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Processo nº 560/06
1ª Secção
Relatora: Conselheira Maria João Antunes
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Nos presentes autos de recurso, vindos do Tribunal da Comarca de Viana do
Castelo, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., foi interposto
recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº
1, alínea a), da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal
Constitucional (LTC), do despacho daquele Tribunal de 29 de Maio de 2006.
É o seguinte, para o que agora releva, o teor da decisão recorrida:
«II - Fundamentação
Factos Provados:
1 - O arguido A. no dia 10/04/2005 pelas 17H25m, no local EN 13, Km 76.5,
Carreço, Viana do Castelo, conduzia o veículo ligeiro de passageiros, com
matrícula 00-00-00, pisou e transpôs a linha longitudinal continua, marca Ml,
separadora de sentidos de trânsito.
2 - O arguido procedeu ao pagamento voluntário da coima.
3 - Por decisão de 26 de Abril de 2005, foi aplicada ao arguido a sanção
acessória, especialmente atenuada, de 30 dias de inibição de conduzir pela
prática de uma contra-ordenação p. e p. pelos arts. 60, n.º 1, e 65, al. a), do
Regulamento de Sinalização do Transito e arts. 146, al. o), 139, 137, 140 e 141
do CEstrada.
4 - O recorrente não tem averbado no seu registo de condutor a prática de
qualquer infracção ao C.E..
5 - O recorrente necessita da carta de condução para o exercício da sua
profissão (…).
III - O Direito
Com a presente impugnação judicial pretende a [o] arguida [arguido] pôr em causa
a decisão da Direcção Geral de Viação (Delegação Distrital de Viação de Viana do
Castelo), constante de fls. 14 a 16.
Atenta a matéria de facto provada e não provada, resulta fora de dúvida a
correcta subsunção jurídica efectuada na decisão posta em crise.
Importa, assim, apreciar da justeza da sanção imposta.
O que referir quanto à sanção acessória de inibição de conduzir estabelece o
art. 138, n.º 1, do Código da Estrada, na redacção anterior à entrada em vigor
do DL n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro, aplicável ao caso:
“As contra-ordenações graves e muito graves são sancionadas com coima e com
sanção acessória”.
Verificada, pois, a prática da infracção, a aplicação da sanção acessória é
consequência que se impõe, apenas podendo haver lugar à sua atenuação especial
ou suspensa na sua execução.
A atenuação especial da sanção acessória mostra-se regulada pelo art. 140 do
C.E. e quanto a esta importa referir que se afigura, em abstracto, susceptível
de aplicação ao presente caso considerando os seus pressupostos legais e a
factualidade provada. Esta só é susceptível de ser aplicada para as
contra-ordenações muito graves.
Tal suspensão está sujeita à verificação dos pressupostos de que a lei penal
geral faz depender a suspensão da execução da pena (art. 141, n.º 1, do Código
da Estrada) e desde que se encontre paga a coima, sendo que a mesma só é
susceptível de ser aplicada às contra-ordenações graves.
Tais pressupostos assentam na conclusão de que, atendendo à personalidade do
agente, às suas condições de vida, à sua conduta anterior e posterior aos factos
e às circunstâncias destes, a simples censura do facto e a ameaça da execução
realizam de forma adequada e suficiente as finalidades da punição (cfr. art. 50,
n.º 1, do Código Penal).
Ora, no caso, verifica-se que o arguido praticou, efectivamente, a infracção
pela qual foi autuado e que a mesma é classificada como contra-ordenação muito
grave.
Por outro lado, o recorrente não praticou, nos últimos cinco anos, qualquer
contra-ordenação grave ou muito grave ou facto sancionado com proibição ou
inibição de conduzir e a coima mostra-se paga.
Além disso, estamos perante uma típica infracção de perigo abstracto em que o
bem jurídico tutelado é a segurança rodoviária em geral e não a de cada condutor
em particular, não se exige, para a sua verificação, a prova de que se criou
algum perigo para os demais utentes da via, enquanto resultado
espacio-temporalmente cindido da conduta. Nem sequer se exigirá a prova da
perigosidade objectiva da conduta em si mesma considerada, caso em que
estaríamos já perante uma infracção de perigo abstracto-concreto.
Na verdade, relativamente à infracção sob exame, o perigo para a circulação
rodoviária funciona apenas como fundamento pré-legal da sua previsão, não
integrando qualquer elemento da sua tipicidade objectiva.
O arguido requer que lhe seja aplicada a suspensão da execução da sanção
acessória, apesar de ter praticado uma contra-ordenação muito grave.
Considerando que se mostram reunidos os pressupostos que à luz da lei anterior
levariam este tribunal a aplicar a suspensão da execução da sanção acessória,
designadamente por o arguido não ter antecedentes estradais, importa analisar a
constitucionalidade da nova redacção dada ao artigo 141, n.º 1, do CE.
A norma em causa foi aditada ao regime inicial do DL 114/94, de 3-5, pelo DL
44/05, de 23-02.
Assim sendo, e tendo em conta o tipo de diploma legal – Decreto-Lei –
verifica-se que a sua proveniência orgânica é o Governo.
Nos termos do art. 165, n.º 1 c) da CRP vigente - Reserva relativa de
competência legislativa - 1- É da exclusiva competência da Assembleia da
República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo:
(...)d) Regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos
ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo; (...) 2- As leis de
autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a
duração da autorização, a qual pode ser prorrogada. 3- As autorizações
legislativas não podem ser utilizadas mais de uma vez, sem prejuízo da sua
execução parcelada. 4- As autorizações caducam com a demissão do Governo a que
tiverem sido concedidas, com o termo da legislatura ou com a dissolução da
Assembleia da República. 5- As autorizações concedidas ao Governo na lei do
Orçamento observam o disposto no presente artigo e, quando incidam sobre matéria
fiscal, só caducam no termo do ano económico a que respeitam.
Tal significa que o Governo, para poder legislar sobre tais matérias, porque da
reserva relativa da AR, tem que se ver munido da respectiva autorização
legislativa e observar a mesma nos seus estritos preceitos e limitações, tais
quais aquelas que genericamente o próprio corpo do artigo da CRP fixa.
Com inobservância dessas regras cai-se no âmbito da inconstitucionalidade
orgânica.
O DL 44/05, de 23-02, surgiu por via da LAL [LEI] 53/04, de 4.11.
Essa LAL [LEI] permitia ao Governo criar o corpo do art. 141?
A resposta é negativa.
De facto da referida LAL [LEI] não consta qualquer referência que permita
sustentar a actuação do Governo a afastar a aplicação da suspensão da sanção
acessória de inibição de conduzir às contra-ordenações muito graves. Daquela
resulta, na parte que interessa ao caso em análise, que:
“m) A previsão de atenuação especial e de suspensão da execução da sanção
acessória de inibição de conduzir condicionadas ao prévio pagamento da coima e
ao facto de o infractor não ter praticado outras infracções no período fixado;
n) A consagração do princípio de que a suspensão da execução da sanção acessória
possa ser condicionada, além da prestação de caução de boa conduta, à frequência
de acções de formação ou ao cumprimento de deveres específicos previstos em
legislação própria;”
Verifica-se, deste modo uma violação do objecto.
Padecerá, assim a referida norma de inconstitucionalidade orgânica.
Nos termos do art. 204 da CRP vigente - Apreciação da inconstitucionalidade -
Nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que
infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados.
Face à constatada violação da CRP, por inconstitucionalidade orgânica, de que
padece a norma do art. 141 do DL 114/94, de 3-5, pelo DL 44/05, de 23-02, está o
tribunal impedido de a aplicar na parte que exclui a sua aplicação às
contra-ordenações muito graves.
A determinação da medida e do regime de execução da sanção faz-se em função da
gravidade da contra-ordenação e da culpa, tendo ainda em conta os antecedentes
do infractor relativamente ao diploma legal infringido ou aos seus regulamentos.
Quanto à fixação do montante da coima, seu pagamento em prestações e fixação da
caução de boa conduta, além das circunstâncias acima referidas deve ainda ser
tida em conta a situação económica do infractor, quando for conhecida.
Finalmente, e quando a contra-ordenação for praticada no exercício da condução,
além dos critérios já referidos, deve atender-se, como circunstância agravante,
aos especiais deveres de cuidado que recaem sobre o condutor, designadamente
quando este conduza veículos de socorro ou de serviço urgente, de transporte
colectivo de crianças, táxis, pesados de passageiros ou de mercadorias, ou de
transporte de mercadorias perigosas (art. 139 do Código da Estrada).
*
IV - Decisão
Nestes termos e por tudo o exposto, julga-se procedente o recurso e, em
consequência:
- condenamos o arguido A. na sanção acessória de inibição de conduzir pelo
período de 30 dias, suspensa pelo período de um ano».
2. O recorrente e o recorrido foram notificados para produzir alegações. Alegou
apenas o Ministério Público, concluindo que:
«1 – Por não se reportar a matéria atinente ao regime geral de punição dos actos
ilícitos de mera ordenação social, a que alude o artigo 165°, n° 1, alínea c) da
Constituição, a norma do artigo 141° do Código da Estrada, na redacção do
Decreto-Lei nº 44/05, de 23 de Fevereiro, ao não prever a suspensão da execução
de sanção acessória de inibição de conduzir nas contra-ordenações muito graves,
não é organicamente inconstitucional.
2 – Termos em que deverá proceder o presente recurso».
Dispensados os vistos, cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
1. O despacho recorrido recusou a aplicação do artigo 141º, nº 1, do Código da
Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei nº 114/94, de 3 de Maio, na redacção do
Decreto-Lei nº 44/2005, de 23 de Fevereiro, interpretado no sentido de a
suspensão da execução da sanção acessória não ser aplicável às contra-ordenações
muito graves, por violação da alínea d) do nº 1 do artigo 165º da Constituição
da República Portuguesa. Segundo este despacho, a norma padece de vício de
inconstitucionalidade orgânica, já que da Lei nº 53/2004, de 4 de Novembro, ao
abrigo da qual foi editado o Decreto-Lei nº 44/2005, “não consta qualquer
referência que permita sustentar a actuação do Governo a afastar a aplicação da
suspensão da sanção acessória de inibição de conduzir às contra-ordenações muito
graves”, nomeadamente tendo em conta o disposto nas alíneas m) e n) do artigo 3º
2. O artigo 141º, nº 1, do Código da Estrada – Suspensão da execução da sanção
acessória –, na redacção do Decreto-Lei nº 44/2005, tem a seguinte redacção:
«Pode ser suspensa a execução da sanção acessória aplicada a contra-ordenações
graves no caso de se verificarem os pressupostos de que a lei penal geral faz
depender a suspensão da execução das penas, desde que se encontre paga a coima,
nas condições previstas nos números seguintes».
Por seu turno, das alíneas m) e n) do artigo 3º da Lei nº 53/2004 decorre que a
autorização para o Governo proceder à revisão do Código da Estrada contempla:
«m) A previsão de atenuação especial e de suspensão da execução da sanção
acessória de inibição de conduzir condicionadas ao prévio pagamento da coima e
ao facto de o infractor não ter praticado outras infracções no período fixado;
n) A consagração do princípio de que a suspensão da execução da sanção acessória
possa ser condicionada, além da prestação de caução de boa conduta, à frequência
de acções de formação ou ao cumprimento de deveres específicos previstos em
legislação própria».
3. A questão que é objecto do presente recurso foi recentemente decidida nos
Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 603/2006, 604/2006 (Diário da República,
II Série, de 29 de Dezembro de 2006) e 629/2006. Do primeiro, extrai-se o
seguinte:
“3.2. Em 1993 entendeu o legislador proceder a uma profunda revisão do Código da
Estrada, cuja primeira versão – na qual foram introduzidas inúmeras alterações –
datava de 20 de Maio de 1954.
Na sequência de um tal desiderato, emitiu o Parlamento uma
credencial legislativa ao Governo, o que se operou por via da Lei nº 63/93, de
21 de Agosto, a qual, no que para o caso interessa, dispôs, de entre o mais, que
o autorizando corpo de leis a aprovar pelo executivo contemplaria [cfr. artº 2º,
nº 2, alíneas j) e l)] a consagração da faculdade de suspensão da sanção
acessória de inibição de conduzir, entre seis meses e dois anos, verificando-se
os pressupostos de que a lei penal faz depender a suspensão da execução das
penas criminais e a consagração do princípio de que a suspensão da sanção
acessória de inibição de conduzir possa ser condicionada à prestação de caução
de boa conduta a fixar entre 20 000$ e 200 000$, tendo em conta a medida da
sanção e a situação económica do condutor.
Em 3 de Maio de 1994 surgiu a lume o Decreto-Lei nº 114/94, por
intermédio do qual foi aprovado o novo Código da Estrada.
Na versão originária desse Código surpreende-se, no nº 1 do
artº 145º, a consagração da possibilidade de suspensão da execução da sanção
acessória (de inibição de conduzir, aplicável às contra-ordenações graves e
muitos graves – cfr. artigos 141º e seguintes), verificando-se os pressupostos
de que a lei penal geral faz depender a suspensão da execução das penas.
Posteriormente, com a revisão do Código da Estrada aprovado
pelo Decreto-Lei nº 114/94, revisão essa decorrente do Decreto-Lei nº 2/98, de 3
de Janeiro, veio aquela possibilidade a ficar consagrada no nº 1 do artº 142º,
rezando assim este último preceito:
1 – Pode ser suspensa a execução da sanção de inibição de
conduzir no caso de se verificarem os pressupostos de que a lei penal geral faz
depender a suspensão da execução das penas.
Tendo em conta que a prescrição que, na versão originária do
dito Código, constava do nº 1 do seu artº 141º, não sofreu alteração no texto
emergente da revisão levada a efeito pelo Decreto-Lei nº 2/98, haverá que
considerar que a mencionada possibilidade, conferida pelo preceito imediatamente
acima transcrito, tanto se reportava a contra-ordenações graves como a
contra-ordenações muito graves.
3.3. Compulsado o regime geral das contra-ordenações
(Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro), fácil é verificar que no mesmo não se
encontra expressamente consagrada a possibilidade de suspensão da execução das
sanções acessórias.
Na verdade, naquele regime geral (cfr. seu artº 32º) prevê-se,
como regime subsidiário, que, em tudo o que não for contrário à presente lei
aplicar-se-ão, subsidiariamente, no que respeita ao regime substantivo das
contra-ordenações, as normas do Código Penal.
Ora, o diploma substantivo criminal, como sabido é, no que à
suspensão da execução da pena concerne, apenas a prevê quando em causa estiver
uma pena de prisão aplicada em medida não superior a três anos (cfr. Secção II
do Capítulo I do Título II do Livro I e artº 50º, nº 1).
Daí que se possa dizer que, no domínio do regime geral das
contra-ordenações, não se preveja, ainda que subsidiariamente, a possibilidade
de suspensão da execução das penas acessórias.
Porventura por isso, se viu o legislador parlamentar na
contingência de, referentemente ao desenho de um específico regime
contra-ordenacional – o atinente às infracções estradais –, prever a
possibilidade (e no tocante a certo tipo dessas infracções) de suspensão da
execução da sanção acessória de inibição de conduzir.
3.4. Em 4 de Novembro de 2004 foi emitida a Lei nº 53/2004,
que, tendo autorizado o Governo a proceder à revisão do Código da Estrada
aprovado pelo Decreto-Lei nº 114/94 (com as sucessivas alterações decorrentes
dos Decretos-Leis números 2/98 e 265-A/2001, de 28 de Setembro, e pela Lei nº
20/2002, de 21 de Agosto) e a criar um regime especial de processo para a
contra-ordenações emergentes de infracções àquele Código, seus regulamentos e
legislação complementar, previu, como extensão específica dessa alteração, a
possibilidade de atenuação especial e de suspensão da execução da sanção
acessória de inibição de conduzir, nos termos da acima transcrita alínea m) do
artº 3º.
Quiçá não necessitando de prever essa especificidade – já que,
no que se refere à possibilidade de suspensão da execução daquela sanção
acessória, essa possibilidade estava já consagrada num regime especial estradal
(justamente o que veio a ficar consagrado no Código da Estrada aprovado pelo
Decreto-Lei nº 114/94) – o que é certo é que, uma vez mais, o legislador
parlamentar entendeu por bem fazê-lo.
E, se bem que o fizesse de um modo genérico, não restringindo
essa possibilidade a uma qualquer espécie de entre as infracções graves ou muito
graves, o que é certo é que da leitura da citada alínea m) do artº 3º não
resulta que o autorizando diploma tivesse, obrigatoriamente, ao definir as
concretas infracções e ao prescrever as respectivas sanções, nestas se incluindo
a previsão de aplicação da sanção acessória de inibição de conduzir, de prever
também que, em relação àquelas que incluísse na espécie de infracções muito
graves, uma tal possibilidade viesse a ficar consagrada.
Isso significa que, estabelecida que estava relativamente ao
específico regime especial das contra-ordenações estradais – quer pela Lei nº
6/93, quer pela Lei nº 53/2004 – um «desvio» relativamente ao regime geral das
contra-ordenações no que se prende com a consagração da possibilidade de
suspensão da execução da sanção acessória, podia o Governo definir, alterar,
eliminar ou modificar a punição e as condições de execução das infracções
contra-ordenacionais estradais. É que, de um lado, aquelas definição,
eliminação, modificação e estabelecimento de condições de execução, desde que
não ofensivas de um regime geral, cabem na competência legislativa concorrente
do Governo, como, sem discrepâncias, tem sido realçado por este Tribunal (cfr.,
a título meramente exemplificativo, os Acórdão números 56/84, in Diário da
República, I Série, de 9 de Agosto de 1984, 74/95, idem, II Série, de 12 de
Junho de 1995, 69/90, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 15º
volume, 253 a 265, 436/2000, no Diário da República, II Série, de 17 de Novembro
de 2000, 461/2000, idem, idem, de 29 de Novembro de 2000, e 236/2003, idem,
idem, de 24 de Junho de 2003).
De outro, mesmo admitindo que, ao se gizar um regime específico
que, no particular de que curamos (isto é, partindo do pressuposto de que o
regime geral que deflui do Decreto-Lei nº 433/82 não permite, por si ou por meio
da remissão que faz no seu artº 33º para as normas do Código Penal, a suspensão
da execução tão somente em relação às penas acessórias), impunha uma
«consagração, também especial», da possibilidade da suspensão da execução da
sanções acessórias, consagração essa que se incluiria na reserva relativa de
competência legislativa do Parlamento a que alude a alínea d) do nº 1 do artigo
165º da Constituição, o que é certo é que estava já criado esse particular
regime”.
Reiterando este entendimento – e, muito especificamente, o de que o Governo tem
competência (concorrente com a Assembleia da República) para definir, alterar e
eliminar contra-ordenações, bem como para modificar a sua punição –, é de
afirmar que, através do Decreto-Lei nº 44/2005, o Governo se limitou a modificar
a punição de determinado tipo de infracções (contra-ordenações muito graves). Ou
seja, o Governo não legislou sobre matéria que se inclua na reserva relativa de
competência da Assembleia da República (artigo 165º, nº 1, alínea d), da
Constituição), o que exclui a verificação do vício de inconstitucionalidade
orgânica assinalado no despacho do Tribunal da Comarca de Viana de Castelo.
Chegando-se a esta mesma conclusão ainda que se integre esta suspensão da
execução da sanção acessória nas condições de execução das infracções
contra-ordenacionais estradais.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se conceder provimento ao recurso, determinando a reforma
da decisão recorrida em conformidade com o decidido quanto à questão de
inconstitucionalidade.
Sem custas.
Lisboa, 9 de Janeiro de 2007
Maria João Antunes
Maria Helena Brito
Rui Manuel Moura Ramos
Carlos Pamplona de Oliveira
Artur Maurício