outro diploma pode contrariar as suas disposições específicas.
Por outro lado, as normas e princípios que definem a autonomia financeira
regional integram, por imperativo constitucional, matéria do respectivo
Estatuto, e fazem mesmo parte do seu núcleo fundamental, como decorre do
disposto no artigo 227.º, n.º 1, alíneas i) e j), da Constituição.
A norma do artigo 229.º, n.º 3, da Constituição, ao estatuir que as relações
financeiras entre a República e as regiões autónomas são reguladas através da
lei da Assembleia da República, tem de ser interpretada em conjugação com a do
artigo 227.º, n.º 1, alínea j), significando que o legislador deverá observar as
normas relativas à autonomia financeira das regiões autónomas.
Em matéria de finanças das regiões autónomas, é assim necessário ter em conta a
aplicação coordenada de três instrumentos legislativos que se encontram situados
numa ordem hierárquica: a Constituição, o Estatuto Político-Administrativo e a
Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
De onde resulta que esta lei está subordinada ao Estatuto
Político-Administrativo, que, por sua vez, está subordinado à Constituição.
E, assim, diversas normas da Lei de Finanças das Regiões Autónomas e,
especificadamente, as constantes dos artigos 3.º, 7.º, n.º 5, 35.º e 37.º n.°s 2
a 7, padecem de ilegalidade por violação dos estatutos regionais.
O artigo 3.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, ao enunciar os
princípios definidores da autonomia financeira das regiões, não consagra o
princípio pelo qual devam ser garantidos aos órgãos de governo próprios da
Região «os meios necessários à prossecução das suas atribuições, bem como a
disponibilidade dos instrumentos adequados à promoção do desenvolvimento
económico e social e do bem estar e da qualidade de vida das populações», e,
nessa medida, está em contrariedade com o disposto nos artigos 97.º, n.º 2, do
Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (EPARAA) e 105.º,
n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira
(EPARAM).
O artigo 7.º, n.º 5, da mesma Lei, ao concretizar o princípio da solidariedade,
remete para a fórmula de cálculo prevista nos n.os 2 a 7 do artigo 37.º, que, na
prática, implica uma diminuição das verbas a transferir por via do Orçamento de
Estado para as regiões autónomas, minimizando a obrigação do Estado em suportar
os custos das desigualdades derivadas da insularidade, e entrando em contradição
com o disposto nos artigos 99.º do EPARAA e 103.º, n.º 1, do EPARAM.
O artigo 37.º, n.ºs 2 a 7, da Lei, ao adoptar a referida fórmula de cálculo de
transferências orçamentais, contradiz, abertamente, o artigo 118.º, n.º 2, do
EPARAM, que contém uma cláusula de não retrocesso como forma de garantia da
autonomia financeira regional e de efectiva solidariedade para com as regiões
autónomas, proibindo que se verifique uma diminuição das receitas a transferir
através do Orçamento do Estado para a Região Autónoma, por referência ao ano
anterior.
Também o artigo 35.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, ao eliminar a
possibilidade de garantia pessoal do Estado relativamente aos empréstimos a
emitir pelas Regiões Autónomas, contraria o disposto no artigo 117.º do EPARAM,
que fazia depender a permissão de concessão da garantia pessoal do Estado do que
viesse a ser estipulado na lei.
O Requerente suscita ainda, sem qualquer outra especificação concreta, mas com
base nos mesmos fundamentos, a ilegalidade das demais disposições mencionadas no
pedido, e, por isso, também, das normas dos artigos 2.º, 19.º, n.º 1, 36.º,
38.º, n.°s 2 e 3, 57.º, 62.º, n.º 1, e 66.º.
2. Notificado para se pronunciar sobre o pedido, nos termos e para os efeitos
dos artigos 54º e 55.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional, o Presidente
da Assembleia da República alegou, em suma, o seguinte.
A regulação das relações financeiras com as regiões autónomas constitui reserva
absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos dos
artigos 164.º, alínea t), e 229.º, n.º 3, da CRP, revestindo o respectivo
diploma legislativo a forma de lei orgânica, segundo o n.º 2 do artigo 166.º da
CRP.
Entender que a matéria das relações financeiras é matéria sujeita a reserva de
Estatuto teria o efeito de efectuar uma ablação jurídica da competência
parlamentar, visto que a Assembleia da República está impedida de tomar qualquer
iniciativa no sentido da sua alteração, iniciativa que é da exclusiva
competência das Assembleias Legislativas Regionais.
O Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 567/2004, teve oportunidade de se
pronunciar sobre alterações instituídas no regime das finanças regionais através
da Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto -– que alterou a Lei n.º 91/2001
(Lei de Enquadramento do Orçamento) e aditou o artigo 48.º-A à Lei n.º 13/98, de
24 de Fevereiro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas —, concluindo que a
possibilidade, prevista na Lei de Enquadramento Orçamental, de as transferências
orçamentais anuais do Estado para as regiões autónomas serem fixadas pela Lei do
Orçamento num montante inferior ao que resultaria da Lei de Finanças das Regiões
Autónomas e, ainda, a possibilidade de eliminação ou redução dessas
transferências em caso de não cumprimento dos limites especiais de endividamento
da região, não violavam nem o dever de solidariedade nacional consagrado no
artigo 229.º, n.º 1, da Constituição, nem o Estatuto Político-Administrativo.
O órgão autor da norma conclui, assim, pela não ilegalidade das normas
impugnadas.
3. Elaborado o memorando a que alude o artigo 63º, n.º 1, da Lei do Tribunal
Constitucional e fixada a orientação do Tribunal, cabe decidir.
II. Fundamentação
Delimitação do objecto do pedido e legitimidade do requerente
4. Em momento anterior, foi já suscitada, perante o Tribunal Constitucional, em
sede de fiscalização preventiva, nos termos previstos no artigo 278º da
Constituição da República, a declaração de inconstitucionalidade e de
ilegalidade das normas dos artigos 2.º, 3.º, 7.º, n.º 5, 19.º, n.º 1, 35.º,
36.º, 37.º n.os 2 a 7, 38.º, n.os 2 e 3, 57.º, 62.º, n.º 1, e 66.º do Decreto da
Assembleia da República n.º 94/X, diploma que originou a actual Lei Orgânica n.º
1/2007, de 19 de Fevereiro, que aprova a Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
Através do Acórdão n.º 11/2007, publicado no Diário da República, 2ª série, de 6
de Fevereiro de 2007, decidiu então o Tribunal Constitucional não se pronunciar
pela inconstitucionalidade das normas vertidas nos referidos artigos do Decreto,
e não conhecer do pedido de declaração da ilegalidade por violação de reserva
estatutária, resultante da alegada incompatibilidade entre as normas do Decreto
e o Estatuto Político‑Administrativo da Região Autónoma da Madeira, com base no
entendimento de que o pedido de apreciação preventiva, a que se reporta a parte
final do nº 4 do artigo 278º da Constituição, está circunscrito a questões de
constitucionalidade.
É a questão da ilegalidade das mencionadas normas, inseridas na Lei Orgânica n.º
1/2007, entretanto publicada, de que o Tribunal não poderia tomar conhecimento
em sede de fiscalização preventiva, que constitui agora objecto de pedido
fiscalização abstracta sucessiva.
Invocando o valor supra-legislativo dos Estatutos Regionais e a subordinação da
Lei das Finanças das Regiões Autónomas a esses Estatutos, o Requerente
explicita, no seu pedido, as diversas formas de ilegalidade que afectam as
disposições dessa Lei, por contrariedade com outros preceitos dos Estatutos
Regionais, considerando que o artigo 3º viola as normas dos artigos 97.º, n.º 2,
do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (EPARAA) e
105.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira
(EPARAM); o artigo 7.º, n.º 5, viola as normas dos artigos 99º do EPARAA e 103º,
n.º 1, do EPARAM; o artigo 37º, n.ºs 2 a 7, viola a norma do artigo 118.º, n.º
2, do EPARAM; e o artigo 35.º viola a norma do artigo 117.º do EPARAM.
Idêntica especificação não é efectuada em relação aos restantes preceitos da Lei
das Finanças das Regiões Autónomas que constituem objecto do pedido;
depreende-se, no entanto, de todo o contexto verbal em que vem formulada a
arguição que a ilegalidade dessas outras disposições assenta na violação dos
mesmos princípios estatutários já referenciados em relação às demais disposições
e, especialmente, na violação dos princípios da solidariedade nacional e da
autonomia financeira regional.
Não subsiste, pois, obstáculo a que possa conhecer-se do pedido em toda a sua
amplitude.
Em todo o caso, cabe referir que o Requerente, em relação aos artigos 3º e 7º,
n.º 5, da Lei das Finanças das Regiões Autónomas invoca, não apenas a violação
de disposições do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da
Madeira, mas também do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos
Açores, referenciando, designadamente, a existência de contrariedade com as
disposições dos artigos 97.º, n.º 2, e 99.º deste Estatuto.
Todavia, a Constituição da República Portuguesa só confere legitimidade aos
Presidentes das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas para pedirem a
declaração de ilegalidade de normas por contrariarem 'o respectivo estatuto',
tal como flui do estabelecido no seu artigo 281.º, n.º 2, alínea g), que
prescreve:
«Podem requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade
ou de ilegalidade, com força obrigatória geral:
[…]
g) Os Representantes da República, as Assembleias Legislativas das regiões
autónomas, os presidentes das Assembleias Legislativas das regiões autónomas, os
presidentes dos Governos Regionais ou um décimo dos deputados à respectiva
Assembleia Legislativa, quando o pedido […] de declaração de ilegalidade se
fundar em violação do respectivo estatuto».
Assim sendo, o Requerente, na sua qualidade de Presidente da Assembleia
Legislativa da Região Autónoma da Madeira, não dispõe de legitimidade
constitucional para pedir a declaração de ilegalidade de normas por contrariarem
o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, pelo que o
Tribunal apenas poderá conhecer das questões de ilegalidade que se reportem ao
Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
Quanto ao específico valor reforçado dos Estatutos
5. Para sustentar a ilegalidade das mencionadas disposições da Lei das Finanças
Regionais, o Requerente começa por afirmar um princípio de prevalência do
Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira relativamente a
qualquer outra lei de valor reforçado e, por isso, também, em relação a essa
referida Lei, que não poderia, como tal, contrariar as normas e princípios
jurídicos que dele constem.
É, de resto, dessa supremacia estatutária que o Requerente faz decorrer a
ilegalidade das disposições da Lei das Finanças Regionais por violação das
regras específicas constantes do Estatuto.
Deve começar por notar-se que os estatutos político-administrativos das regiões
autónomas são leis com valor reforçado. Isso é o que resulta do facto de serem
leis da competência reservada da Assembleia da República (ainda que sob a
iniciativa das assembleias legislativas regionais), sujeitas a um procedimento
legislativo agravado, e que dispõem de um carácter de vinculatividade genérica
relativamente a outros actos legislativos – artigos 112º, nº 3, 161º, alínea b),
168º, n.º 6, alínea f), 226º e 227º, n.º 1, da CRP (Jorge Miranda, Manual de
Direito Constitucional, tomo V, 3ª edição, págs. 366-368). O efeito de
supraordenação das normas estatutárias assenta, por sua vez, na circunstância de
se encontrar estabelecido constitucionalmente um controlo de legalidade de
normas constantes de actos legislativos que se não encontrem em conformidade com
os estatutos regionais, em tais termos que uma norma inserida em diploma
regional ou emanada de um órgão de soberania pode ser objecto de controlo de
fiscalização sucessiva perante o Tribunal Constitucional com fundamento em
violação do estatuto de uma região autónoma – artigos 280º, n.º 2, alíneas b) e
c), e 281º, n.º 1, alíneas c) e d), da CRP (Jorge Miranda/Rui Medeiros,
Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra, 2007, págs. 293-294).
Não se ignora, por seu lado, que há matérias que devem ser exclusivamente
disciplinadas por lei estatutária, constituindo uma reserva de estatuto, e que
se entende ter a ver com as competências e atribuições das regiões autónomas, o
sistema de governo regional e a delimitação das regiões autónomas relativamente
a outras pessoas colectivas territoriais, aspectos que, em última análise, se
conexionam com os poderes das regiões tal como estão consignados nos artigos
228º e 229º da CRP (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República
Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, pág. 848; Jorge Miranda/Rui Medeiros,
ob. cit., págs. 292-293; Jorge Miranda, ob. cit., pág. 372).
Para além disso, o âmbito material da reserva de estatuto não pode deixar de
encontrar-se delimitado negativamente pelo princípio de reserva absoluta de lei
parlamentar, tal como está definido no artigo 164º da CRP. A definição do elenco
de matérias que constituem a competência legislativa reservada da Assembleia da
República não releva apenas para efeitos de delimitação de competência
legislativa entre o Parlamento e o Governo, mas também para determinar a
exclusão da competência legislativa das regiões autónomas (Gomes Canotilho/Vital
Moreira, ob. cit., pág. 663).
Esse princípio de preeminência legislativa da Assembleia da República decorre,
desde logo, das disposições conjugadas dos artigos 161º, alínea b), e 227º, n.º
1, alínea a), da CRP: é à Assembleia da República que compete aprovar os
estatutos político-administrativos das regiões autónomas, ao passo que às
regiões cabe «legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respectivo
estatuto político‑administrativo [que são definidas pela Assembleia da
República] e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania» (quanto ao
alcance do poder legislativo genericamente definido no artigo 227.º, n.º 1,
alínea a), da Constituição, ver o Acórdão n.º 258/2007, na linha de
jurisprudência anteriormente consolidada).
Em qualquer caso, o valor paramétrico das leis estatutárias só deve ser
reconhecido em relação às normas materialmente estatutárias (Jorge Miranda/Rui
Medeiros, ob. cit., pág. 294).
É esse entendimento que tem sido também sufragado pela jurisprudência
constitucional e, designadamente, através do Acórdão n.º 162/1999 (cuja doutrina
foi entretanto reafirmada no Acórdão nº 567/2004 e, mais recentemente, no
Acórdão nº 581/2007), onde se referiu:
«Não basta, pois, que uma determinada norma conste de um estatuto regional para
que a sua alteração por um decreto-lei importe violação da reserva de estatuto:
desde logo, porque a norma estatutária pode, ela própria, ser inconstitucional.
Essa violação só existirá, se essa norma constante do estatuto pertencer ao
âmbito material estatutário – ou seja: se ela regular questão materialmente
estatutária».
Como consequência – conforme explicitam Jorge Miranda e Rui Medeiros (ob. cit,
pág. 295) – «as normas contidas num Estatuto Político‑Administrativo, mas que
não façam parte da reserva de Estatuto, devem ser consideradas disposições sem o
valor material reforçado correspondente. E, neste entendimento, não existe
qualquer usurpação de competência de iniciativa legislativa […], já que em
relação a matérias não incluídas na reserva de estatuto se continua a aplicar o
regime geral. Em conclusão, as normas de um estatuto que versem sobre matérias
não estatutárias valem como normas ordinárias comuns ou, quando as matérias
sobre que versa o estatuto devam ser objecto de lei reforçada pelo procedimento
– como a lei eleitoral para as Assembleias Legislativas ou a lei das finanças
regionais [artigos 164.º, alíneas j) e t), 166.º, n.º 2, e 168.º, n.º 5] –, os
preceitos estatutários em causa terão o mesmo valor das respectivas leis».
No mesmo sentido, aponta Jorge Miranda, num outro local, quando refere (Manual
de Direito Constitucional, tomo V, 3ª edição, Lisboa, 2004, pág. 373):
«Se um Estatuto contiver normas sobre outras matérias que não as atinentes às
atribuições e aos órgãos e aos titulares dos órgãos regionais, essas normas não
adquirirão a força específica das normas estatutárias. Por conseguinte, poderão
ser modificadas ou revogadas, observadas as pertinentes regras gerais da
Constituição; ou poderão, desde logo, ser inconstitucionais por invadirem
domínios próprios de outras leis».
Como se impõe concluir, não só o âmbito material da reserva de estatuto se
encontra delimitado negativamente pelo princípio da reserva de lei da Assembleia
da República, como também só é possível reconhecer valor reforçado às normas
nele incluídas que revistam natureza materialmente estatutária.
Quanto às relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas
6. À luz de todas as precedentes considerações, cabe, pois, indagar se se pode
atribuir uma valor supra-legislativo às disposições estatutárias identificadas
pelo Requerente, no seu pedido, em termos de permitir afirmar que existe uma
relação de subordinação entre a Lei das Finanças Locais e o Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, de modo a justificar a
pretendida ilegalidade das normas constantes daquela Lei.
A este propósito impõe-se referir que, em matéria de finanças regionais, o
artigo 227.º, n.º 1, alínea j), da Constituição da República Portuguesa, na
redacção resultante da 4ª revisão constitucional, veio atribuir às Regiões
Autónomas, não apenas as receitas fiscais nelas cobradas, como se consignava
anteriormente, mas também o direito a uma participação nas receitas tributárias
do Estado, com o que se procurou fazer face a uma previsível insuficiência das
receitas próprias para a satisfação integral das respectivas despesas.
Para além disso, ao prever a participação nas receitas tributárias do Estado, o
preceito, na nova redacção, não deixou de efectuar uma referência explícita ao
Estatuto e à Lei de Finanças das Regiões Autónomas, passando, em suma, a
reconhecer às Regiões Autónomas o poder de:
«Dispor, nos termos dos estatutos e da lei de finanças das regiões autónomas,
das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, bem como de uma participação nas
receitas tributárias do Estado, estabelecida de acordo com um princípio que
assegure a efectiva solidariedade nacional, e de outras receitas que lhes sejam
atribuídas e afectá-las às suas despesas.»
Em correspondência com o estabelecido nesse preceito, ainda na 4ª revisão
constitucional, foram acrescentadas duas novas disposições que se destinaram a
definir a sede legal própria para regular as relações financeiras do Estado com
as Regiões Autónomas e o âmbito material de competência para intervir nesse
domínio.
O artigo 229.º, n.º 3, da Constituição, estabeleceu:
«As relações financeiras entre a República e as regiões autónomas são reguladas
através da lei prevista na alínea t) do artigo 164.º.»
Por sua vez, o artigo 164º, alínea t), da Constituição da República Portuguesa
definiu uma reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da
República no que respeita ao regime de finanças das regiões autónomas, ao
estatuir:
«É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as
seguintes matérias:
[…]
t) Regime de finanças das regiões autónomas.»
A Constituição determinou, também, segundo o previsto no artigo 166.º, n.º 2,
que a Lei das Finanças das Regiões Autónomas revestisse a forma de Lei Orgânica.
Deste modo, pretendeu a Constituição da República Portuguesa subtrair
explicitamente a matéria das relações financeiras dos Estatutos
Político-Administrativos das Regiões Autónomas. E, nesses termos, o que, por
natureza, já não seria matéria estatutária − dado envolver matérias de âmbito
nacional e não apenas de âmbito regional − ficou, expressamente, reservado à
Assembleia da República pelo disposto nos artigos 164.º, alínea t), e 229.º, n.º
3.
Este entendimento já obteve, aliás, confirmação na jurisprudência anterior do
Tribunal Constitucional.
No Acórdão n.º 567/2004 (publicado no Diário da República, 2ª série, de 23 de
Novembro de 2004) o Tribunal, pronunciando-se sobre a questão da
inconstitucionalidade e da ilegalidade de algumas alterações à Lei de
Enquadramento Orçamental e à anterior Lei das Finanças das Regiões Autónomas,
que haviam sido introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto,
concluiu que a matéria das relações financeiras entre a República e as Regiões
Autónomas estava fora da reserva estatutária, afirmando explicitamente:
«Ora, fora da reserva de estatuto está necessariamente 'o regime de finanças das
regiões autónomas' – alínea t) do artigo 164º da Constituição –, e nomeadamente
a matéria das 'relações financeiras entre a República e as regiões autónomas' –
nº 3 do artigo 229º da Constituição –, que é matéria reservada à competência
legislativa da Assembleia da República e deve constar da Lei de Finanças das
Regiões Autónomas.»
Na mesma linha de fundamentação se situou, recentemente, o Acórdão n.º 581/2007,
que analisou o problema específico da conformidade da norma contida no artigo
126.º da Lei n.º 53-A/2006 de 29 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para
2007), referente às transferências orçamentais a efectuar para as Regiões
Autónomas, com o artigo 118.º, n.º 2, do EPARAM, que prevê o chamado princípio
de não retrocesso de transferência de verbas do Estado. Nesse aresto, o Tribunal
começou por reconhecer que compete à Assembleia da Republica «definir, em cada
ano, na Lei do Orçamento do Estado, o montante a transferir para os Açores e
para a Madeira», para, depois, ponderar o seguinte:
«Não pode, pois, uma regra formalmente integrada nos Estatutos impor um limite
aos poderes parlamentares de fixação do montante das verbas a transferir,
restringindo a competência da Assembleia da República para efectuar os
ajustamentos anuais que entenda justificados.
A tese contrária implicaria uma constrição da competência parlamentar na
regulação das relações financeiras entre o Estado central e as regiões autónomas
que não estaria constitucionalmente sufragada.
Por isso mesmo, é seguro concluir que, seja qual for o significado a atribuir
aos termos literais da proibição peremptória de retrocesso, cominada no n.º 2 do
artigo 118.º do EPARAM, esta norma não pode prevalecer-se de um estatuto que não
possui – o de integrante da reserva material de estatuto – para suplantar o
regime instituído por uma Lei do Orçamento do Estado.
Daí que o facto de o comando contido naquela norma não ter sido observado não
representa uma violação estatutária, inexistindo a ilegalidade que daí
decorreria.»
Também a doutrina converge neste entendimento.
Jorge Miranda afirma, sem reservas, que «[s]e anteriormente a 1997 já podia e
devia considerar-se que as finanças regionais não se incluíam no âmbito
estatutário, por não se reportarem nem às atribuições nem ao sistema de órgão de
autonomia, a partir de agora nenhuma dúvida se torna admissível» (Estatuto das
Regiões Autónomas e Lei das Finanças Regionais, in «O Direito», ano 139, 2007,
I, pág. 227). Nesse sentido, é de concluir, como também sublinha Eduardo Paz
Ferreira, que «a Constituição não considera que a regulação das relações
financeiras entre a República e as Regiões Autónomas integre as matérias
estatutárias” (Constituição da República Portuguesa Anotada, org. por Jorge
Miranda e Rui Medeiros, tomo III, Coimbra, 2007, pág. 323 ).
Parâmetros de validade jurídica da Lei de Finanças das Regiões Autónomas
7. De tudo o que anteriormente se expôs decorre a necessária conclusão de que,
por força da repartição constitucional de competências, os parâmetros de
validade jurídica das normas relativas às relações financeiras entre o Estado e
as Regiões Autónomas se devem procurar na Constituição e não nos Estatutos
Político-Administrativos das Regiões Autónomas.
Assim, o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira não é,
no que respeita às “relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas”,
o referente de validade da Lei das Finanças das Regiões Autónomas. Pois, nos
termos da Constituição, é a essa Lei, cuja aprovação e iniciativa competem em
exclusividade à Assembleia da República, que cumpre regular as referidas
relações financeiras.
À Assembleia da República cabe, pois, concretizar, na Lei de Finanças da Regiões
Autónomas, os termos exactos do princípio da autonomia financeira e do princípio
da solidariedade nacional em matéria financeira; pode também definir a forma de
cálculo das transferências orçamentais e, ainda, a possibilidade de prestação de
garantias aos empréstimos contraídos pelas regiões autónomas.
Pelo que deve, nesse plano, obediência à Constituição da República Portuguesa.
Terá, nomeadamente, de respeitar a exigência da forma de lei orgânica, prescrita
no artigo 166º, n.º 2, e as demais normas e princípios constitucionais,
incluindo o princípio da solidariedade nacional (decorrente do nº 2 do artigo
225º, da alínea j) do nº 1 do artigo 227º e do nº 1 do artigo 229º, n.º 1 da
Constituição), cujo alcance foi discutido, em sede de fiscalização preventiva da
constitucionalidade, no Acórdão n.º 11/2007.
Não está, contudo, a Assembleia da República impedida pelas normas do Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira de regular, da forma que
entender mais adequada, no quadro normativo dos preceitos e princípios
constitucionais, as matérias relativas às relações financeiras entre o Estado e
as Regiões Autónomas.
Nos termos da Constituição da República Portuguesa, essas relações financeiras
entre o Estado e as Regiões Autónomas devem ser reguladas por uma lei de valor
reforçado da Assembleia da República que possa ser modificada por iniciativa
parlamentar, ou seja, pela lei orgânica que define o regime das finanças das
regiões autónomas (artigos 229.º, n.º 3, 164.º, alínea t), e 166.º, n.º 2).
Ora, assentando o presente pedido de declaração de ilegalidade de normas da Lei
das Finanças Regionais no valor supra-legislativo dos Estatutos
Político-Administrativos da Regiões Autónomas e no carácter de subordinação da
Lei das Finanças das Regiões Autónomas a esses Estatutos, prejudicado fica,
desde logo, o conhecimento das concretas questões de ilegalidade que vêm
suscitadas.
Essa apreciação apenas se justificaria se pudesse concluir-se pela superioridade
paramétrica dos Estatutos Regionais relativamente à Lei de Finanças das Regiões
Autónomas, caso em que se tornava ainda necessário verificar se existia uma
efectiva contrariedade, conforme vem alegado, entre as impugnadas normas desta
Lei e as disposições do Estatuto Político‑Administrativo da Região Autónoma da
Madeira.
Não existindo, no entanto, essa alegada primazia normativa, o pedido terá
necessariamente de improceder.
III – Decisão
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide não declarar a
ilegalidade das normas contidas nos artigos 2.º, 3.º, 7.º, n.º 5, 19º, n.º 1,
35.º, 36.º, 37.º n.os 2 a 7, 38.º, n.os 2 e 3, 57.º, 62.º, n.º 1, e 66.º da Lei
Orgânica n.º 1/2007, de 19 de Fevereiro.
Lisboa, 22 de Abril de 2008
Carlos Fernandes Cadilha
Maria Lúcia Amaral
Maria João Antunes
Carlos Pamplona de Oliveira
João Cura Mariano
José Borges Soeiro
Ana Maria Guerra Martins
Joaquim de Sousa Ribeiro
Mário José de Araújo Torres
Vítor Gomes (com declaração idêntica à que apresentei no Acórdão n.º 581/2007)
Rui Manuel Moura Ramos