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Processo n.º 221/06
3ª Secção
Relatora: Conselheira Maria dos Prazeres Pizarro Beleza
Acordam, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:
1. Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada de 21 de
Dezembro de 2005, de fls. 346, foi julgada procedente a impugnação judicial
deduzida por A., S. A., da liquidação efectuada pela Câmara Municipal do
Barreiro, respeitante ao ano de 2004, da taxa devida pela ocupação da via
pública (subsolo) no montante de € 152.186,41, ao abrigo do disposto nas alíneas
a) e b) do n.º 15 do artigo 63º do Regulamento Municipal de Liquidação e
Cobrança de Taxas e Licenças do Concelho do Barreiro.
O referido Regulamento, na versão aplicada, decorrente da redacção aprovada pela
Assembleia Municipal do Barreiro de 26 de Novembro de 2002, encontra-se
publicado no Diário da República, Apêndice n.º 12, II série, n.º 20, de 24 de
Janeiro de 2003.
Para o que agora releva, a sentença, após ter concluído que o tributo
em causa deve ser considerado como taxa e não como imposto, tendo assim
'cobertura legal no art. 11º, alínea c), da Lei das Finanças Locais de 1987',
julgou da seguinte forma:
“Para que se verifique a violação do princípio da proporcionalidade no
caso em apreço, deve haver uma manifesta desproporção entre a taxa liquidada à
impugnante e o benefício retirado pela ocupação do domínio público.
Ora, como resulta do probatório, no ponto 14 do artigo 45º do
Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças determinava
na sua versão anterior a 6 de Março de 1996 quanto à ocupação da via pública, o
pagamento de licenças relativas à instalação de tubos, condutas, cabos
condutores e semelhantes com diâmetro superior a 20 cm o valor de 120$00 e com
diâmetro superior a 20 com o valor de 240$00, e, por deliberação da Assembleia
Municipal do Barreiro, tomada em 6 de Março de 1996, as mencionadas taxas foram
elevadas respectivamente para 1.000$00 e 1.200$00 e, posteriormente, foram
novamente alteradas para 1.040$00 e 1.250$00 no ano de 1997, para 1.070$00 e
1.285$00 no ano de 1998 e para 1095$00 e 1.320$00 no ano de 1999.
Ora, na verdade, considero que, a relação custo-benefício foi
manifestamente mal ponderada, nada houve que justificasse aumentos de tal
envergadura, na medida em que, a utilização do subsolo de terrenos do domínio
público com tubagens de rede de gás natural, tubagens no subsolo que
consubstancia uma utilização individualizada deste, é mantida pelo impugnante ao
longo do tempo, mantendo-se, de igual modo, inalterada a limitação da
possibilidade de utilização desse subsolo para outras actividades de interesse
público, pelo que, não há justificação para aumentos de grande vulto, como
sucede no caso em apreço, sendo manifesto a desproporcionalidade destas taxas em
concreto.
O aumento de tais taxas de forma tão substancial, sem que tenham
aumentado as contrapartidas proporcionadas pela C.M.B. à impugnante e sem que
também se prove um aumento dos encargos para si resultantes por essa ocupação do
domínio público pela impugnante, e sem que se provem também outros interesses
socialmente relevantes para o bem comum que tenham estado subjacentes a esse
aumento, igualmente dignos de tutela jurídica ou mesmo até constitucional,
afecta de forma demasiado onerosa os direitos e expectativas que a impugnante
legitimamente deveria depositar na ordem jurídica, porque tal aumento não é
sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo.
Por conseguinte, entendo que se verifica a violação do princípio
constitucional da proporcionalidade previsto no artigo 266º da CRP.”
2. Veio então o Ministério Público recorrer para o Tribunal
Constitucional, “nos termos da alínea a) do n.º 1 do art. 70º da Lei n.º 28/82,
de 15 de Novembro, na parte em que declarou inconstitucional a taxa aplicada ao
abrigo das alíneas a) e b) do n.º 15 do art. 63º do Regulamento Municipal de
Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Barreiro, com
base nas quais o município do Barreiro liquidou, com referência ao ano de 2004,
a taxa pela ocupação da via pública (subsolo) no montante de € 152.186,41 euros,
com fundamento na violação do princípio da proporcionalidade consagrado no
artigo 266º da Constituição da República Portuguesa, devido ao aumento
desproporcional que tais taxas sofreram nos anos de 1997, 1998 e 1999”.
O recurso foi admitido, por decisão que não vincula este Tribunal (nº 3
do artigo 76º da Lei nº 28/82).
3. Notificadas para o efeito, as partes apresentaram as correspondentes
alegações.
O Ministério Público, após referir jurisprudência do Tribunal
Constitucional que considera 'integralmente transponível para o caso dos autos',
formulou as seguintes conclusões:
«1 – A norma do RMLCTL da Câmara Municipal do Barreiro que prevê a tributação
das instalações no solo e subsolo, estabelecendo o valor da taxa devida por
“tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes, por metro linear ou fracção e
por ano” (artigo 63°, ponto 15, alíneas a) e b), na versão em vigor a partir de
2001), não viola o princípio da proporcionalidade, já que o acréscimo dos
montantes devidos não implica manifesto desajustamento entre o valor daquela
taxa e as utilidades retiradas pela entidade que procede à utilização do
subsolo.
2 – Termos em que deverá proceder o presente recurso.»
Quanto à recorrida A., concluiu as suas alegações deste forma:
«i) Entende a Recorrida que as situações tratadas em cada um dos Acórdãos
invocados nas alegações de recurso do Ministério Público não têm aplicação na
situação ora em apreço, pelo que tal recurso perde o seu fundamento;
Com efeito,
ii) O presente processo contém todos os elementos necessários para que possa ser
emitido um juízo quanto ao desajustamento do montante a pagar à Câmara Municipal
do Barreiro e a utilização retirada pela Recorrida dos bens do domínio público;
iii) Ainda que assim não fosse, no que não se concede, então não seria
igualmente legítima a conclusão do Ministério Público de que “... o acréscimo
dos montantes devidos não implica manifesto desajustamento entre o valor daquela
taxa e as utilidades retiradas pela entidade que procede à utilização do
subsolo. “;
Por outro lado, acresce que,
iv) A Recorrida é concessionária, em regime de direito público, da exploração da
rede de Distribuição de Gás Natural da Área Regional Sul, nos termos do contrato
celebrado com o Estado Português no âmbito das Bases de Exploração, em regime de
serviço público, das redes de distribuição regional de gás natural, aprovadas
pelo D.L. n° 33/91, de 16 de Janeiro;
v) O próprio conceito de concessão de serviço público determina um enquadramento
diferente da situação sub judice, aquando da formulação do juízo de
proporcionalidade;
vi) Consequentemente, a aferição dos princípios da proporcionalidade, da boa fé
e da justiça, aplicáveis à Câmara Municipal do Barreiro e em causa na situação
em apreço, terá, necessariamente, de ser feita em função da natureza dos fins
que a Recorrida prossegue;
vii) Nestes termos, não deverá proceder o recurso interposto pelo Ministério
Público, mantendo-se a decisão recorrida nos seus precisos termos quanto ao
juízo de violação do princípio da proporcionalidade.»
Por fim, a Câmara Municipal do Barreiro concluiu as alegações nestes termos:
«1. A norma do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e
Licenças da Câmara Municipal do Barreiro sub judicio não viola o princípio
constitucional da proporcionalidade.
2. A recorrida opera, como empresa privada, no mercado da distribuição de gás
natural, auferindo lucros da sua actividade, sendo totalmente irrelevante, deste
ponto de vista, a sua qualidade de concessionária.
3. O uso pela recorrida do domínio público municipal limita, quando não exclui,
a sua utilização pela CMB, cria novos riscos e potencia os eventualmente já
existentes, além de que obriga esta a criar e manter actualizado um serviço de
gestão territorial do subsolo e a impede de rentabilizar o seu património
cedendo-o, por exemplo, ao uso de terceiros.
4. Não existe qualquer desajustamento entre o valor da taxa e as utilidades
retiradas pela recorrida.»
4. Cumpre começar por fixar o objecto do recurso, que o Ministério Público, no
respectivo requerimento de interposição, restringe à apreciação das normas
contidas nas 'alíneas a) e b) do n.º 15 do art. 63º do Regulamento' já
identificado, normas com base nas quais foi efectuada a liquidação relativa a
2004.
Assim, não se podem considerar incluídas no objecto do presente recurso as
normas que nas outras versões do referido Regulamento, anteriores ou posteriores
a 1996, fixavam o valor da taxa aplicável.
5. É o seguinte o texto das alíneas a) e b) do ponto 15 do artigo 63º do
Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas, Licenças e Autorizações do
Concelho do Barreiro:
Artigo 63º
Construções ou instalações no solo e subsolo
(…)
15 – Tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes – por metro linear ou
fracção e por ano:
a) Com diâmetro até 20 com – 5, 58 euros:
b) Com diâmetro superior a 20 com – 6, 73 euros.
6. Sobre a questão que constitui o objecto do presente recurso, embora com
referência a outra versão do Regulamento, foram já proferidas as decisões
sumárias n.ºs 162/2006 e 163/2006, bem como o acórdão n.º 396/2006 (disponíveis
em www.tribunalconstitucional.pt), tendo o Tribunal sempre concluído no sentido
da não inconstitucionalidade, por não ser possível concluir 'pelo manifesto
desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do
subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa
utilização' (citado acórdão n.º 396/2006).
É este juízo de não inconstitucionalidade que aqui se reitera, por se
considerarem transponíveis para o caso as considerações constantes do acórdãos
n.ºs 365/2003, 366/2003, 354/2004 ou 355/2004 (o primeiro e o quarto publicados
no Diário da República, II Série, de 23 de Outubro de 2003 e de 28 de Junho de
2004, respectivamente, e todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).
Com efeito, e contrariamente ao sustentado pela recorrida A., também ali se
apreciou a natureza de uma taxa devida pelo 'uso privativo do subsolo do domínio
público de que beneficia [a então recorrente], vantagem essa que há que
compensar mediante o pagamento do tributo correspondente', em nada relevando,
deste ponto de vista, a natureza da A.. E de igual forma se concluiu não ser
possível apreciar a alegação de violação do princípio da proporcionalidade,
nestes termos (acórdão n.º 365/2003):
«[...] 7. No caso de que agora nos ocupamos, e como resulta claramente da
sentença recorrida, está em causa um montante a pagar como contrapartida da
“utilização de um bem do domínio público”, e não da “prestação concreta de um
serviço público” (cfr. n.º 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária).
É, pois, no confronto entre aquele valor a pagar – ou, melhor dizendo, os
critérios fixados para a determinação desse valor – e esta utilização que há-de
ser procurada a bilateralidade ou a natureza sinalagmática que identifica as
taxas, por contraposição aos impostos.
8. Cumpre então verificar se tal carácter sinalagmático se encontra ou
não presente no caso do tributo de que nos ocupamos.
Dá-se como provado na sentença que o montante a pagar tem apenas como
contrapartida a utilização do subsolo com as condutas de combustível, uma vez
que a sua manutenção, inspecção e reparação sempre estiveram a cargo do
particular; e que “não houve qualquer alteração na prestação por parte da CMM”
correspondente ao aumento que agora se questiona. Daqui retira a sentença que,
não correspondendo “a tal taxa (...) uma alteração dos serviços prestados pelo
respectivo ente público”, não pode “ser vista como uma contraprestação ou
compensação característica da tradicional noção de taxa”.
Esta conclusão não tem, porém, devidamente em conta que o tributo a prestar ao
município se destina, apenas, a pagar a utilização do subsolo; não há, pois, que
o confrontar senão, justamente, com essa utilização; e a mesma observação vale
para a apreciação do aumento introduzido pela nova versão do regulamento.[...]
10. Ora a verdade, como se viu, é que uma das hipóteses susceptíveis de
legitimar a cobrança de uma taxa é, justamente, a da utilização de um bem do
domínio público; pela natureza da contraprestação da entidade pública está pois,
garantida a correspectividade característica da taxa.
Resta, assim, apurar se os critérios fixados para a determinação do seu montante
são de tal forma inadequados que ponham em causa essa correspectividade, de modo
a que se possa concluir que não respeitam o seu significado material, ou lesam
de forma inaceitável o princípio da proporcionalidade.
Como resulta da leitura das normas em apreciação, os critérios ali definidos são
o do volume ocupado (que se calcula tendo em conta o comprimento e o diâmetro
das condutas) e o da actividade económica desenvolvida pelo particular (cujo
conhecimento resulta de se considerarem o destino e a natureza do líquido
transportado).
Não compete ao Tribunal Constitucional pronunciar-se sobre se tais critérios,
definidos pelo autor das normas dentro do exercício da sua liberdade de
conformação, são ou não os que melhor permitem determinar o efectivo valor do
bem – público – reservado à utilização privativa do particular interessado;
apenas lhe incumbe verificar a eventual ocorrência de uma manifesta desadequação
que ponha em causa a correspectividade material entre o tributo e a
contraprestação. E é essa manifesta desadequação que, claramente, não ocorre,
quando o objectivo é encontrar o valor económico da utilização da porção de
subsolo afecta à instalação e manutenção das condutas de combustível. [...]
Em suma, o Tribunal entende que os critérios constantes das normas em
apreciação permitem avaliar a vantagem individualizada que o particular retira
do uso privativo do subsolo do domínio público de que beneficia, vantagem essa
que há que compensar mediante o pagamento do tributo correspondente. Inaceitável
seria que o valor a pagar fosse meramente simbólico, por implicar a reserva sem
contrapartida aos beneficiários de vantagens proporcionadas por bens públicos.
Como escreveu Marcello Caetano, (Manual de Direito Administrativo, II, 3ª reimp.
da 10ª edição., Coimbra, 1986, págs. 943-944), “O uso privativo, ao contrário do
uso comum, não é em regra gratuito: os particulares são obrigados ao pagamento
de taxas, calculadas em função da área a ocupar e do valor das utilidades
proporcionadas”; em nota a esta afirmação, acrescentou que se admitem isenções
ou reduções “a favor das pessoas colectivas de direito público ou de
particulares para fins de beneficência” (nota 1 da pág. 944).
Há, pois, que concluir que não há razões para considerar que tais critérios se
revelem inadequados à concretização do sinalagma característico das taxas, o que
permite afastar a acusação de inconstitucionalidade orgânica das normas que os
definem. [...]
12. Finalmente, há que considerar o princípio da proporcionalidade, que a
sentença recorrida igualmente considera infringido.
Trata-se de um princípio que também já foi objecto de inúmeras considerações
pelo Tribunal Constitucional. Assim, e recorrendo ao acórdão n.º 187/2001
(Diário da República, II série, de 26 de Junho de 2001), cabe recordar que «o
princípio da proporcionalidade, em sentido lato, pode (...) desdobrar-se
analiticamente em três exigências da relação entre as medidas e os fins
prosseguidos: a adequação das medidas aos fins; a necessidade ou exigibilidade
das medidas e a proporcionalidade em sentido estrito, ou “justa medida”. Como se
escreveu no (...) Acórdão n.º 634/93, invocando a doutrina:
'o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: princípio
da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem
revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de
outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); princípio da
exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os
fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos
para alcançar o mesmo desiderato); princípio da justa medida, ou
proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adoptar-se medidas excessivas,
desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos).'[...]»
Ora cumpre reconhecer que, como se afirma na referida sentença, foi
consideravelmente aumentado o valor da taxa a pagar pelo particular, sem que tal
aumento tenha sido acompanhado de uma qualquer alteração na utilização do
subsolo; e que é exacto que ao longo dos anos o valor inicialmente fixado foi
sendo actualizado, como frisa a recorrida, nos termos previstos nas diversas
versões do Regulamento. Estes aumentos resultantes de meras actualizações
daquele valor nada relevam, porém, no presente contexto, e não se podem sequer
comparar com o que agora nos ocupa.
A verdade, todavia, é que a afirmação da violação da proporcionalidade,
constante, quer da sentença, quer das alegações da recorrida, não é acompanhada
de elementos que permitam ao Tribunal Constitucional qualquer apreciação.
Não é do facto de não ter existido nenhuma alteração na prestação da Câmara que,
necessariamente, se pode concluir pela violação da proporcionalidade; seria
necessário, para o efeito, que tivesse sido feita a demonstração de que há uma
desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que
o particular teria de desembolsar se recorresse a outro meio alternativo de
circulação, ou se tivesse de pagar a utilização de subsolo sob propriedade
privada.
Não podendo, pois, o Tribunal Constitucional concluir pelo manifesto
desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do
subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa
utilização, não pode igualmente concluir pela inconstitucionalidade das normas
em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade.»
7. À semelhança do que sucedia no recurso julgado por este acórdão n.º
365/2003, também não são fornecidos ao Tribunal no âmbito do presente recurso
elementos que permitam avaliar a alegada violação do princípio da
proporcionalidade.
Com efeito, não são os aumentos a que as taxas em causa foram sucessivamente
sujeitas, nem tão pouco a circunstância de a tais aumentos não ter correspondido
qualquer alteração na prestação da Câmara que permitem concluir, por si sós,
pela violação do citado princípio.
Para isso seria ainda necessário demonstrar, por exemplo, a existência de uma
“desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que
o particular teria de desembolsar se recorresse a outro meio alternativo de
circulação, ou se tivesse de pagar a utilização de subsolo sob propriedade
privada”. Seria necessário demonstrar, em suma, nas palavras da própria decisão
recorrida, a existência de “uma manifesta desproporção entre a taxa liquidada à
impugnante e o benefício retirado pela ocupação do domínio público”.
8. Nestes termos, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional as normas constantes das
alíneas a) e b) do n.º 15 do artigo 63º do Regulamento Municipal de Liquidação e
Cobrança de Taxas e Licenças do Concelho do Barreiro, na redacção aprovada pela
Assembleia Municipal do Barreiro de 26 de Novembro de 2002;
b) Consequentemente, conceder provimento ao recurso,
determinando a reformulação da sentença recorrida de acordo com o presente juízo
sobre a questão de constitucionalidade.
Lisboa, 27 de Setembro de 2006
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza
Bravo Serra
Gil Galvão
Vítor Gomes
Artur Maurício