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Processo nº 1061/06
2ª Secção
Relator: Conselheiro João Cura Mariano
(Conselheiro Benjamim Rodrigues)
Acordam na 2ª secção do Tribunal Constitucional
Relatório
A., foi sancionada com uma coima de 8 unidades de conta, pela Inspecção Geral de
Trabalho, pela prática da contra-ordenação prevista no disposto no artº 179.º,
nº 1 e 3, do Código de Trabalho, aprovado pela Lei 99/2003, de 27 de Agosto, e
artº 659.º, nº 2, do mesmo diploma, em conjugação com o Despacho Normativo nº
22/87, de 4 de Março.
A arguida impugnou judicialmente esta decisão, tendo sido proferida decisão no
4º Juízo do Tribunal de Trabalho de Lisboa que julgou parcialmente procedente a
impugnação, tendo condenado a arguida numa coima de 560 €.
A arguida recorreu desta decisão para o Tribunal da Relação de Lisboa, que, por
acórdão de 4-10-2006, julgou improcedente o recurso, confirmando a decisão
recorrida.
É desta decisão que a arguida recorre para o Tribunal Constitucional, ao abrigo
do disposto na alínea b), do artº 70º, da LTC, pretendendo a apreciação da
questão de inconstitucionalidade dos artº 659º, nº 2, e 179º, nº 1 e 3, ambos do
Código de Trabalho, “quando interpretados no sentido de que a expressão
“portaria”, constante do n.º 3 deste último [artigo], pode ser lida como
“regulamento”, abrangendo por isso o “despacho normativo”, e, […], permitindo a
integração de elementos subjectivos do tipo sancionatório em apreço com as
disposições do Despacho Normativo n.º 22/87, das Secretarias de Estado dos
Transportes e do Emprego e Formação Profissional, de 04/03”.
Apresentou alegações, em que concluiu do seguinte modo:
«1ª Dever-se-à declarar prescrito o procedimento contra-ordenacional nos termos
conjugados dos artigos 27º, alínea c), 27º-A e 28º, nº 3 do RGCO.
2ª A tipicidade objectiva dos artigos 179º, nºs 1 e 3 do Código do Trabalho não
está completa não se podendo aplicar o artigo 659º às condições de publicidade
dos horários de trabalho em veículos de aluguer.
- O acórdão recorrido integra os elementos do tipo contra-ordenacional supra
referido aplicando ao mesmo o Despacho Normativo 22/87.
- Considera a Recorrente que a tipicidade objectiva deste tipo
contra-ordenacional não estará completa enquanto não se encontrarem definidas,
através da Portaria a que alude o artigo 179º, nº 3 CT, as condições de
publicidade dos horários de trabalho em veículos de aluguer (táxis e outros)
Nestes termos requer-se a V. Ex.as, Juízes Conselheiros do Tribunal
Constitucional, declarem o procedimento contra-ordenacional prescrito,
ordenando-se o arquivamento dos autos.
Se assim não se entender, requer-se a V. Exas. declarem inconstitucionais os
artigos 179º nºs 1 e 3 e 659º do Código do Trabalho, não os aplicando ao caso
concreto».
O Ministério Público apresentou contra-alegações, em que concluiu:
“Segundo orientação do Plenário deste Tribunal Constitucional, não constitui
questão de inconstitucionalidade normativa a que se consubstancia na pretensa
violação do princípio constitucional da legalidade ou tipicidade, estabelecido
no nº 1do artigo 29º da Constituição da República Portuguesa, decorrente de as
instâncias terem procedido a uma interpretação alegadamente “extensiva” de
elementos do tipo (no caso, interpretado o termo “portaria”, constante das
normas do Código de Trabalho questionadas pelo recorrente, como mero
“regulamento”, de modo a nele incluir um despacho normativo que se considera
permanecer (em vigor).
Termos em que não deverá conhecer-se do objecto do recurso».
Ouvido sobre a eventualidade de não ser conhecido o mérito do recurso, a
recorrente pronunciou-se pelo seu conhecimento.
Houve mudança de relator
*
Fundamentação
1. Da questão da prescrição
A recorrente pretende que este Tribunal declare prescrito o procedimento
contra-ordenacional no qual foi sancionada.
O conhecimento da questão da prescrição do procedimento contra-ordenacional
respeita à aplicação da lei infraconstitucional à relação jurídico-material em
causa no presente processo, o que não se inclui nas competências do Tribunal
Constitucional (artº 70.º, da LTC), pelo que não pode este Tribunal apreciar tal
pedido.
2. Da questão da inconstitucionalidade
No recurso deduzido com fundamento na alínea b), do nº 1, do artº 70.º, da LTC,
pode questionar-se a constitucionalidade da interpretação duma norma contida na
decisão recorrida.
Contudo, também nessa situação, o controlo exercido pelo Tribunal Constitucional
tem natureza estritamente normativa, não sendo a decisão judicial que é objecto
de fiscalização, enquanto operação subsuntiva do caso concreto à norma, mas sim
o critério normativo utilizado para efectuar tal operação, como resultado
interpretativo duma determinada norma.
Requisito essencial para que este controlo seja efectuado é o de que a decisão
recorrida tenha assumido como sua ratio decidendi a interpretação normativa cuja
constitucionalidade se questiona.
A recorrente pretende a verificação da constitucionalidade “dos artº 659º, nº
2, e 179º, nº 1 e 3, ambos do Código de Trabalho “quando interpretados no
sentido de que a expressão “portaria”, constante do n.º 3 deste último [artigo],
pode ser lida como “regulamento”, abrangendo por isso o “despacho normativo”, e,
[…], permitindo a integração de elementos subjectivos do tipo sancionatório em
apreço com as disposições do Despacho Normativo n.º 22/87, das Secretarias de
Estado dos Transportes e do Emprego e Formação Profissional, de 04/03”.
Ora, da leitura atenta do acórdão recorrido constata-se que o mesmo não adoptou
tal entendimento como sua ratio decidendi, podendo nele ler-se o seguinte:
“Lembrando que esta Instância conhece apenas de direito, por via de regra, e que
o “thema decidendum” se nos apresenta delimitado pelas conclusões da respectiva
motivação, avancemos para a abordagem e tratamento da duas questões que se
perfilham:
- saber se a infracção imputada à arguida, relativa à falta de afixação do mapa
de horário de trabalho no local de trabalho, deixou de ser punível com a entrada
em vigor no novo Código do Trabalho (CT);
- saber se se verifica a violação do principio da legalidade, contido no art.
29º da Constituição, nos termos em que é invocada pela recorrente.
- a 1ª questão:
A sentença recorrida considerou verificada a infracção ao disposto no art. 179º
do CT, e que, apesar de ainda não ter sido publicada a Portaria a que se refere
tal artigo, continua em pleno vigor o Despacho Normativo nº 22/87.
Contra isto reage a recorrente, sustentando que tal Despacho foi revogado pelo
citado art. 179º do CT, não existindo, de momento, regulamentação aplicável,
sendo que Portaria e Despacho Normativo são actos normativos diferentes, pelo
que não foi cometida qualquer infracção.
Não tem razão:
Tal como se refere na sentença e nas alegações de recurso, sobre esta questão se
pronunciou já este Tribunal da Relação, por Ac. de 20/4/2005 – proc 10766/2004,
disponível em www.dgsi.pt, a cuja argumentação aderimos, por se nos afigurar
absolutamente irrebatível.
Dispõem o nºs 1 e 3 do art. 179º do Cod. Trabalho:
“1. Em todos os locais de trabalho deve ser afixado, em lugar bem visível, um
mapa de horário de trabalho, elaborado pelo empregador de harmonia com as
disposições legais e com os instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho
aplicáveis”.
3. As condições de publicidade dos horários de trabalho do pessoal afecto à
exploração dos veículos automóveis, propriedade de empresas de transporte ou
privativos de outras entidades sujeitas às disposições do presente diploma são
estabelecidas em Portaria dos Ministro responsáveis pela área laboral e pelo
sector de transportes, ouvidas as organizações sindicais e de empregadores
necessárias'.
Nos termos do art. 659º, nº 2, do mesmo CT a violação do art. 179º nº 1
constitui contra-ordenação leve.
Em termos de legislação anterior, tal contra-ordenação estava prevista e punida
no art. 44° do Dec. Lei 409/71, de 27/9, que dispunha:
“1. Em todos os locais de trabalho abrangido pelo presente diploma deve ser
afixado, em lugar bem visível, um mapa de horário de trabalho, elaborado pela
entidade patronal, de harmonia com as disposições legais e com os instrumentos
de regulamentação colectivas aplicáveis.”
2. As condições de publicidade dos horários de trabalho do pessoal afecto à
exploração dos veículos automóveis propriedade de empresas de transporte ou
privativos de outras entidades sujeitas às disposições do presente diploma serão
estabelecidas em despacho conjunto do Ministro das Corporações e da Previdência
Social e do Ministro das Comunicações...'.
Este despacho a que se refere este nº 2 é o Despacho Normativo n° 22/87, de 4/3,
das Secretarias de Estado dos Transportes e Comunicações e do Emprego e Formação
Profissional, onde se estipula que a exigência legal de horário de trabalho deve
ser satisfeita através de uma cópia do respectivo mapa no estabelecimento da
empresa e outra no interior de cada veículo e que, caso a empresa tenha
trabalhadores com horários móveis, tal documento deve ser substituído por um
livrete individual.
Atendendo a que o DL 409/71 foi revogado pela al. b) do nº 1 do art. 21º da Lei
99/2003 de 27/8, a pergunta que se impõe é se o mencionado Despacho Normativo se
encontra, igualmente, revogado, tendo em conta que ainda não foi publicada a
Portaria a que se refere o nº 3 do art. 179º do CT.
A resposta é, necessariamente, negativa.
É que, apesar de revogada a lei que se destinava a regulamentar, esse Despacho
Normativo não caducou pelo facto daquela lei ter sido substituída por outra,
visto que o conteúdo do regulamento não é contrário à nova lei. Conforme se
defende no Ac. da Relação de Coimbra de 2/2/2006, proc. 3782/05, in www.dgsi.pt,
a caducidade do regulamento administrativo só opera se for revogada a lei que
ele se destinou a executar e não for substituída por nova lei ou, tendo sido
substituída por nova lei, ela for de conteúdo contrário ao regulamento. No caso,
porém, de a lei regulamentada ser revogada e substituída por outra, na falta de
regulamentação expressa, o regulamento emitido ao abrigo da lei anterior
“mantêm-se em vigor em tudo quanto não contraria a nova lei” ou, numa
perspectiva mais restrita, “em tudo quanto for necessário para a execução da
nova lei”. É, conforme se cita naquele aresto, esta última a doutrina do Prof.
Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, Liv. Almedina, 1980,
pág. 149, onde dá conta, em nota de rodapé, de ser aquela a posição defendida
pelo Prof. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 180 e
por um acórdão do Pleno do STA, igualmente citado na referida nota de rodapé.
É o que também defende o Prof. Freitas do Amaral in Direito Administrativo
(Lições aos alunos do Curso de Direito em 1988/89), Vol. II, pág. 56, citado
pelo referenciado Ac. da Rel. De Lisboa:
“O regulamento caduca se for revogada a lei que ele veio executar, caso não seja
substituída por outra. Portanto, se havia um regulamento de execução ou
complementar de uma lei e essa lei foi revogada e não foi substituída por outra,
o regulamento caduca, se a lei foi substituída por outra, o regulamento
manter-se-á em vigor em tudo que não seja contrário à nova Lei.”
No mesmo sentido a restante doutrina aí citada.
E se bem se atentar na redacção dos dois preceitos, não se encontra qualquer
diferença na previsão legal da obrigatoriedade de afixação dos mapas de
trabalho, sendo que o art. 179º do CT acaba por efectuar uma reprodução quase
integral do art. 44º do DL 409/71, não deixando, como é lógico e necessário, de
fazer a adaptação aos ministérios que actualmente tutelam a área laboral e o
sector dos transportes.
Logo, não vemos qualquer razão, antes pelo contrário, para não considerar em
vigor a regulamentação contida no Despacho Normativo nº 22/87, vigência essa que
se manterá até à publicação da prometida Portaria, que o virá substituir.
Por outro lado, a resposta à objecção contida na conclusão 2ª do recurso, de que
Portaria e Despacho Normativo são actos normativos diferentes, resulta,
precisamente, das necessidades decorrentes da referida adaptação ao ministérios
que tutelam as relações laborais e o sector dos transportes. Como a própria
arguida teve o cuidado de dizer no corpo da sua alegação de recurso,”ao remeter
as condições de publicidade dos horários de trabalho para portaria conjunta dos
Ministros responsáveis pela área laboral e pelo sector dos transportes, o
legislador nada mais fez do que traduzir em linguagem actual a estrutura
governativa que se verificava à data de emissão do DL 409/71”.
E tratam-se de dois actos regulamentares, emitidos pelo Governo.
Além de que, pelas razões expostas, não será esta diferença entre os tipos de
actos normativos que altera os dados da questão, designadamente os relativos à
manutenção em vigor de regulamentação administrativa anterior.
- a segunda questão:
Entende a recorrente que, por se aplicar uma disposição de natureza penal,
violando-se despacho normativo, e designadamente o art. 659º, nº 2 e 179º, nº 1,
do CT, considerando a expressão “portaria” como “regulamento” por forma a
abranger “despacho normativo”, se está a violar o princípio da legalidade,
contido no art. 29º da Constituição.
Que dispõe, no seu nº 1:
“Ninguém pode ser sentenciado criminalmente senão em virtude de lei anterior que
declare punível a acção ou a omissão, nem sofrer medida de segurança cujos
pressupostos não estejam fixados em lei anterior”.
Ora, tendo o Cód. do Trabalho entrado em vigor em 1/12/2003 e sendo os factos de
19/11/2004, atendendo a tudo quanto se disse quanto à manutenção em vigor da
regulamentação do citado Despacho Normativo nº 22/87, não se vê onde foi violado
o princípio constitucional do nullum crimen sine lege (Cfr. J. J. Gomes
Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada,
1978, pág. 96). A infracção imputada à arguida /recorrente estava, à data da
prática dos factos, legalmente tipificada como contra-ordenação, e não deixou,
entretanto, de o estar.
Improcedem, assim e na sua totalidade, as conclusões do recurso.”
Deste excerto resulta que o acórdão recorrido entendeu que a contra-ordenação
pelo qual a recorrente havia sido sancionada se encontrava tipificada no nº 1 e
3, do artº 179.º do Código de Trabalho, complementado pelo teor do Despacho
Normativo nº 22/87, de 4 de Março, não porque a expressão “portaria” constante
do nº 3, do referido artº 179.º, podia ser considerada equivalente a “despacho
normativo”, determinando a sua aplicação, por interpretação extensiva ou
integração analógica, mas sim porque o mencionado Despacho Normativo nº 22/87,
apesar da revogação do Decreto-Lei que regulamentava (nº 409/71,) se mantinha em
vigor, dado o seu conteúdo não se mostrar contrário à nova lei.
Ao fazer este raciocínio, a decisão recorrida aplicou um regime que considerou
metodologicamente sustentado no quadro legal em vigor, pelo que, ao contrário
da alegação do recorrente, não procedeu a nenhuma interpretação extensiva ou
integração analógica, eventualmente violadora do princípio constitucional ínsito
no artigo 29.º da C.R.P..
Situando-se a sua ratio decidendi no plano da manutenção da vigência do
Despacho Normativo nº 22/87, enquanto diploma regulamentador do disposto no nº
3, do artº 127º, do Código de Trabalho, não tendo sido efectuada qualquer
interpretação extensiva ou integração analógica, a decisão recorrida não
subscreveu a interpretação normativa, cuja inconstitucionalidade a recorrente
invoca, pelo que não pode o mérito do recurso interposto ser apreciado.
*
Decisão
Pelo exposto, não se conhece do recurso interposto por A. para o Tribunal
Constitucional, do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 4-10-2006.
*
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 12 unidades de conta,
tendo em consideração os critérios do artº 9.º, do D.L. nº 303/98, de 7 de
Outubro (artº 6.º, nº 3, do mesmo diploma).
Lisboa, 25 de Setembro de 2007
João Cura Mariano
Joaquim Sousa Ribeiro
Mário José de Araújo Torres
Benjamim Rodrigues (Vencido
nos termos da declaração anexa)
Rui Manuel Moura Ramos
Declaração de Voto
Votei vencido quanto ao fundamento concreto do não conhecimento do
recurso, embora entendendo, igualmente, ser caso de não conhecimento de recurso
por uma outra razão – a de estar em causa a impugnação do resultado a que, na
actividade hermenêutica levada a cabo no quadro do sistema jurídico, chegou o
tribunal chegou, no âmbito da determinação da lei aplicável ao caso e com base
em cuja aplicação decidiu a questão material controvertida e de tal questão não
poder constituir objecto de recurso de constitucionalidade normativa, de acordo
com abundante jurisprudência do Tribunal Constitucional que assumimos nos
Acórdãos nºs 196/03, publicado no Diário da República II Série, de 16 de Outubro
de 2003, e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 55.º vol., p. 923, e 197/03,
disponível em www.tribunalconstitucional.pt, e nos votos de vencido apostos,
entre outros, nos Acórdãos nºs 395/03, 412/03, publicados, respectivamente, no
Diário da República II Série de 6 de Fevereiro de 2004 e 5 de Fevereiro de 2004,
e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 56.º vol., p. 801, e 57.º vol. p. 217, e
110/07, disponível em www.tribunalconstitucional.pt.
Ao contrário do entendido, resulta claramente da decisão recorrida
que esta aplicou o critério normativo que interpretativamente determinou.
Na verdade, a decisão recorrida – ao considerar que a recorrente
cometera a contra-ordenação tipificada nos nºs 1 e 3 do art.º 179.º do Código de
Trabalho, “complementado pelo teor do Despacho Normativo n.º 22/87, de 4 de
Março” e constituindo elemento do tipo de contra-ordenação, aí definido, o
estabelecimento em “portaria” das condições de publicidade dos horários de
trabalho e considerando o Despacho Normativo como continuando a definir essas
condições, por a sua vigência não ter cessado com a publicação da nova
disposição do Código de Trabalho – fez equivaler o conceito de portaria ao de
despacho normativo, para efeitos de preenchimento dos elementos do tipo legal de
contra-ordenação previsto nos referidos preceitos do Código do Trabalho.
Acresce que a decisão recorrida assentou ainda o seu juízo de não
violação do princípio da legalidade precisamente na equivalência desse elemento
do tipo.
Benjamim Rodrigues