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Processo n.º 865/03
3ª Secção Relatora: Conselheira Maria dos Prazeres Pizarro Beleza
Acordam, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:
1. A., interpôs recurso para o Tribunal de Trabalho de Lisboa da decisão (de fls. 533) do Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho (IDICT), Delegação de Lisboa, que lhe aplicou a coima de €
22.445.91, por infracção negligente às alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 16º do Decreto-Lei n.º 26/94, de 1 de Fevereiro, na redacção dada pelo artigo 1º da Lei n.º 7/95, de 29 de Março, considerada contra-ordenação grave de acordo com o n.º
2 do artigo 28º do mesmo Decreto-Lei n.º 26/94, na redacção resultante do artigo
25º da Lei n.º 118/99, de 11 de Agosto. Para a determinação da moldura da coima aplicável foi ainda relevante a qualificação da arguida como grande empresa, por aplicação do disposto no artigo 7º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 9º da Lei n.º 116/99, de 4 de Agosto. Por sentença do 5º Juízo do Tribunal de Trabalho de Lisboa de 12 de Novembro de
2002, constante de fls. 593 e seguintes, foi concedido parcial provimento ao recurso e aplicada à arguida a coima única de € 7.980,77. Ainda inconformada, a recorrente interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa. Este Tribunal, por acórdão de 29 de Outubro de 2003, de fls. 661 e seguintes, julgou improcedente o recurso, confirmando inteiramente a decisão recorrida. Para o que agora releva, afirmou-se no acórdão recorrido:
“(...) como bem se refere na sentença em apreço, no processo penal, subsidiariamente aplicável ao processo de contra-ordenação (...), nulidades são apenas o que como tal for qualificada pela lei, constituindo mera irregularidade a violação ou inobservância de disposições da lei processual não cominada na lei como nulidade (art. 118º n.ºs 1 e 2 do CPP). E nulidades insanáveis são apenas as previstas no art. 119º do CPP. Nesse elenco não consta a omissão de pronúncia sobre questões de que devesse conhecer.
(...) Embora a omissão de pronúncia constitua uma nulidade da sentença (art.
379º n.º 1 al. c) do CPP), também não há que tratar a questão nesse enquadramento, na medida em que, por ter havido impugnação judicial, nos termos do disposto no art. 62º n.º 1 do RGCO, aquele acto passou a ter o valor de acusação, perdendo por conseguinte o valor de decisão de algum modo equiparável
à sentença.
(...) Afigura-se-nos, efectivamente, que a omissão de pronúncia da autoridade administrativa sobre qualquer questão suscitada pelo arguido, atenta a equiparação da instrução contra-ordenacional ao inquérito processual penal, configurará insuficiência do inquérito, nulidade sanável tipificada no art.
120º, n.º 1, al. d), do CPP. Ora, para além de dever ser arguida até cinco dias após a notificação da decisão final da autoridade administrativa (equiparável à decisão que encerrou o inquérito) – cfr. art. 120º, n.º 3, al. c), o que no caso não ocorreu, sempre deverá considerar-se sanada nos termos do art. 121º, n.º 1, al. c), visto a arguida, ao impugnar judicialmente a decisão do delegado do IDICT, suscitando perante o tribunal as mesmas questões de direito que aquela entidade não conheceu, se ter prevalecido da faculdade a que o acto anulável se dirigia.
(...) Tal como se considerou na sentença recorrida, mostra-se suficientemente assegurado o direito de audiência e de defesa, não se corroborando, pois, a afirmação feita pela recorrente de que a interpretação do art. 22º da Lei n.º
116/99 adoptada tenha violado o n.º 10º do art. 32º da Constituição (...).
3. Invoca a recorrente que as normas do art. 16º, n.ºs 1 e 2, als. a) e b), do DL 26/94, de 1/2, cuja violação constitui o cerne da contra-ordenação que lhe é imputada, padecem de inconstitucionalidade formal, por na elaboração do diploma em questão não terem participado as organizações de trabalhadores, conforme estabelecido nos arts. 54º, n.º 5, al. d), e 56º, n.º 2, al. a), da Constituição. Mas também quanto a esta questão não tem a recorrente razão. Sem pôr em causa que o referido diploma constitua, para os efeitos daqueles preceitos constitucionais, legislação do trabalho, atenta a definição constante do n.º 1 do art. 2º da L. 16/79, de 26/5, na medida em que, ao estabelecer o regime de organização e funcionamento dos serviços de segurança, higiene e saúde no trabalho, previstos nos arts. 13º e 23º do DL411/91, de 14/11, visa inequivocamente regular direitos dos trabalhadores, maxime a concretização do direito constitucional à prestação de trabalho em condições de higiene, segurança e saúde (art. 59º, n.º 1, al. d) CRP), importa todavia salientar que os preceitos do mesmo aplicados nos autos são os resultantes da versão decorrente da L.7/95, de 29/3. Ora, como melhor se explicita no ponto 5 do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 368/2002, publicado no Diário da República, II Série de 25/10/2002, esta lei foi precedida da regular audição das comissões de trabalhadores e associações sindicais, determinada pela Comissão Parlamentar de Trabalho, Segurança Social e Família a propósito do pedido de ratificação n.º 115/VI referente ao dito DL
26/94, tendo tal audição sido alargada a todas as propostas de alteração a esse diploma e ao próprio DL 26/94 na sua integralidade (cfr. DAR, II-B Série, n.º
34, de 19/7/94, p. 165). Foi, assim, cumprido o disposto no art. 4º, n.º 1, al. a), da Lei n.º 16/79, de 26 de Maio. Comprovada deste modo tal audição ‘é irrelevante o facto de tal circunstância se não encontrar mencionada no intróito do mesmo diploma legal: a menção (ou a sua ausência) não significa mais do que uma presunção, elidível por prova em contrário, como no caso acontece’, como se refere no citado acórdão. do TC. Mais importa ainda ter em conta que o mesmo DL 26/94 foi parcialmente alterado pelo DL 109/2000, de 30/6, que mandou republicar e renumerar o DL 26/94, passando o anterior art. 16º a ter o n.º 19º. Na parte que nos interessa, a
única alteração introduzida consistiu na redução para 10 dias do prazo (que antes era de 20 dias) para a entidade patronal promover a realização do exame de saúde de admissão, nos casos em que a urgência da admissão não permitiu que ele fosse realizado antes do início da prestação de trabalho. Também este diploma foi submetido à discussão pública, designadamente para cumprimento dos arts. 54º, n.º 5, al. d), e 56º, n.º 2, al. a), da CRP e art. 3º da Lei n.º 16/79, cfr. separata do BTE, n.º 2, de 26/7/99. Assim ‘conjugando os processos legislativos que culminaram com a publicação da L. 7/95 e do DL 109/2000, as comissões de trabalhadores e as associações sindicais foram já suficientemente auscultadas sobre a manutenção das soluções acolhidas pelo legislador no DL 26/94, podendo ter-se por alcançado o
«desiderato substantivo» da norma constitucional consagradora do direito de participação’. São palavras do TC no acórdão citado, que fazemos nossas.
4. Pretende a recorrente que os limites da coima aplicável não excedam os previstos para as micro-empresas por a diferenciação imposta pelo art. 7º da L.
116/99 violar os princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade, sendo pois, em seu entender, materialmente inconstitucional. Mas também neste aspecto não podemos conceder-lhe qualquer razão. Independentemente da ponderação da condição económica do agente a efectuar pelo decisor no momento da determinação concreta da medida da coima (partindo da moldura abstracta prevista na lei), por exigência do disposto no art. 18º do RGCO, não nos parece que contrarie qualquer princípio constitucional, designadamente os da igualdade e da proporcionalidade, o facto de a lei, também para a determinação da moldura punitiva aplicável a cada infracção contra-ordenacional, mandar atender à dimensão económica da empresa, determinada a partir do número de trabalhadores que emprega e do volume de negócios que movimenta.”
2. Novamente inconformada, a recorrente interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, pretendendo que “ 3. (...) seja apreciada a constitucionalidade das seguintes normas, por violação das normas e princípios constitucionais em seguida discriminados: a) as normas das als. a) e b) do n.º 2 e do n.º 1 do art. 16º do Decreto-Lei n.º 26/94, na versão anterior ao Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de Junho, são formalmente inconstitucionais, por ter faltado quanto a elas a participação das organizações de trabalhadores, nos termos prescritos na al. d) do n.º 5 do art. 54º e na al. a) do n.º 2 do art. 56º da Constituição da República Portuguesa. b) as normas constantes dos arts. 7º e 9º da Lei n.º 116/99 são materialmente inconstitucionais, por violação dos princípios constitucionais da igualdade e proporcionalidade, uma vez que não há uma efectiva discriminação dos infractores para os igualar no plano de facto, pelo que os limites da coima aplicável à recorrente não deveriam ter excedido aqueles que a lei estatui para as micro-empresas, violando-se assim o art. 13º da Constituição da República Portuguesa.
(...) c) a norma constante do art. 22º do Decreto-Lei n.º 116/99, de
4 de Agosto, se interpretada (a) no sentido de não estar envolvido qualquer direito de pronúncia da administração no direito de resposta do arguido, aí previsto, ou (b) no sentido de que não ocorre nulidade quando essa omissão não se verifique, ou ainda (c) no sentido de que o direito de resposta se limita à matéria de facto, e que só nesse âmbito há direito de pronúncia, constituindo assim inconstitucionalidade por violação do art. 32º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa.”
3. Notificadas para o efeito, as partes apresentaram as respectivas alegações, que a recorrente concluiu da seguinte forma:
“1. As normas das als. a) e b), do n.º 2 do art. 16º do Decreto-Lei n.º 26/94, são formalmente inconstitucionais por violação da al. d) do n.º 5 do art. 54º e da al. a) do n.º 2 do art. 56º, ambos da Constituição da República Portuguesa.
2. Trata-se de regulamentação de actividades de segurança, saúde e higiene no trabalho, que versa sobre o estatuto jurídico dos trabalhadores, constituindo assim legislação do trabalho, e portanto a sua elaboração encontra-se sujeita à participação das estruturas representativas dos trabalhadores.
3. A Lei n.º 7/95, de 29 de Março, procedeu a alterações no Decreto-Lei n.º 26/94, tendo na sua elaboração participado as estruturas representativas dos trabalhadores.
4. A participação destas estruturas na elaboração das normas laborais em causa limitou-se às normas que foram alteradas pela Lei n.º 7/95, não se estendendo a todas as normas do Decreto-Lei n.º 26/94, pelo que apenas as normas alteradas poderão ser consideradas formalmente constitucionais.
5. As normas das als. a) e b) do n.º 2 do art. 16º do Decreto-Lei n.º 26794, não foram alteradas e muito menos sujeitas a participação das estruturas representativas dos trabalhadores na sua elaboração ou alteração.
6. Pelo que as normas das als. a) e b) do n.º 2 do art. 16º do Decreto-Lei n.º 26/94 são formalmente inconstitucionais, pois não foram cumpridos os requisitos procedimentais da sua elaboração.
7. As normas dos arts. 7º e 9º do Decreto-Lei n.º 116/99 são materialmente inconstitucionais, por violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade previstos no art. 13º da CRP.
8. Com os arts. 7º e 9º do Decreto-Lei n.º 116/99 é feita uma dupla valoração da condição económica, visto quer a mesma é equacionada para efeitos de determinação da coima, nos termos do n.º 2 do art. 18º do Decreto-Lei n.º
433/82, por remissão do n.º 1 do art. 12º da Lei n.º 116/99.
9. Para que se justifique a discriminação operada pelos art.s 7º e
9º do Decreto-Lei n.º 116/99 e portanto se atinja uma igualdade material deverão ser respeitados os critérios.
10. Nomeadamente a distinção das situações deverá ser objectiva, não poderá ser fundamentada em nenhum dos motivos do n.º 2 do art. 13º da CRP, o fim a prosseguir deverá ser legítimo, e as medidas tomadas deverão ser necessárias, adequadas e proporcionadas à satisfação de tal fim.
11. Nenhum destes critérios, com a exclusão da legitimidade do fim, são cumpridos com aplicação do sistema de determinação da medida da coima plasmado nos arts. 7º e 9º do Decreto-Lei n.º 116/99.
12. Ora, encontram-se portanto os arts. 7º e 9º do Decreto-Lei n.º
116/99 feridos de inconstitucionalidade material, por violação dos princípios da igualdade, quer formal, quer material, e da proporcionalidade.”
Quanto ao Ministério Público, formulou as seguintes conclusões:
“1 – A inconstitucionalidade formal originária do Decreto-Lei n.º 26/94 está – conforme entendimento do Plenário deste Tribunal Constitucional – suprida em consequência das sucessivas alterações legislativas, que asseguraram a participação das associações de trabalhadores na elaboração da ‘legislação do trabalho’, aí consubstanciada.
2 – Não viola os princípios da igualdade e da proporcionalidade a diferenciação dos montantes das coimas aplicáveis, consoante a dimensão e o relevo das empresas a que sejam imputados os ilícitos em causa.
3 – Termos em que deverá improceder o presente recurso.”
4. Cabe começar por determinar se estão reunidas as condições para que o Tribunal Constitucional conheça do objecto do recurso.
Com efeito, e em primeiro lugar, a recorrente abandonou, nas alegações que apresentou neste Tribunal, a questão que, no requerimento de interposição de recurso, colocou relativamente ao artigo 22º da Lei n.º 116/99, de 4 de Agosto, assim restringindo o respectivo objecto (artigos 684º, n.º 3, e
690º do Código de Processo Civil e 69º da Lei n.º 28/82). Em segundo lugar, a recorrente, no mesmo requerimento de interposição de recurso, diz pretender a apreciação da inconstitucionalidade das “normas das alíneas a) e b) do n.º 2 e do n.º 1 do art. 16º do Decreto-Lei n.º 26/94, na versão anterior ao Decreto-Lei n.º 109/2000, de 30 de Junho”. Todavia, nas alegações, limita o pedido de que seja “declarada a inconstitucionalidade” às
“normas das alíneas a) e b), do n.º 2” do mesmo artigo 16º (cfr. p. 690 e conclusão 1.), em coerência com a argumentação que apresenta para fundar a alegada inconstitucionalidade. Assim, considera-se igualmente excluído do objecto do recurso o n.º 1 do artigo
16º do Decreto-Lei n.º 26/94. Finalmente, e em terceiro lugar, não é líquido que o acórdão recorrido tenha considerado aplicável ao caso dos autos a versão que a Lei n.º 7/95 veio dar ao Decreto-Lei n.º 26/94, e que não tenha tomado em consideração as alterações resultantes do Decreto-Lei n.º 109/2000. Seja como for, o Tribunal Constitucional vai conhecer da questão que a recorrente coloca relativamente às referidas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo
16º do Decreto-Lei n.º 26/94, normas essas que, juntamente com as normas constantes dos artigos 7º e 9º, na dimensão em que foram impugnadas, constituem o objecto do recurso que vai ser apreciado.
5. Era o seguinte o texto original do n.º 2 do artigo 16º do Decreto-Lei n.º 26/94, na parte relevante:
Artigo 16º
(Exames médicos)
(...)
2. Sem prejuízo do disposto em legislação especial, devem ser realizados os seguintes exames médicos: a) Exame de admissão, antes do início da prestação de trabalho ou, quando a urgência da admissão o justificar, nos 20 dias seguintes; b) Exames periódicos, anuais para os menores de 18 anos e para os maiores de 50 anos e de dois em dois anos para os restantes trabalhadores;
(...)
A Lei n.º 7/95 deu a este preceito a seguinte redacção:
Artigo 16º
(Exames de saúde)
(...)
2. Sem prejuízo do disposto em legislação especial devem ser realizados os seguintes exames de saúde: a) ... b) ...
(...)
Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 109/2000 alterou-o desta forma:
Artigo 16º
(Exames de saúde)
(...)
2. (...) a) Exames de admissão, antes do início da prestação de trabalho ou, quando a urgência da admissão o justificar, nos 10 dias seguintes; b) ... c) ...
(...)
No Acórdão n.º 368/2002 (Diário da República, II série, de 25 de Outubro de
2002) referido, quer no acórdão recorrido, quer nas alegações das partes, o Tribunal Constitucional procedeu à apreciação da questão que a recorrente coloca neste recurso relativamente a estes preceitos. Entendeu-se, então, que as normas então impugnadas – entre as quais se encontravam as que agora estão em causa – “se integram no conceito constitucional de legislação do trabalho”; e considerou-se, depois, em termos para os quais se remete, que “não pode, contudo, entender-se que a Lei n.º 7/95 não tenha sido precedida de regular audição das comissões de trabalhadores e das associações sindicais, pressuposto de que [tal como no caso presente] parte o requerente na alegação de inconstitucionalidade”. Refere o citado acórdão, seguidamente, que
“(...) tal audição, determinada pela comissão especializada (cfr. Relatório... [refere-se ao relatório da Comissão de Trabalho, Segurança Social e Família], Diário da Assembleia da República, II Série-B, nº 34, de 19 de Julho de 1994, pág. 165), foi cumprida através da publicação (cfr. (...) Separata nº
23/VI do Diário da Assembleia da República, de 12 de Agosto de 1994) do pedido de ratificação nº 115/VI, referente ao Decreto-Lei nº 26/94, de todas as propostas de alteração a esse diploma, bem como do próprio Decreto-Lei nº 26/94, na sua integralidade, tudo isto introduzido por um anúncio do seguinte teor:
ÀS COMISSÕES DE TRABALHADORES E SINDICATOS
Nos termos e para os efeitos dos artigos 54º, nº 5, alínea d), e 56º nº 2, alínea a) da Constituição, do artigo 145º do Regimento da Assembleia da República e dos artigos 3º, 4º, 5º e 6º da Lei nº 16/79, de 26 de Maio
(participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho), avisam-se todas as comissões de trabalhadores e sindicatos de que se encontram para apreciação, no prazo abaixo indicado, as propostas seguintes:
Propostas de alteração apresentadas pelo PSD, PS e PCP ao Decreto-Lei nº 26/94, de 1 de Fevereiro (estabelece o regime de organização e funcionamento das actividades de segurança, higiene e saúde no trabalho),
“ratificação nº 115/VI, da iniciativa do PS”, de 12 de Agosto a 13 de Setembro de 1994.
As sugestões e pareceres deverão ser enviados até à data limite acima indicada, em carta dirigida à Comissão Parlamentar de Trabalho, Segurança Social e Família, Assembleia da República, Palácio de S. Bento, 1296 Lisboa Codex. Dentro do mesmo prazo, os sindicatos e as comissões de trabalhadores poderão solicitar audiências à Comissão Parlamentar de Trabalho, Segurança Social e Família, devendo fazê-lo por escrito, com indicação do assunto e fundamento do pedido. A COMISSÃO PARLAMENTAR DE TRABALHO, SEGURANÇA SOCIAL E FAMILIA”.
E concluiu que “Estando, deste modo, comprovada a participação das organizações representativas dos trabalhadores na elaboração da Lei nº 7/95, é irrelevante o facto de tal circunstância se não encontrar mencionada no intróito do mesmo diploma legal: a menção (ou a sua ausência) não significa mais do que uma presunção, ilidível por prova em contrário, como no caso acontece. Ficando, assim, afastada a inconstitucionalidade formal das normas impugnadas que vieram a ser alteradas pela Lei nº 7/95 – as que constam dos artigos 16º nºs
1, 2 (corpo), 3 e 6, 1º nº 3 e 18º nº 1 – vejamos o que se passa com aquelas que se mantiveram incólumes. Ora, desde logo, o facto de a sujeição a discussão pública das propostas de alteração do Decreto-Lei nº 26/94, no quadro do processo de “ratificação” de que foi objecto, ter sido efectuada através da publicação não só daquelas referidas propostas, mas também do próprio decreto-lei em causa, na sua integralidade, justifica que se pergunte se, a partir da publicação da Lei nº 7/95, ainda fazia sentido questionar a inconstitucionalidade formal das normas do diploma legislativo governamental, apesar de o convite à participação das organizações representativas dos trabalhadores se limitar expressamente a referir as
“propostas de alteração” ao diploma, e não este, na sua versão originária. Decisivo, porém, para afastar o aludido vício de inconstitucionalidade, ou, com maior rigor, a sua invocabilidade actual, é o que ocorreu no âmbito do processo legislativo que culminou com a publicação do Decreto-Lei nº 109/2000, de 30 de Junho. Com efeito, este diploma legal foi submetido à discussão pública, designadamente para cumprimento do dever de audição das comissões de trabalhadores e das associações sindicais, através da Separata do Boletim do Trabalho e Emprego nº
2, de 26 de Julho de 1999. No artigo 5º desse decreto-lei, como já constava do projecto submetido à apreciação pública, dispõe-se que o texto do Decreto-Lei nº 26/94 seria republicado em anexo com as alterações decorrentes da Lei nº 7/95 e do novo diploma. Não tendo sido publicado na referida Separata o texto integral do Decreto-Lei nº
26/94, certo é que a referência expressa à sua republicação integral abria a possibilidade de as organizações representativas dos trabalhadores se pronunciarem sobre ele, sugerindo as alterações que entendessem convenientes. Por outras palavras: chamadas a manifestar a sua opinião a propósito das alterações a introduzir no diploma em causa, cuja permanência em geral se reafirmava, as comissões de trabalhadores e as associações sindicais tiveram a oportunidade de propor a sua reformulação em termos diversos, inclusivamente no que se refere às suas opções fundamentais. Assim, destinando-se a participação das organizações representativas dos trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho a assegurar que estas possam “influenciar os juízos políticos” e a “decisão jurídica” do legislador
(cfr. Acórdão nº 64/91, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 18º vol., pág.
81), dúvidas não existem que, conjugando os processos legislativos que culminaram com a publicação da Lei nº 7/95 e do Decreto-Lei nº 109/2000, as comissões de trabalhadores e as associações sindicais foram já suficientemente auscultadas sobre a manutenção das soluções acolhidas pelo legislador no Decreto-Lei nº 26/94, podendo ter-se por alcançado o “desiderato substantivo” da norma constitucional consagradora do direito de participação.
Há-de, pois, entender-se que, pelo menos a partir da publicação do Decreto-Lei nº 109/2000, já não é relevante a eventual inconstitucionalidade formal originária das normas impugnadas, pelo que ela não pode já ser invocada.
Subsistiria, contudo, a questão da inconstitucionalidade formal das mesmas normas anteriormente à publicação da Lei nº 7/95, ou do Decreto-Lei nº
109/2000.
Só que, uma vez mais, sendo elas atinentes a um número certamente muito elevado de situações não controvertidas que poderiam vir a ser repostas em causa na eventualidade de uma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, certamente o Tribunal viria a limitar os efeitos dessa declaração por razões de segurança jurídica, tanto mais que, para eventuais casos controvertidos, sempre subsistiriam os meios jurisdicionais e a correspondente fiscalização concreta da constitucionalidade.
Consequentemente, não se toma conhecimento dessa questão, por manifesta inutilidade.”
Ora a recorrente invoca a parte do acórdão em que se considera decisivo o processo que conduziu à aprovação do Decreto-Lei n.º 109/2000 para sustentar a inconstitucionalidade formal das alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo
16º do Decreto-Lei n.º 26/94, que não foram alteradas pela Lei n.º 7/95.
Considera-se, todavia, que as razões que o citado acórdão invoca relativas ao processo legislativo prévio à aprovação da Lei n.º 7/95 são suficientes para afastar a possibilidade de invocar a falta de audição que terá afectado a versão originária do Decreto-Lei n.º 26/94. Em particular, no que respeita às duas alíneas agora em causa, note-se que (cfr. proposta de alteração apresentada pelo PS, a p. 168 do já citado Diário da Assembleia da República, II-B, de 19 de Julho de 1994) foi expressamente colocado “à discussão pública”, como se diz no Relatório cit., a manutenção do texto originário respectivo.
Não é, assim, possível sustentar que, após a aprovação da Lei n.º
7/95, se manteve a inconstitucionalidade formal destas normas “por violação da alínea d) do n.º 5 do artigo 54º e da alínea a) do n.º 2 do artigo 56º, ambos da Constituição da República Portuguesa”, inconstitucionalidade apontada pela recorrente.
6. Quanto aos artigos 7º e 9º do Decreto-Lei n.º 116/99, de 4 de Agosto (Regime Geral das Contra-Ordenações Laborais), é o seguinte o seu texto:
“Artigo 7º
(Valores das coimas)
1 – A cada escalão de gravidade das infracções laborais corresponde uma coima variável em função da dimensão da empresa e do grau de culpa, salvo o disposto no artigo seguinte.
2 – Às infracções leves correspondem as seguintes coimas: a) Se praticadas por micro, pequena ou média empresas, de €99,76 a €349,16 em caso de negligência e de €174,58 a €623,50 em caso de dolo; b) Se praticadas por grande empresa, de €174,58 a €623,50 em caso de negligência e de €324,22 a €1147,24 em caso de dolo.
3 – Às infracções graves correspondem as seguintes coimas: a) Se praticadas por microempresa, de €399,04 a €997,60 em caso de negligência e de €798,08 a €1995,19 em caso de dolo; b) Se praticadas por pequena empresa, de €498,80 a €1371,69 em caso de negligência e de €1097,36 a €2992,79 em caso de dolo; c) Se praticadas por média empresa, de €648,44 a €1795,67 em caso de negligência e de €1646,03 a €4638,82 em caso de dolo; d) Se praticadas por grande empresa, de €1122,30 a €3990,38 em caso de negligência e de €2070,01 a €7232,57 em caso de dolo.
4 – Às infracções muito graves correspondem as seguintes coimas: a) Se praticadas por microempresa, de €1496,39 a €3740,98 em caso de negligência e de €292,79 a €7481,97 em caso de dolo; b) Se praticadas por pequena empresa, de €2493,99 a €6733,77 em caso de negligência e de €5486,78 a €14936,94 em caso de dolo; c) Se praticadas por média empresa, de €4140,02 a €11771,63 em caso de negligência e de €10474,76 a €29927,87 em caso de dolo; d) Se praticadas por grande empresa, de €6983,17 a €24441,10 em caso de negligência e de €12819,11 a €44891,81 em caso de dolo.
Artigo 9º
(Dimensão da empresa)
1 – Para efeitos do previsto no artigo 7º, considera-se: a) Microempresa a que empregar menos de 5 trabalhadores e tiver um volume de negócios inferior a e498.797,90; b) Pequena empresa a que empregar menos de 5 trabalhadores e tiver um volume de negócios igual ou superior a €498.797,90 e inferior a €2.493.989,49 ou empregrar até 49 trabalhadores e tiver um volume de negócios inferior a
€2.493.989,49; c) Média empresa a que empregar menos de 50 trabalhadores e tiver um volume de negócios igual ou superior a €2.493.989,49 e inferior a €9.975.957,94 ou empregar entre 50 e 199 trabalhadores e tiver um volume de negócios inferior a
€9.975.957,94; d) Grande empresa a que tiver um volume de negócios igual ou superior a
€9.493.989,49 ou empregar 200 ou mais trabalhadores.
2 – Para efeitos do número anterior, o número de trabalhadores é reportado ao mês de Outubro do ano civil anterior, constante do quadro de pessoal, e o volume de negócios é o verificado no ano civil anterior.
3 – Se a empresa não tiver actividade no ano anterior, considerar-se-á o número de trabalhadores e o volume de negócios do ano mais recente.
4 – No ano do início da actividade, considerar-se-á a dimensão da empresa apenas com base no número de trabalhadores existente à data da prática da infracção.
5 – Sempre que a entidade patronal não indique o volume de negócios, é aplicável o regime correspondente à grande empresa.”
A questão de constitucionalidade objecto dos presentes autos, tal como a própria recorrente a formula, consiste em saber se as normas impugnadas efectuam “uma dupla valoração da condição económica, visto que a mesma é equacionada para efeitos de determinação da coima, nos termos do n.º 2 do artigo
18º do Decreto-Lei n.º 433/82, por remissão do n.º 1 do artigo 12º do Decreto-Lei n.º 116/99” e estabelecem “um tratamento desigual das consideradas pequenas, médias e grandes empresas, relativamente às microempresas”, dessa forma violando os princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade. Não procede, porém, a acusação de inconstitucionalidade. Antes de mais, cumpre observar que a recorrente sustenta que as normas impugnadas efectuam uma “dupla valoração da condição económica”, uma vez que esta já era considerada para efeitos de determinação da medida da coima, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 433/82, por remissão do n.º 1 do artigo 12º do Decreto-Lei n.º 116/99, e é também relevante para a definição da moldura da coima a aplicar. Simplesmente, a verdade é, desde logo, que a recorrente não demonstra que os conceitos de “situação económica do agente” e de “benefício económico que este retirou da prática da contra-ordenação”, utilizados no artigo 18º do Decreto-Lei n.º 433/82, sejam idênticos ao conceito de “dimensão da empresa” utilizado nas normas impugnadas, ou desempenhem sequer função equivalente à deste último. Ora, só nesse caso faria sentido falar numa “dupla valoração da condição económica”. Parece, no entanto, evidente que aquelas identidade ou equivalência de funções não se verificam. Aliás, é a própria recorrente que o demonstra, quando afirma, nas suas alegações, que “o volume de negócios de uma empresa pode até ser bastante elevado, mas, simultaneamente, os custos e as despesas da mesma podem mesmo ultrapassar as receitas que a empresa aufere”. Por outras palavras, a “dimensão da empresa” pode ser “grande”, para efeitos da norma impugnada, e a sua “situação económica”, para efeitos do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 433/82, ser má. Do mesmo modo, o conceito de “benefício económico” nada tem a ver com a “dimensão da empresa”, pois através dele não se estabelece um critério objectivo de definição da empresa para um determinado efeito jurídico, mas apenas se pretende anular um proveito, ilicitamente obtido, pelo agente, independentemente de tais critérios. Para assim que a ideia de
“dupla valoração da condição económica” introduzida pela recorrente não tem consistência. Como se escreveu, por exemplo, no Acórdão n.º 319/2000 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 47º, p. 497 e segs.), «O Tribunal Constitucional teve já a oportunidade de se pronunciar diversas vezes sobre as exigências do princípio constitucional da igualdade, que, no fundo, se reconduz à proibição do arbítrio, proibição essa que, naturalmente, não anula a liberdade de conformação do legislador onde ela a não infrinja. Assim, por exemplo, no Acórdão nº 563/96 atrás citado, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 33º, pág. 47 e segs., foram assim descritas:
“1.1.- O princípio da igualdade do cidadão perante a lei é acolhido pelo artigo 13º da Constituição da República que, no seu nº 1, dispõe, genericamente, terem todos os cidadãos a mesma dignidade social, sendo iguais perante a lei, especificando o nº 2, por sua vez, que “ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social”.
Princípio estruturante do Estado de Direito democrático e do sistema constitucional global (cfr., neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 125) o princípio da igualdade vincula directamente os poderes públicos, tenham eles competência legislativa, administrativa ou jurisdicional (cfr. Ob. Cit., pág. 129) o que resulta, por um lado, da sua consagração como direito fundamental dos cidadãos e, por outro lado, da 'atribuição aos preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias de uma força jurídica própria, traduzida na sua aplicabilidade directa, sem necessidade de qualquer lei regulamentadora, e da sua vinculatividade imediata para todas as entidades públicas, tenham elas competência legislativa, administrativa ou jurisdicional (artigo 18º, nº 1, da Constituição)”(cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 186/90, publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Setembro de 1990).
Muito trabalhado, jurisprudencial e doutrinariamente, o princípio postula que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual para as situações de facto desiguais (proibindo, inversamente, o tratamento desigual de situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais) - cfr., entre tantos outros, e além do já citado Acórdão nº 186/90, os Acórdãos nºs. 39/88, 187/90, 188/90, 330/93, 381/93,
516/93 e 335/94, publicados no referido jornal oficial, I Série, de 3 de Março de 1988, e II Série, de 12 de Setembro de 1990, 30 de Julho de 1993, 6 de Outubro do mesmo ano, e 19 de Janeiro e 30 de Agosto de 1994, respectivamente.
1.2.- O princípio não impede que, tendo em conta a liberdade de conformação do legislador, se possam (se devam) estabelecer diferenciações de tratamento, “razoável, racional e objectivamente fundadas”, sob pena de, assim não sucedendo, “estar o legislador a incorrer em arbítrio, por preterição do acatamento de soluções objectivamente justificadas por valores constitucionalmente relevantes”, no ponderar do citado Acórdão nº 335/94. Ponto
é que haja fundamento material suficiente que neutralize o arbítrio e afaste a discriminação infundada (o que importa é que não se discrimine para discriminar, diz-nos J.C. Vieira de Andrade – Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1987, pág. 299).
Perfila-se, deste modo, o princípio da igualdade como
“princípio negativo de controlo” ao limite externo de conformação da iniciativa do legislador – cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. Cit., pág. 127 e, por exemplo, os Acórdãos nºs. 157/88, publicado no Diário da República, I Série, de
26 de Julho de 1988, e os já citados nºs. 330/93 e 335/94 – sem que lhe retire, no entanto, a plasticidade necessária para, em confronto com dois (ou mais) grupos de destinatários da norma, avalizar diferenças justificativas de tratamento jurídico diverso, na comparação das concretas situações fácticas e jurídicas postadas face a um determinado referencial (“tertium comparationis”).
A diferença pode, na verdade, justificar o tratamento desigual, eliminado o arbítrio (cfr., a este propósito, Gomes Canotilho, in – Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124, pág. 327; Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, pág. 425; acórdão nº 330/93).
Ora, o princípio da igualdade não funciona apenas na vertente formal e redutora da igualdade perante a lei; implica, do mesmo passo, a aplicação igual de direito igual (cfr. Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, pág. 381; Alves Correia, ob. cIt., pág. 402) o que pressupõe averiguação e valoração casuísticas da 'diferença'” de modo a que recebam tratamento semelhante os que se encontrem em situações semelhantes e diferenciado os que se achem em situações legitimadoras da diferenciação.
O nº 2 do artigo 13º da Constituição da República enumera uma série de factores que não justificam tratamento discriminatório e assim actuam como que presuntivamente – presunção de diferenciação normativa envolvendo violação do princípio da igualdade – mas que são enunciados a título meramente exemplicativo: cfr., v.g., os acórdãos nºs. 203/86 e 191/88, publicados no Diário da República, II Série, de 26 de Agosto de 1986, e, I Série, de 6 de Outubro de 1988, respectivamente, na esteira do parecer nº 1/86, da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol., 1º, pág. 5 e segs., maxime pág. 11. A intenção discriminatória em situações como a presente, não expressamente aludida naquele catálogo, não opera, porém, automaticamente, tornando-se necessário integrar a aferição jurídico-constitucional da diferença nos parâmetros finalístico, de razoabilidade e de adequação pressupostos pelo princípio da igualdade.
Importa, a esta luz, decidir se a normação em causa é materialmente fundada ou, pelo contrário, se mostra inadequada, desproporcionada e, no fim de contas, arbitrária».
No caso dos autos, as situações que devem ser comparadas, à luz do princípio constitucional da igualdade, é o do incumprimento da obrigação de promover a realização de exames de saúde aos trabalhadores por parte de empresas de diferentes dimensões – e não, naturalmente, o do benefício que resulta para os trabalhadores da realização dos exames de saúde.
Colocada a questão nestes termos, não parece que se possa razoavelmente invocar um tratamento desigual arbitrário entre as empresas de diferentes dimensões, definidas de acordo com os critérios constantes das normas impugnadas, por se fazer variar em função dessa dimensão o montante das coimas aplicáveis como consequência do incumprimento da mencionada obrigação.
Muito diferentemente, e como se refere no acórdão recorrido, tal diferenciação visa, justamente, aproximar o efeito sancionatório da coima aplicável em relação a empresas de diferente dimensão e, por essa via, garantir, na prática, a igualdade entre elas. Não se mostra, assim, violado o n.º 2 do artigo 13º da Constituição, nomeadamente quando proíbe a discriminação em função da “situação ecomómica”.
Para além disso, não é excessivo nem inadequado – desproporcionado, portanto – que o legislador considere mais grave o incumprimento das obrigações em jogo por empresas de diferentes dimensões, definidas de acordo com os critérios constantes das normas impugnadas, fazendo variar a moldura das coimas aplicáveis em resultado do incumprimento da mencionada obrigação. A diferenciação das empresas, quanto aos montantes das coimas, com base na respectiva dimensão, definida a partir de critérios objectivos respeitantes ao número de trabalhadores e ao volume de negócios, é uma solução que se afigura razoável, na medida em que quanto maior for a dimensão da empresa, maior terá de ser, em princípio, o investimento por ela efectuado na área de recursos humanos.
Dir-se-á que isso pode acontecer quando esteja em causa a definição da dimensão da empresa de acordo com o critério do número de trabalhadores, mas já não necessariamente quanto àquela definição de acordo com o critério do volume de negócios. Mas é precisamente por essa razão que a lei combina os dois critérios da definição da dimensão da empresa, sendo certo que, em qualquer caso, sempre seria insustentável que uma empresa com um grande volume de negócios, mas um reduzido número de trabalhadores, procurasse prevalecer-se deste último facto para pôr em causa a obrigação legal de realizar exames de saúde aos seus trabalhadores. Não pode assim falar-se de arbítrio no tratamento das empresas de diferentes dimensões quanto aos montantes da coimas, mas apenas de tratamento diferenciado fundado em critérios objectivos de definição daquelas dimensões.
Também não procede, assim a alegada violação do princípio da proporcionalidade.
Assim, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando-se a o acórdão recorrido no que respeita à questão de constitucionalidade.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 18 ucs.
Lisboa, 2 de Junho de 2004 Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Vítor Gomes Gil Galvão Bravo Serra Luís Nunes de Almeida