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Processo n.º 1342/13
3.ª Secção
Relator: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita
Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional
I – Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal de Trabalho de Faro, em que é recorrente o MINISTÉRIO PÚBLICO e recorrido A., o primeiro vem interpor recurso obrigatório (cfr. fls. 294) ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (LTC), da sentença proferida por aquele Tribunal do Trabalho de Faro (Secção Única) em 8 de outubro de 2013 (cfr. fls. 286-292), que recusou a aplicação do disposto no artigo 551.º, n.º 3, do Código do Trabalho «por violar o art. 30º nº 3 da Constituição da República portuguesa e os princípios constitucionais da culpa e da proporcionalidade» e, em consequência, julgou procedente a impugnação judicial e absolveu o ora recorrido como responsável solidário da coima.
2. O recurso de constitucionalidade foi admitido por despacho do Tribunal recorrido que lhe fixou efeito suspensivo nos termos do n.º 4 do artigo 78.º da LTC (cfr. fls. 295).
3. Tendo o recurso prosseguido neste Tribunal (cfr. fls. 300), o recorrente alegou e concluiu no sentido de ser negado provimento ao recurso, considerando inconstitucional a norma do n.º 3 do artigo 551.º do Código do Trabalho (cfr. fls. 301-315).
O recorrido apresentou contra-alegações impugnando o efeito suspensivo fixado ao presente recurso e requerendo a alteração do efeito do recurso e, assim, a fixação de efeito meramente devolutivo e, quanto ao objeto do recurso, oferecendo o merecimento dos autos (cfr. fls. 318-319, v.º).
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
4. A questão que constitui objeto do presente recurso foi já apreciada pelo Acórdão n.º 180/2014 desta 3.ª Secção do Tribunal Constitucional, que decidiu «não julgar inconstitucional a norma do artigo 551.º, nº 3, do Código do Trabalho, no ponto em que determina a responsabilidade solidária dos administradores, gerentes ou diretores pelo pagamento da coima devida por contraordenação laboral em que tenha incorrido a pessoa coletiva ou equiparada» (cfr. III, a)) e, posteriormente, também pelos Acórdãos n.º 201/2014 e 207/2014, da 1.ª Secção, que decidiram no mesmo sentido. O Acórdão n.º 201/2014 decidiu «Não julgar inconstitucional a norma constante do n.º 3 do artigo 551.º do Código de Trabalho (2009), quando aí se estabelece, quanto ao sujeito responsável por contraordenação laboral, que, se o infrator for pessoa coletiva ou equiparada, respondem pelo pagamento da coima, solidariamente com aquela, os respetivos administradores, gerentes ou diretores» (cfr. III, a)) e o Acórdão n.º 207/2014 não julgou inconstitucional o artigo 551.º, n.º 3, do Código de Trabalho de 2009.
Considerou-se, para assim concluir, no Acórdão n.º 180/2014, o seguinte:
«(…)Importa ter presente que o Tribunal Constitucional se pronunciou já, em diversas ocasiões, relativamente a normas que impõem uma responsabilidade subsidiária aos administradores, gerentes e outras pessoas que exerçam funções de administração em sociedades comerciais pelas coimas aplicadas em processo contraordenacional, e, em especial, em relação às normas do artigo 8º, n.º 1, alíneas a) e b), do Regime Geral das Infrações Tributárias e do artigo 7º-A do Regime Jurídico das Infrações Fiscais Não Aduaneiras, que estabelecem uma responsabilidade subsidiária por factos praticados no período do exercício do seu cargo ou por factos anteriores «quando tiver sido por culpa sua que o património da sociedade ou pessoa coletiva se tornou insuficiente para o seu pagamento».
Ainda que tenha havido divergência jurisprudencial nas secções, o Tribunal Constitucional, em Plenário, acabou por firmar o entendimento segundo qual a responsabilidade dos gerentes ou administradores prevista naquelas disposições é uma responsabilidade civil por facto próprio, que não prescinde da verificação dos pressupostos gerais da responsabilidade aquiliana, e relativamente à qual se torna inadequada a convocação de qualquer dos parâmetros contidos nos artigos 30.º e 32.º da Constituição. Assentando-se, por isso, na ideia de que a responsabilidade subsidiária dos administradores e gerentes não provém do próprio facto típico que é caracterizado como infração contraordenacional, mas de um facto autónomo, inteiramente diverso desse, que se traduz num comportamento pessoal determinante da produção de um dano para a Administração Fiscal, concluiu-se que não pode falar-se aí de uma qualquer forma de transmissão da responsabilidade contraordenacional ou de violação dos princípios da culpa ou da proporcionalidade na aplicação das coimas (acórdãos n.ºs 437/11 e 561/11).
No acórdão do Tribunal Constitucional n.º 249/12 decidiu-se, por sua vez, em aplicação do citado acórdão n.º 561/11, que o entendimento nele sufragado é transponível para o caso, também previsto nas referidas normas das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 8º, em que esteja em causa a responsabilidade subsidiária pelas multas aplicáveis às pessoas coletivas em processo penal, reafirmando-se aí o argumento central de que se trata de efetivar uma responsabilidade de cariz ressarcitório, fundada numa conduta própria, posterior e autónoma relativamente àquela que motivou a aplicação da sanção à pessoa coletiva.
Numa outra ocasião, o Tribunal pronunciou-se sobre a norma do n.º 7 do artigo 8º do RGIT, que prevê que «[q]uem colaborar dolosamente na prática de infração tributária é solidariamente responsável pelas multas e coimas aplicadas pela prática da infração, independentemente da sua responsabilidade pela infração, quando for o caso».
Aí a responsabilidade do gerente relativamente a infração tributária cometida pela pessoa coletiva é solidária, e não já meramente subsidiária, decorre da colaboração dolosa na prática da infração, e tem lugar independentemente da responsabilidade que ao gerente possa também caber a título pessoal.
Nesse contexto, o Tribunal, pelo acórdão n.º 171/2014 tirado em Plenário, considerou que “a imposição de uma responsabilidade solidária a terceiro para pagamento de multas aplicadas à pessoa coletiva, independentemente de ele poder ser corresponsabilizado como coautor ou cúmplice na prática da infração – tal como admite o n.º 7 do artigo 8º -, configura uma situação de transmissão da responsabilidade penal, na medida em que é o obrigado solidário que passa a responder pelo cumprimento integral da sanção que respeita a uma outra pessoa jurídica.
E, nestes termos, decidiu declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 8.º, n.º 7, do Regime Geral das Infrações Tributárias, na parte em que se refere à responsabilidade solidária dos gerentes e administradores de uma sociedade que hajam colaborado dolosamente na prática de infração pelas multas aplicadas à sociedade, por violação do artigo 30.º, n.º 3, da Constituição.
Tendo chegado a essa solução, ficou prejudicada a análise da violação do princípio da culpa e da proporcionalidade como parâmetros de constitucionalidade da norma em causa, que só se justificaria se houvesse que apurar se os limites e o tipo de sanção imposta por via da regra do artigo 8º, n.º 7, do RGIT se mostravam conformes com os princípios constitucionais da necessidade, da proporcionalidade e da adequação.
3. O caso dos autos não se reconduz a nenhuma dessas outras situações analisadas na anterior jurisprudência. Por um lado, não está em causa uma responsabilidade subsidiária, mas uma responsabilidade solidária; por outro lado, a responsabilidade solidária não está associada à colaboração dolosa do gerente na prática da infração, mas resulta diretamente da prática da infração imputável à pessoa coletiva; e, além disso, a responsabilidade solidária prevista no n.º 3 do artigo 551º do Código do Trabalho opera apenas no domínio das contraordenações, e não já também no âmbito das infrações de natureza penal, como ocorre em relação à norma do artigo 8º, n.º 7, do RGIT.
Não se verificando a possibilidade de o gerente ser punido a título individual em cumulação com a sua responsabilidade solidária pelo pagamento da coima, não é invocável, no caso, o princípio ne bis in idem, pelo que a questão que, num primeiro momento, cabe dilucidar é a de saber se a responsabilidade solidária do gerente pelo pagamento de coimas aplicadas à pessoa coletiva, em matéria contraordenacional, viola o princípio da não transmissibilidade das sanções como princípio constitucional extraível do disposto no artigo 30º, n.º 3, que comina a insusceptibilidade de transmissão da responsabilidade penal.
Quanto a este ponto, importa antes de mais ter em consideração que as diferenças existentes entre o ilícito de natureza criminal e o ilícito de mera ordenação social impede que se possa efetuar uma estrita transposição das normas e princípios constitucionais em matéria penal para o domínio do direito contraordenacional.
Como começou por se afirmar no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 231/79, de 24 de julho, que introduziu o ilícito de mera ordenação social na ordem jurídica portuguesa, «hoje é pacífica a ideia de que entre os dois ramos de direito medeia uma autêntica diferença: não se trata apenas de uma diferença de quantidade ou puramente formal, mas de uma diferença de natureza. A contraordenação “é um aliud que se diferencia qualitativamente do crime na medida em que o respetivo ilícito e as reações que lhe cabem não são diretamente fundamentáveis num plano ético-jurídico, não estando, portanto, sujeitas aos princípios e corolários do direito criminal” [...]. Está em causa um ordenamento sancionatório distinto do direito criminal. Não é, por isso, admissível qualquer forma de prisão preventiva ou sancionatória, nem sequer a pena de multa ou qualquer outra que pressuponha a expiação da censura ético pessoal que aqui não intervém. A sanção normal do direito de ordenação social é a coima, sanção de natureza administrativa, aplicada por autoridade administrativa, com o sentido dissuasor de uma advertência social, pode, consequentemente, admitir-se a sua aplicação às pessoas coletivas e adotar-se um processo extremamente simplificado e aberto aos corolários do princípio da oportunidade».
Admite-se por isso uma variação do grau de vinculação aos princípios do direito criminal e uma autonomia relativa do direito das contraordenações em matérias como as do âmbito de vigência da lei, da responsabilização das pessoas coletivas, da culpa, do erro, da autoria e do concurso (FIGUEIREDO DIAS, Temas Básicos da Doutrina Penal, Coimbra, 2001, pág. 150). No que se refere à culpa, embora o artigo 1º do RGCO caracterize a contraordenação como «o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima», não pode falar-se numa culpa em sentido jurídico-penal, baseada numa censura ética, dirigida à pessoa do agente e à sua atitude interna, mas apenas de uma imputação do facto à responsabilidade social do seu autor, que serve como especial advertência ou reprimenda relacionada com a observância de certas proibições ou imposições legislativas (FIGUEIREDO DIAS, ob. cit., pág. 151; O movimento de descriminalização e o ilícito de mera ordenação social, Centro de Estudos Judiciários, Jornadas de Direito Criminal, pág. 331).
Por outro lado, como a doutrina e a jurisprudência constitucional têm sublinhado, não é o n.º 10 do artigo 32º da Constituição, acrescentado pela revisão constitucional de 1989 - que garante os direitos de audiência e defesa em processos de contraordenação e demais processos sancionatórios -, que permite estender ao ilícito contraordenacional a generalidade do regime substantivo em matéria penal. Essa disposição releva apenas no plano adjetivo e significa ser inconstitucional a aplicação de qualquer tipo de sanção contraordenacional ou administrativa sem que o arguido seja previamente ouvido e possa defender-se das imputações que lhe são feitas (JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra, 2005, pág. 363, e acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 160/2004 e 161/2004).
Tem-se entendido, de todo o modo, que os princípios da constituição criminal, e especificamente os constantes do artigo 29º da Constituição, apesar de se restringirem pelo seu teor textual ao direito criminal propriamente dito (crimes e respetivas sanções), devem no essencial valer, por analogia, para todos os domínios sancionatórios, designadamente o ilícito de mera ordenação social. Assim se compreendendo que o RGCO consagre o princípio da legalidade (artigo 2º), o princípio da não retroatividade (artigo 3º, n.º 1) e o princípio da aplicação retroativa da lei mais favorável ao arguido (artigo 3º, n.º 2) (cfr. os acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 227/92, 574/95 e 160/2004, na linha do entendimento também sufragado por GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA, Constituição da República Anotada, I vol., 4ª edição, Coimbra, pág. 498).
No entanto, mesmo nesta perspetiva, nada permite concluir, dada a diferença de regimes que regem os dois géneros de ilícitos, que a intransmissibilidade de um juízo hipotético ou definitivo de censura ética, consubstanciado numa acusação ou condenação penal, tenha de implicar, por analogia ou identidade de razão, a intransmissibilidade de uma acusação ou condenação por desrespeito de normas de ordenação administrativa que não possuem a mesma ressonância ética (cfr., neste sentido, os citados acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 160/2004 e 161/2004).
4. Poderia dizer-se, ainda, que a responsabilidade solidária aqui prevista não depende de qualquer comportamento culposo por parte do administrador ou gerente e decorre apenas da imputação do facto à pessoa coletiva – o que pode implicar uma violação do princípio da culpa, como também se invoca na decisão recorrida – e, por outro lado, pode pôr em causa o princípio da proporcionalidade das sanções, na medida em que a coima é aplicada em função da situação económica e de outras circunstâncias apenas atinentes ao autor da infração, que não se transmitem necessariamente ao responsável solidário.
Como já se fez notar, no ilícito de mera ordenação social, as sanções não têm a mesma carga de desvalor ético que as penas criminais, para além de que, para a punição, assumem particular relevo razões de pura utilidade e estratégia social, não podendo invocar-se, por isso, para essa categoria de infrações, um conceito de culpa equivalente ao exigível para a imposição de uma sanção criminal (cfr. o citado acórdão n.º 574/95).
Por outro lado, o que está em causa, na previsão do n.º 3 do artigo 551º do Código do Trabalho, é a solidariedade quanto ao pagamento da coima e não a solidariedade quanto à infração, o que revela que se pretende apenas instituir uma garantia de satisfação da sanção pecuniária contra os riscos inerentes ao próprio funcionamento das pessoas coletivas (JOÃO SOARES RIBEIRO, Análise do Novo Regime Geral das Contraordenações Laborais, Questões Laborais, Ano VII, 2000, pág. 20).
Poderá dizer-se que a razão de ser do regime legal decorre da necessidade de acautelar o pagamento das coimas aplicáveis às pessoas coletivas, prevenindo a possibilidade de estas virem a ser colocadas numa situação de insuficiência patrimonial que inviabilize por motu próprio a satisfação do crédito.
O recurso a um princípio civilístico de solidariedade passiva, para esse efeito – que nunca poderia justificar a transferência de uma responsabilidade penal -, não deixa de ser uma medida compreensível no plano de política legislativa e numa perspetiva utilitarista de eficácia da prevenção contraordenacional. Funciona aqui uma garantia patrimonial que é exigível ao administrador ou gerente em função da sua qualidade de representante legal da pessoa coletiva e em atenção à sua ligação física e funcional à atividade empresarial que é suscetível de envolver a prática de infrações contraordenacionais (neste sentido, JOÃO SOARES RIBEIRO, Contraordenações Laborais. Regime Jurídico Anotado, 3ª edição Coimbra, págs. 335-336).
De facto, a autonomia do ilícito de mera ordenação social em relação ao direito penal reflete-se também na natureza da coima, que é uma sanção exclusivamente patrimonial e que se diferencia, na sua essência e nas suas finalidades, da pena criminal, e que se não liga à personalidade do agente, o que também explica que não sejam, no caso, invocáveis, como parâmetros de constitucionalidade, os princípios da culpa e da proporcionalidade da sanção.
Por idêntica ordem de considerações, não tem cabimento a invocação da violação do princípio da igualdade.
Não se trata aqui de definir a moldura da coima aplicável a um administrador ou gerente com base em elementos de aferição que apenas respeitem à pessoa coletiva e que são necessariamente diferenciados. O que está em causa é uma responsabilidade solidária que confere ao sujeito individual a condição de garante do pagamento da coima, a qual não deixa de ser fixada, no âmbito do processo contraordenacional, em função da moldura ajustável à personalidade coletiva do devedor primário. Não ocorre, por isso, uma parificação, quanto ao objeto, de situações de responsabilidade que, do ponto de vista da natureza do sujeito responsável, sejam desiguais, e pudesse suscitar uma desconformidade com o princípio da igualdade.»
Afigura-se ser de acolher, também no caso vertente, um tal entendimento, pelo que, pelas razões enunciadas no Acórdão n.º 180/2014, acima transcritas, se formula idêntico juízo de não inconstitucionalidade quanto à norma do artigo 551.º, n.º 3, do Código de Trabalho (2009).
5. Assim se decidindo sobre a questão de constitucionalidade, fica prejudicado, por inutilidade, o conhecimento do pedido, formulado pelo recorrido nas suas contra-alegações, relativo à alteração do efeito do presente recurso de constitucionalidade.
III – Decisão
6. Pelo exposto, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 551.º, n.º 3, do Código de Trabalho; e, em consequência,
b) Julgar procedente o recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o juízo de não inconstitucionalidade formulado;
c) Não tomar conhecimento do pedido de alteração do efeito do presente recurso de constitucionalidade.
Sem custas.
Lisboa, 9 de abril de 2014.- Maria José Rangel de Mesquita – Carlos Fernandes Cadilha – Lino Rodrigues Ribeiro - Catarina Sarmento e Castro (vencida, reponderando posição. Junto declaração de voto) – Maria Lúcia Amaral.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Fiquei vencida, por considerar ferida de inconstitucionalidade a norma do artigo 551.º, n.º 3, do Código do Trabalho, aqui em apreciação, quando determina a responsabilidade solidária dos administradores, gerentes ou diretores pelo pagamento da coima devida por contraordenação laboral em que tenha incorrido a pessoa coletiva ou equiparada, por violação dos princípios da culpa e da proporcionalidade.
Ainda que na situação em apreço esteja em causa a responsabilidade pelo pagamento de uma coima, e se opere, assim sendo, no domínio contraordenacional e não no âmbito do direito penal, entendo que devem também, no caso, ser respeitados o princípio da intransmissibilidade das sanções e, em particular, os princípios da culpa e da proporcionalidade das sanções.
Mesmo que não se faça uma estrita transposição das normas e princípios constitucionais em matéria penal para o domínio do direito contraordenacional, e se admita uma variação do grau de vinculação aos princípios de direito criminal, entendo que o objetivo de assegurar uma garantia patrimonial não deve ser conseguido prescindindo-se da culpa e da proporcionalidade das sanções, operando-se uma transmissão cega da responsabilidade.
Ora, a punição em causa prescinde da verificação da imputação subjetiva a título de culpa, transmitindo a responsabilidade contraordenacional da empresa aos administradores, gerentes ou diretores. Aqui, a responsabilidade solidária não está associada à colaboração dolosa do administrador, gerente ou diretor na prática da infração, mas resulta diretamente da sua prática pela pessoa coletiva.
E, assim sendo, a responsabilidade solidária aqui prevista não é consequência de uma qualquer conduta própria e autónoma destes relativamente àquela que levou à aplicação da sanção à pessoa coletiva.
E, mais do que isso, enquanto na sanção que é aplicada à pessoa coletiva houve graduação da coima, que lhe é aplicada por critérios que lhe dizem respeito, quando a coima é exigida ao gerente, administrador ou diretor, são completamente desconsideradas quaisquer circunstâncias que lhes respeitem, o que não pode deixar de ter reflexos na constitucionalidade da norma do ponto de vista da proporcionalidade da sanção.
Considerando que, no caso, o objetivo de garantir o pagamento da coima não é justificação suficiente para que se prescinda da culpa e da avaliação das concretas circunstâncias que devem dar a medida da sanção a aplicar, votei no sentido da inconstitucionalidade da norma.
Catarina Sarmento e Castro