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Processo n.º 567/03
2ª Secção Relator – Cons. Paulo Mota Pinto
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1.Em 29 de Junho de 1998, o Ministério Público, em representação do Estado
(Ministério do Ambiente/Direcção Regional do Ambiente Norte), intentou no Tribunal Judicial de Viana do Castelo uma acção declarativa de condenação, em processo sumário, contra A. e mulher, B., para ver reconhecido por estes que o prédio urbano por eles adquirido por escritura pública em 11 de Agosto de 1981, e inscrito nos registos matriciais em 8 de Junho de 1971, está situado “a menos de 30 e até de 20 metros” da margem direita do Rio ----, e que, por isso, “nos termos do art. 5º do Decreto-Lei n.º 468/71, integra ou faz parte do domínio público do Autor”. Pedia a condenação dos réus “a restituir o mesmo ao Estado Português, livre de qualquer construção” e “o cancelamento de qualquer inscrição existente na conservatória competente e na matriz a favor de quem quer que seja”. Contestaram os réus, alegando ter existido no local, no século XVIII, um moinho integrado em propriedade privada, que, em 1920, deu lugar a uma oficina de marcenaria após arrematação do terreno à Junta de Freguesia de Serreleis, em 5 de Setembro desse ano, após afixação dos respectivos editais. A Junta de Freguesia de Serreleis, chamada a intervir como parte principal, ao abrigo do disposto no artigo 325º do Código de Processo Civil, aceitou o chamamento como intervenção acessória e corroborou a venda efectuada em 5 de Setembro de 1920, juntando o seu Livro de Actas de 1914 a 1928 e reafirmando que tal terreno integrava o seu domínio privado e que estava legitimada para o alienar. Invocaram também os réus que os documentos anteriores a 1938 foram destruídos no incêndio que atingiu a Repartição de Finanças e o Tribunal Judicial de Viana do Castelo – situação prevista no n.º 3 do artigo 8º do Decreto-Lei n.º 468/71, de
5 de Novembro –, e que se o terreno não dista hoje mais de 50 metros das águas do Rio ------, tal se deve à “sucessiva e exaustiva actividade de extracção de areias em todo o Rio ------- e no local em questão”. Após alteração da causa de pedir, a que os réus responderam suscitando a inconstitucionalidade da “interpretação segundo a qual os Réus terão de fazer prova que os terrenos situados a menos de 50 metros eram, por título legítimo, objecto de propriedade particular antes de 31 de Dezembro de 1864”, foi proferida sentença, em 26 de Setembro de 2002, pelo 3º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Viana do Castelo, na qual a acção foi julgada procedente, tendo os réus sido condenados a reconhecer que o prédio descrito nos autos estava
“situado em faixa de terreno que integra e faz parte do domínio público do Estado”, a “restituir o referido prédio ao Estado” e a “cancelar a inscrição a favor dos réus existente na Conservatória do Registo Predial de Viana do Castelo”, tendo considerado que o n.º 2 do artigo 3º, conjugado com o artigo 8º do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, de que resultava o dito ónus da prova incidente sobre os réus, não eram inconstitucionais.
2.Recorreram os réus para o Tribunal da Relação de Guimarães mantendo a invocação da inconstitucionalidade da “interpretação segundo a qual os Réus terão de fazer prova que os terrenos situados a menos de 50 metros – por se encontrarem sujeitos à jurisdição das autoridades marítimas e portuárias – eram, por título legítimo, objecto de propriedade particular antes de 31 de Dezembro de 1864”. Por acórdão de 14 de Maio de 2003, a conferência da Secção Cível daquele Tribunal considerou não inconstitucional “o disposto no n.º 2 do artigo 3º, conjugado com o artigo 8º, todos do Decreto-Lei n.º 468/71”, mas considerou inconstitucional, por violação do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 62º da Constituição, “a interpretação das disposições conjugadas dos arts. 3º, n.º 2 e
5, ambos do Decreto-Lei n.º 468/71, feita pelo Sr. Juiz ‘a quo’, no sentido de que, por via dessas disposições legais, a dominialidade do terreno em causa passou automaticamente para o Estado”, considerando improcedente, consequentemente, os pedidos do autor e absolvendo os réus de tais pedidos.
3.Cumprindo o disposto na primeira parte do n.º 3 do artigo 72º da Lei do Tribunal Constitucional, o Ministério Público veio interpor recurso de constitucionalidade para ver apreciada a conformidade com a Constituição das normas do “Art. 3º, n.º 2 e 5 ambos do DL n.º 468/71, de 5 de Novembro”, naquela referida interpretação. Alegando neste Tribunal, concluiu assim o Ministério Público:
“1º - Fundando-se o presente recurso na alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82, o seu objecto circunscreve-se à apreciação da constitucionalidade da norma cuja aplicação foi recusada na decisão recorrida e consta do requerimento de interposição de recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional.
2º - Não cabendo, deste modo, no âmbito do presente recurso a apreciação da constitucionalidade da norma constante do artigo 8º do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, na óptica da repartição do ónus da prova entre Estado e particular acerca dos factos invocados como impeditivos da dominialidade de certo terreno, integrado nas ‘margens’ de um curso de água navegável ou flutuável.
3º - Seria efectivamente inconstitucional, por colidente com a garantia constitucional da propriedade, a interpretação normativa dos preceitos cuja aplicação foi recusada pelo acórdão recorrido (artigos 3º, n.º 2, e 5º do Decreto-Lei n.º 468/71) que conduzisse a uma aquisição automática e ‘ex lege’ dos terrenos situados nas margens das referidas correntes de água, sem se conceder aos precedentes titulares do direito de propriedade o pagamento de
‘justa indemnização’ ”. Por sua vez, as alegações dos recorridos remetiam para a fundamentação do acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães. Cumpre apreciar e decidir, começando por delimitar o objecto do recurso. II. Fundamentos
4.Muito embora tenha sido suscitada durante o processo a inconstitucionalidade também do disposto no artigo 8º do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, não há que cuidar agora da apreciação de tal norma, mesmo tendo o tribunal recorrido proferido expressamente um juízo sobre a sua conformidade constitucional. Na verdade, a parte que suscitou tal questão de inconstitucionalidade é agora a recorrida (os réus na acção), e o presente recurso de constitucionalidade não tem a ver com uma norma aplicada na decisão – não é um recurso ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro – mas sim com uma norma cuja aplicação nela foi recusada – é um recurso ao abrigo da alínea a) do n.º 1 desse preceito. Como refere o Ministério Público no Tribunal Constitucional, “a dissidência entre a 1ª instância e a Relação assentou primacialmente na interpretação e aplicação das regras acerca do ónus de prova, incidente sobre os factos a provar pelas partes com vista a fazer reconhecer em juízo a propriedade sobre parcelas das margens das águas flutuáveis ou navegáveis dos rios”, mas sobre tal dissídio não tem este Tribunal de se pronunciar, por lhe não caber arbitrar questões de aplicação do direito infra-constitucional (cfr., v.g., Acórdãos n.ºs. 21/87,
339/87 e 279/92, publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, de 31 de Março e 19 de Setembro de 1987, e de 23 de Novembro de 1992). Na verdade, o Tribunal da Relação de Guimarães, para poder concluir que o terreno em questão não integrava o domínio público hídrico do Estado, teve de afirmar que
“a interpretação das disposições conjugadas dos art.ºs 3º, n.º 2 e 5, ambos do Decreto-Lei n.º 468/71, feita pelo Sr. Juiz ‘a quo’, no sentido de que, por via dessas disposições legais, a dominialidade do terreno em causa passou automaticamente para o Estado, é inconstitucional, por violar o disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 62º da Constituição da República Portuguesa.” Cabe, assim, ao Tribunal Constitucional sindicar agora a alegada inconstitucionalidade das disposições referidas quando interpretadas no sentido de que a mera classificação de certos bens como domínio público implicaria, ipso facto, a sua automática transferência para tal domínio, independentemente de justa indemnização. Por outro lado, também não releva, para impedir o conhecimento do recurso, a
(eventual) discrepância entre a “norma cuja aplicação foi recusada na decisão recorrida” (a resultante da “interpretação das disposições conjugadas dos arts.
3º, n.º 2, e 5º, ambos do Decreto-Lei n.º 468/71”) e a que “consta do requerimento de interposição de recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional” (a do “Art. 3º, n.º 2 e 5 ambos do DL 468/71, de 5 de Novembro”), já que a troca do artigo 5º pelo n.º 5 do artigo 3º, se é que efectivamente ocorreu, é de imputar a mero lapsus calami. Tal lapso é de corrigir por este Tribunal (como acontece mesmo em casos em que o recurso não é fundado numa recusa de aplicação), e não permite alterar, nem limitar, o objecto do recurso, que resulta do próprio alcance do juízo de inconstitucionalidade formulado no tribunal a quo. Finalmente, não é possível considerar na íntegra o artigo 5º do Decreto-Lei n.º
468/71, já que o seu n.º 4 diz respeito a situações específicas dos arquipélagos da Madeira e dos Açores.
5.As disposições em causa são, por isso, as seguintes:
“Artigo 3º
(...)
2. A margem das águas do mar, bem como a das águas navegáveis ou flutuáveis sujeitas à jurisdição das autoridades marítimas ou portuárias, tem a largura de
50 metros.
(...) Artigo 5º
1. Consideram-se do domínio público do Estado os leitos e margens das águas do mar e de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, sempre que tais leitos e margens lhe pertençam, e bem assim os leitos e margens das águas não navegáveis nem flutuáveis que atravessem terrenos públicos do Estado.
2. Consideram-se objecto de propriedade privada, sujeitos a servidões administrativas, os leitos e margens das águas não navegáveis nem flutuáveis que atravessem terrenos particulares, bem como as parcelas dos leitos e margens das
águas do mar e de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis que forem objecto de desafectação ou reconhecidas como privadas nos termos deste diploma.
3. Consideram-se objecto de propriedade privada, sujeitas a restrições de utilidade pública, as zonas adjacentes.
(...)” A interpretação destas normas que o tribunal a quo considerou inconstitucional e a que, por isso, recusou aplicação, não coincide, porém, com o teor literal delas: decorre antes de se ter entendido que “por via dessas disposições legais, a dominialidade do terreno em causa passou automaticamente para o Estado”, e independentemente do pagamento de “justa indemnização”.
6.Pode, desde logo, duvidar-se de que o entendimento referido se compagine perfeitamente com o teor literal do n.º 1 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º
468/71. E, sobretudo, não parece coadunar-se, nem com o Assento do Supremo Tribunal de Justiça de 22 de Janeiro de 1935 (publicado na Revista dos Tribunais, Ano 53º, n.º 1251, págs. 35-36), em que se escreveu que as disposições do Decreto n.º
12445, de 29 de Setembro de 1926, “são somente para efeitos de fiscalização dos serviços hidráulicos e não de expropriação (...) e tiveram em vista proteger e não prejudicar os legítimos direitos dos proprietários” – ou seja, “que as margens das correntes das águas navegáveis ou flutuáveis podiam constituir propriedade privada, caso em que o seu ingresso no domínio público dependia de expropriação ou de outro título legítimo de aquisição do direito de propriedade por parte do Estado”, como se recordou no Parecer n.º 33/92 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (in Pareceres, vol. IV, p. 177) -, nem com o ensinamento da doutrina: além da Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 65º, pp. 59-262, de José António de Almeida, Revista dos Tribunais, ano 69º, pp. 66-72, 98-105 e 130-141, e de Azeredo Perdigão, Revista da Ordem dos Advogados, ano 5º, pp. 60-82, pronunciou-se nesse sentido Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, 1991, p. 877: “Para que os leitos e as margens das águas se possam considerar efectivamente incluídos no domínio público do Estado não basta que a lei assim o declare em abstracto: é necessário, em concreto, que esses terrenos pertençam em propriedade ao Estado, como reconhece o art. 5º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º
468/71. Sucede assim que no momento em que determinada lei vem dispor que certas categorias de coisas são dominiais, quando elas até aí não o eram, o preceito legal não pode ter eficácia de fazer automaticamente incluir no domínio do Estado todas as coisas enquadráveis naquelas categorias: se elas já pertenciam ao património do Estado, integram-se automaticamente no seu domínio público; mas se eram propriedade particular, como tal têm de continuar, enquanto não forem expropriadas mediante a adequada indemnização, pois o contrário equivaleria pura e simplesmente a um confisco.” Foi, porém, naquele sentido que o Tribunal da Relação de Guimarães leu a decisão da 1ª instância e considerou inconstitucional a interpretação normativa que cumpre agora apreciar: “a interpretação das disposições conjugadas dos arts. 3º, n.º 2, e 5º, ambos do Decreto-Lei n.º 468/71, feita pelo Sr. Juiz ‘a quo’, no sentido de que, por via dessas disposições legais, a dominialidade do terreno em causa passou automaticamente para o Estado”.
7.Ora, como refere o Ministério Público nas suas alegações, se a conclusão da inconstitucionalidade já “era pacífica no âmbito da jurisprudência e doutrina pré-constitucionais”, isto é, anteriores a 1976 – recorde-se que no referido Assento de 22 de Janeiro de 1933 se escreveu: “A proibição da cultura nesses terrenos sem prévia expropriação e indemnização equivaleria, como diz o acórdão recorrido, a um verdadeiro confisco, que as nossas leis constitucionais repelem” –, ela não pode deixar de surgir “naturalmente reforçada com a tutela acrescida dos direitos fundamentais na actual Constituição da República Portuguesa, pelo que seria obviamente colidente com o artigo 62º a automática integração no domínio público de bens particulares, operada ‘ex lege’ e sem o pagamento da ‘justa indemnização’ pela extinção da propriedade privada que sobre eles recaísse.” Aliás, é também esta a solução que resulta do 1º Protocolo Adicional, de 20 de Março de 1952, à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, aprovada para ratificação pela Lei n.º 65/78, de 13 de Outubro – “Qualquer pessoa singular ou colectiva tem direito ao respeito dos seus bens. Ninguém pode ser privado do que
é sua propriedade, a não ser por utilidade pública e nas condições previstas pela lei e pelos princípios gerais de direito internacional (...)” –, embora tal não acrescente nada de verdadeiramente substancial em relação à tutela constitucional do direito de propriedade, pelo artigo 62º da Constituição. Como se escreveu no Acórdão n.º 187/01 (publicado no DR, II Série, de 26 de Junho de 2001):
«14. O Tribunal Constitucional tem, na verdade, salientado repetidamente, já desde 1984, que o direito de propriedade, garantido pela Constituição, é um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, beneficiando, nessa medida, nos termos do artigo 17º da Constituição, da força jurídica conferida pelo artigo 18º e estando o respectivo regime sujeito a reserva de lei parlamentar (v., na jurisprudência mais antiga, por exemplo, os Acórdãos n.ºs
1/84, 14/84 e 404/87, in ATC, respectivamente vol. 2.º, pp. 173 e ss. e pp. 339 e ss. e vol. 10º, pp. 391 e ss., sobre a extinção da colonia; e vejam-se também os Acórdãos n.ºs 257/92, 188/91 e 431/94, respectivamente in ATC, vol. 22º, pp.
741 e ss., vol. 19.º, pp. 267 e ss, e vol. 28.º, pp. 7 e ss). Importa, porém, discernir, dentro do direito de propriedade privada, o núcleo ou conjunto de faculdades que revestem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, uma vez que nem todas elas se podem considerar como tal (para a exclusão dos direitos de urbanizar, lotear e edificar, v. os Acórdãos n.ºs
329/99 e 517/99, publicados na II série do DR, respectivamente de 20 de Julho e
11 de Novembro de 1999). Desse núcleo, dessa dimensão que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, faz, seguramente, parte (como se diz, por exemplo, nos arestos por
último citados e no também já referido Acórdão n.º 431/94; v. ainda, por exemplo, o Acórdão n.º 267/95, in ATC, vol. 31º, pp. 305 e ss.) o direito de cada um a não ser privado da sua propriedade, salvo por razões de utilidade pública – e, ainda assim, tão-só com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização (artigo 62º, n.ºs 1 e 2, da Constituição). Trata-se, aqui, justamente de um aspecto verdadeiramente significativo do direito de propriedade e determinante da sua caracterização também como garantia constitucional – a garantia contra a privação –, autonomizada no n.º 2 do artigo 62º (assim, com referência à remição da colonia, o Acórdão n.º 404/87). Para além disso, a outras dimensões do direito de propriedade, ‘essenciais à realização do Homem como pessoa’ (nestes termos, o citado Acórdão n.º 329/99), poderá também, eventualmente, ser reconhecida natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, beneficiando do seu regime.» Ora, prevendo a dimensão normativa em análise uma automática transferência da propriedade para o domínio público, apenas com base na classificação de certos bens, pelo preenchimento das previsões legais para tanto, e sem pagamento de
“justa indemnização”, tem de concluir-se que essa dimensão normativa viola o artigo 62º, n.º 2, da Constituição da República. E conclui-se, portanto, que não é de censurar o juízo de inconstitucionalidade formulado no Tribunal da Relação de Guimarães, sendo de negar provimento ao recurso.
III. Decisão Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide: a) Julgar inconstitucionais, por violação do artigo 62º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, as normas dos artigos 3º, n.º 2, e 5º do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, quando interpretados no sentido de que a mera classificação de certos bens como do domínio público implica a sua automática transferência para tal domínio, independentemente de justa indemnização; b) Por conseguinte, confirmar a decisão recorrida, no que à questão de constitucionalidade respeita. Lisboa, 19 de Maio 2004 Paulo Mota Pinto Maria Fernanda Palma Benjamim Rodrigues Mário José de Araújo Torres Rui Manuel Moura Ramos