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Processo n.º 2/04
3.ª Secção Relator: Conselheiro Vítor Gomes
Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional
1. A. e B. recorreram para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.°1 do artigo 70.° da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa que negou provimento a recurso interposto da sentença do Tribunal Judicial da Comarca de ------- que fixou a indemnização a pagar por C. a título de expropriação por utilidade pública de uma parcela de terreno, que lhes foi expropriada com vista à construção de um campo de golfe e respectivo clube de apoio a que fora conferida utilidade turística.
Pedem a apreciação da inconstitucionalidade do n.° 5 do artigo 25.° do Decreto-Lei n.° 438/91, de 9 de Novembro, que aprovou o Código das Expropriações (CE91) concluindo as suas alegações nos seguintes termos:
'1.- À data da declaração de utilidade pública da parcela, existia para esta, licença de construção de campo de golfe; por outro lado, toda a parcela expropriada tem uma inclinação média de 10% e dispõe de frente para caminho público de 150 metros, ao longo do qual os terrenos estavam ocupados com construção de moradias unifamiliares de r/c e andar; por último, a Câmara de
---------- emitiu parecer favorável, em data anterior à d.u.p., ao loteamento de todo o prédio dos expropriados (onde se inclui a parcela) apoiado no caminho acima indicado.
2.- Entendem os expropriados que o disposto no n.° 5 do art.25.° do DL 438/91 de
9 de Novembro é inconstitucional por violar o disposto nos arts.13.° 1, 62.° 2 ,
266.° 2 da CRP e princípios da justa indemnização, igualdade, justiça e proporcionalidade. Na verdade,
3.- Toda a parcela expropriada tinha à data da expropriação aptidão - legal - para campo para a prática de golfe, pelo que não faz sentido dividir a mesma em solo até 50 metros e solo com uma profundidade para além desta distância, classificando aquele como solo para construção e não este.
4.- Sendo certo que a redução prevista no n.° 5 do art.25.° do CE de 1991 apenas poderá ter lugar quando a área excedente não possa ser aplicada para construção. Não é o caso, pois na área expropriada foi construído parte do campo de golfe.
5.- Pelo que não se entende como, por uma diferença de centímetros, o valor do solo desça de 3.100$00 para 620$00, tendo o terreno a mesma configuração e morfologia, divergindo apenas no facto de parte do mesmo (14.500 m2) ficar a mais de 50 metros do arruamento que serve a propriedade, o que viola o princípio da justa indemnização (art.62.° 2 da CRP): compensação plena da perda patrimonial suportada pelos expropriados. Na realidade,
6.- Não há fundamento legal e factual para que a parcela expropriada atenta circunstância de se tratar de prédio com projecto turístico com localização aprovada à data da d.u.p. não possa ser avaliado na sua totalidade como solo apto para construção - art. 24 ° 1 d) e 25.° 5 do CE. A declaração de utilidade pública do prédio não teria sido proferida caso não tivesse sido concedida a aprovação e licenciamento da obra 'projecto turístico de campo de golfe e clube de apoio', enquanto acto pressuposto daquela.
7.- A profundidade de 50 m, ínsita no art.25.° n.° 5, é totalmente arbitrária o que leva, como no caso, a resultados injustos, conduzindo a um tratamento desigual e injustificável sempre que os prédios, como o expropriado, tenham uma profundidade superior àquela.
8.- O limite imposto pelo n.° 5 do art.25° do CE impede uma compensação integral do prejuízo sofrida pelos expropriados, violando além deste princípio o da igualdade, na vertente de igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos. Por último,
9.- A indemnização fixada com base no disposto no n.° 5 do art.25° do CE é ainda inconstitucional por não compensar os expropriados do sacrifício especial suportado por estes, por serem financiadores forçados e sem retomo válido do empreendimento turístico da expropriante constituído por campo de golfe, clube de apoio e 100 moradias adjacentes aprovadas a esta.
10.- A ser o caso, estar-se-ia a definir critérios de indemnização que variam de acordo com os fins públicos específicos das expropriações, o que contraria o princípio da igualdade.
11.- Nestes termos, a indemnização em capital de e 167.267,46 decorrente da expropriação da parcela é muito inferior ao valor de mercado da mesma, pelo que o n.° 5 do art.25.o do DL 438/91 deverá ser declarado inconstitucional por violação dos princípios da justa indemnização - art.62.° 2 CRP -, igualdade - art.13.° 1 CRP- proporcionalidade - art.266.° 2 CRP - e justiça.'
A expropriante (beneficiária da expropriação) contrapõe o seguinte:
'a)- O disposto no n° 5 do art. 25 do DL 438/91, de 9/11 e a interpretação que lhe foi dada pela Relação do Porto não violam o disposto nos art.°s.13°, 1, 62°,
2, 266°, 2 da CRP, bem como os princípios da justa indemnização, igualdade, justiça e proporcionalidade. b)- O disposto no n° 5 do art. 25° do DL 438/91, de 9/11, não é inconstitucional, nem é inconstitucional a interpretação que lhe foi dada pela Relação do Porto. c)- A indemnização fixada compensa largamente os expropriados dos prejuízos que lhes advieram com a expropriação, com observância os princípios da justa indemnização, igualdade, proporcionalidade e justiça e art°s. 62°, 2, 13°, 1 e
266°, 2 do CR.P.'
2. A norma cuja constitucionalidade se questiona, inserida no Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.° 438/91, de 9 de Novembro (CE91), dispunha o seguinte:
“Artigo 25.º Cálculo do valor do solo apto para a construção
(...)
5 - À parte do solo apto para a construção que exceder a profundidade de 50 m, relativamente a todos os arruamentos que o ladeiam, e que não possa ser aplicada na construção corresponderá, no caso de ser economicamente justificável, um valor unitário de 20% do valor unitário da parte restante, determinado nos termos dos números anteriores. (...).”
Segundo o recorrente, ao fixar, para o terreno que exceda a profundidade de 50 metros, um valor unitário inferior ao determinado para a parte restante, quando o terreno expropriado tem uma aptidão uniforme em toda a sua extensão, porque para todo ele está administrativamente aprovada a mesma utilização, esta norma viola os princípios da justa indemnização (artigo 62.°, n.° 2 da CRP), igualdade (artigo 13.°, n.° 1 da CRP), proporcionalidade e justiça (artigo 266.°, n.° 2 da CRP). Em síntese, argumenta que é totalmente arbitrária a fixação da profundidade de 50 metros como factor de distinção do valor unitário do terreno, quando todo ele tem a mesma configuração e as mesmas características morfológicas e está inserido num projecto turístico cuja aprovação foi pressuposto da declaração de utilidade pública da expropriação, impedindo uma compensação integral dos prejuízos sofridos pelos expropriados e transformando-os em financiadores forçados do empreendimento do expropriante.
3. O Tribunal Constitucional já teve oportunidade de examinar a norma do n.° 5 do artigo 25.° do CE91, pronunciando-se pela não inconstitucionalidade no Acórdão n.° 417/2002, publicado no Diário da República, II Série, de 17 de Dezembro de 2002. Vai retomar-se a doutrina deste acórdão, uma vez que as especialidades argumentativas aduzidas pelo recorrente, de que a devido tempo se dará conta, não são de molde a pôr em crise a orientação e a linha de fundamentação aí adoptadas.
Antes de mais, recorda-se que, como se disse, por exemplo, no Acórdão n.° 243/2001 (Diário da República, II Série, de 4 de Julho de 2001),
'[...] a indemnização só é justa, se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que efectivamente sofreu. Não pode ser de montante tão reduzido que a torne irrisória ou meramente simbólica, mas também não pode ser desproporcionada
à perda do bem expropriado. E, por isso, não deve atender a factores especulativos ou outros que distorçam a proporção que deve existir entre o prejuízo imposto pela expropriação e a compensação a pagar por ela, para mais ou para menos. Há, consequentemente, que observar aqui um princípio de igualdade e de proporcionalidade - um princípio de justiça, em suma. O quantum indemnizatório a pagar a cada expropriado há-de realizar a igualdade dos expropriados entre si e a destes com os não expropriados: trata-se de assegurar que haja igualdade de tratamento perante os encargos públicos. [...]'.
Seguidamente, cumpre lembrar que o Tribunal, nas inúmeras vezes em que se pronunciou sobre o sentido da garantia, constante do n.° 2 do artigo 62.° da Constituição, de que a expropriação por utilidade pública só pode ser efectuada 'mediante o pagamento de justa indemnização', tem repetidamente afirmado que a Constituição não fixa qualquer critério rígido de cálculo do valor da justa indemnização por expropriação, deixando margem ao legislador para que, dentro dos parâmetros constitucionais, o concretize. Designadamente, para ir directamente ao que interessa, o artigo 62.°, n.° 2, da Constituição não proíbe a fixação de critérios legais de cálculo do valor da indemnização, ou, dito de outro modo, tal preceito constitucional não impõe que os critérios de cálculo do valor da indemnização sejam remetidos ao julgador, auxiliado ou não por peritos.
Como se disse no referido Acórdão n° 417/2002, este preceito constitucional
' [...] não pode ser entendido como repudiando a existência de tais critérios. Não só porque uma indemnização justa não significa uma indemnização fixada segundo a discricionariedade do julgador, como também porque os critérios gerais permitem assegurar a justiça relativa, evitando que nas mesmas circunstâncias alguns expropriados recebam mais do que outros, ou que em circunstâncias diversas os vários expropriados recebam montante igual. Neste sentido, veja-se o Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 131/2001, de 27 de Março (publicado no Diário da República, II Série, n.° 143, de 22 de Junho de
2001, p. 10350), onde se analisaram as normas dos n.°s 2 e 3 do artigo 25° do Código das Expropriações de 1991 e onde se disse que:
'[...] optando o legislador por um critério de coeficientes valorativos - e constitucionalmente nada parece obstar a essa opção - a demarcação de coeficientes com um certo limite parece ser uma exigência do próprio princípio da igualdade - uma variação ilimitada dos coeficientes concorreria seguramente para o arbítrio nas avaliações.'
Tanto basta para que possa afirmar-se – aliás, não é sobre esse aspecto do regime legal que o recorrente assesta as principais baterias – que, em geral, a consagração de um método analítico de determinação do valor dos bens, com fixação por via legislativa de factores e coeficientes de avaliação, não contende com o princípio constitucional da justa indemnização, porque não é impeditivo da realização dos princípios de justiça, de igualdade e de proporcionalidade que a indemnização tem de cumprir.
E, em especial, como também se demonstrou no referido Acórdão n° 417/2002, o critério objectivo de, para além da linha de 50 metros de afastamento dos arruamentos que o ladeiam, o valor unitário do terreno ser de 20% daquele que for determinado como valor do “terreno para construção” em que se insere, não conduz ao pagamento de uma indemnização sem correspondência com o prejuízo sofrido pelo expropriado.
Disse-se nesse acórdão, apreciando a conformidade aos mesmos princípios do factor e do critério valorimétrico em causa:
“Note-se, em primeiro lugar, que a atribuição à parcela expropriada de um valor de 20% do restante prédio advém da circunstância de, nessa parcela, não ser possível a construção, apesar de estar integrada em prédio apto para a construção. E não sendo possível a construção nessa parcela, o preço que o proprietário da parcela expropriada obteria caso a vendesse no mercado seria naturalmente condicionado por essa circunstância. Ora a atribuição ao proprietário expropriado de um montante indemnizatório que não tivesse em conta a concreta impossibilidade de construção na mencionada parcela redundaria, por um lado, na atribuição, àquele proprietário, de uma indemnização equivalente àquela que seria paga ao proprietário de parcela semelhante, mas em que é possível a construção, e, por outro lado, num locupletamento daquele proprietário, já que não seria razoavelmente possível obter o mesmo preço num regime de venda livre. Razões de justiça relativa e absoluta estão, portanto, presentes na imposição legal de redução do montante indemnizatório. Refira-se, em segundo lugar, que a própria barreira percentual de 20% não é arbitrária. É evidente que se podem questionar as razões da fixação do limite em
20% e não em 15% ou 25%, mas tal concreto limite não decorre de qualquer norma constitucional, alicerçando-se portanto na liberdade de conformação do legislador. À fixação de um tal limite de 20% subjaz a consideração de que a parcela expropriada se encontra profundamente depreciada em função da impossibilidade de construção em solo qualificado como apto para a construção, devendo tal profunda depreciação reflectir-se obviamente no valor indemnizatório a atribuir ao proprietário expropriado. O limite de 20% reflecte, portanto, a profunda depreciação que afecta a parcela expropriada, nada havendo a questionar quanto à sua razoabilidade. Sublinhe-se, por último, que a exigência de que a parcela exceda a profundidade de 50 metros, relativamente a todos os arruamentos que ladeiam o solo, mais não reflecte do que o estabelecimento de um critério objectivo e seguro de aferição da depreciação da parcela, que aliás já se encontra depreciada pela circunstância de nela ser impossível a construção.'
Estas razões são suficientes para concluir que nem a diferenciação por referência à distância relativamente aos arruamentos marginais, nem a escolha do coeficiente de avaliação, colidem com o princípio constitucional da justa indemnização.
É certo que esta técnica de cálculo conduz a que os valores unitários de terreno contíguo variem abruptamente. Mas, além de que a norma só tem aplicação se a
(sub)parcela de terreno a que a norma se aplica, apesar de inserida em solo classificado como terreno para construção, não puder ser efectivamente utilizada para esse fim – i.e., se o terreno não tiver essa qualificação (cfr. artigo
15.º, da Lei n.º 49/98, de 15 de Agosto) –, essa é uma consequência ou característica inerente a todos os critérios jurídicos que comportem a introdução de factores discretivos em realidades contínuas. Por invencíveis razões de praticabilidade e, em último termo, em homenagem aos valores de certeza e segurança jurídica que também lhe cumpre realizar, a ordem jurídica não pode prescindir deles. Força é que sejam adequados e materialmente fundados, como já se viu que sucede com a norma em causa. Na hipótese, são instrumentos normativos de objectivação do juízo de avaliação e, portanto, de redução do arbítrio (em última resolução, do juiz, ainda que assistido por peritos) e da prevenção da desigualdade de resultados, tal como o são v.g. os factores e
índices analíticos constantes dos n.ºs 2 e 3 do mesmo artigo 25.º do mesmo Código.
4. Porém, com isto não fica ainda encontrada a resposta final para a questão de constitucionalidade que o recorrente enuncia. Com efeito, o recorrente suscita a inconstitucionalidade de uma específica dimensão aplicativa que consiste na sujeição, a esse mesmo critério (diferenciador) de determinação do valor da indemnização, daquelas situações em que todo o terreno está vocacionado para aplicação a um fim unitário, por força de um acto administrativo de licenciamento que é pressuposto da própria declaração de utilidade pública da expropriação.
Neste capítulo, para reduzir a controvérsia aos limites da competência deste Tribunal, importa ter presente, por um lado, que o acórdão recorrido, confirmando a decisão de 1ª instância, considerou que a faixa cuja depreciação valorativa se discute não tem aptidão edificativa, quer tomando em consideração uma “informação prévia” da câmara municipal em resposta a um pedido de viabilidade de loteamento para o local, efectuado pelo expropriado, quer segundo o tipo de ocupação usual e corrente naquele local. Mas, por outro lado, o mesmo acórdão também reconheceu (cfr. n.º 11 da matéria de facto) que, à data da declaração de utilidade pública da expropriação estava aprovada, para todo o terreno, a “construção” de um campo de golfe. Uma e outra afirmação, a primeira divergente e a segunda convergente com as premissas da argumentação dos recorrentes, correspondem ao juízo de facto – ou, quando muito, de aplicação do direito ordinário quanto à determinação dos factos - que está fora da questão de constitucionalidade normativa que pode ser submetida a apreciação pelo Tribunal Constitucional.
Isto posto, a argumentação dos recorrentes é construída na base de um entendimento errado quanto ao fim, constitucional e legal, da indemnização por expropriação por utilidade pública.
Com efeito, a justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, conforme estabelece o n.º 2 do artigo 24.º do CE91, não podendo confundir-se o fundamento da expropriação com o fundamento da indemnização que lhe corresponde, como a argumentação do recorrente parece pressupor.
O fundamento da expropriação é a utilidade pública, que no presente processo se não discute (seja quanto ao instituto em si mesmo, seja quanto à causa típica que serviu de pressuposto ao acto administrativo que está na base do litígio). O fundamento último da “justa indemnização” é o princípio da igualdade de contribuição para os encargos públicos. Ora, este exige a compensação da lesão patrimonial sofrida pelo expropriado, que é função do valor objectivo dos bens à data da expropriação, mas que não varia consoante a utilidade que, em função do interesse público específico prosseguido com a expropriação ou da concreta afectação do bem, dela possa advir para o expropriante, que tanto pode ser superior, como inferior a esse valor objectivo, como nem sequer ter tradução económica.
E não seria lícito invocar, no sentido da influência da utilização programada pelo expropriante no cálculo do valor da “justa indemnização”, a jurisprudência firmada pelo Acórdão n.º 267/97 (Diário da República, II série, de 21 de Maio de 1997).
Lembra-se que nesse aresto o Tribunal julgou inconstitucional, por violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, a norma do n.º 5 do artigo 4.º do CE91, enquanto interpretada por forma a excluir da classificação de “solo apto para construção” os solos integrados na RAN expropriados justamente com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola. A hipótese que agora apreciamos nem remotamente tem similitude com a ratio decidendi que está na base desse juízo de inconstitucionalidade. O Tribunal já teve oportunidade de esclarecer que o “sentido profundo” dessa jurisprudência (expressão de Alves Correia, A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999, Coimbra, 2000, p.52), foi evitar a possibilidade de
“manipulação” das regras urbanísticas por parte da Administração, condicionando por acto regulamentar a aptidão edificativa do terreno, assim o desvalorizando para o adquirir por um valor degradado, para depois o desafectar desse condicionamento e nele construir (Cfr. Acórdãos n.ºs 20/00, 219/01, 243/01,
121/02, 155/02, 172/02, publicados no Diário da República, II Série, de 28 de Abril de 2000, 6 de Julho de 2001, 4 de Julho de 2001, 12 de Dezembro de 2002,
30 de Dezembro de 2002 e 3 de Julho de 2002, respectivamente, que, sem a enjeitar, se demarcam dela por não se verificar esse elemento essencial da sua
“ratio decidendi”). Nada disto sucede na hipótese em causa, antes o que o recorrente visa com a inconstitucionalização do sentido interpretativo que questiona é um efeito de algum modo inverso daquele que aquela jurisprudência quis evitar – agora em benefício do expropriado, mas igualmente ilegítimo – que consiste em incorporar no valor do terreno um (suposto) valor futuro inerente à concretização do investimento efectuado pelo beneficiário da expropriação
(Aliás, um tanto incoerentemente, porque o lógico seria então que pretendesse a avaliação de todo o terreno em função dessa utilização como campo de golfe e não como terreno para construção de edifícios).
Tanto basta para concluir que os princípios da justa indemnização, igualdade, proporcionalidade e justiça não são afectados pela circunstância de não ser levada em consideração na determinação do valor do terreno expropriado, a variação de valor, positiva ou negativa (embora só a primeira esteja em causa), decorrente da utilização que justifica a expropriação. Improcede, consequentemente, a imputação à norma sub judicio de violação dos artigos 62.º, n.º 2, 13.º, n.º 1 e 266.º, n.º 2 da Constituição. [Aliás, a invocação deste
último preceito constitucional não vem a propósito porque a norma de direito ordinário em causa não rege directamente a actuação da Administração no confronto com os administrados, mas uma das consequências dessa acção].
5. Decisão
Por tudo o exposto decide-se negar provimento ao recurso e condenar os recorrentes nas custas, fixando a taxa de justiça em 25 unidades de conta.
Lisboa, 12 de Novembro de 2004
Vítor Gomes Gil Galvão Bravo Serra Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Artur Maurício